中日农村土地制度改革比较研究

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　　比较中日农村改革不难发现，两国虽分别采用了不同的改革方式，但对农业的改革不约而同地落在土地制度上。起步于上世纪70年代末80年代初的家庭联产承包责任制是我国农村土地制度的改革和创新，并获得了巨大成功。但由于我国渐进式改革的特点，新的完整、有效的土地产权制度有待形成。现有的制度也逐步暴露了其自身的缺陷。而在日本农业制度的变迁中，土地制度的变革主要是通过土地赎买而使农民拥有小块土地成为自耕农。
　　
　　日本农地制度改革分析
　　
　　日本现今的以私有制为主、小规模家庭占有、合作化经营、社会化服务、法制化和规范化管理的农地制度是经过几十年来的多次改革才最终确立的。
　　从土地所有权制度来看，日本的农地是以小规模家庭私有制为基础的。1946年～1950年，日本进行了战后第一次农地改革，消灭了封建土地所有制，确立了以土地的小规模家庭占有和经营为基础的自耕农体制，保证了农地所有权与经营权的统一。这次改革通过国家强制收买地主的土地，再卖给佃农耕作而实现了土地所有权的再分配，从而创立了自耕农制度。1952年日本制定了《农地法》，从法律上确立了农民所有制的永久地位。农地改革，使得原来依附于地主的佃农拥有了土地所有权，转化为土地所有者，成为了自耕农，可以直接享有劳动成果，因而调动了农民的生产积极性，农业生产迅速增长，为20世纪60年代国民经济高速增长奠定了基础。
　　二战后，在消灭封建土地所有制、建立农民土地所有制的同时，基本上形成了小规模家庭经营为特征的农业经营方式，但这一时期未从经营的角度考虑农地的流转，从而限制了农地的利用效率。日本在20世纪60年代开始放宽对农地所有权流转的限制，鼓励农地转移，提倡土地转让和相对集中，使土地集中到一部分农户手中，从而扩大农地经营规模，但实践中并没有实现这一目标，农地集中战略受挫。从20世纪70年代开始，日本政府把农地改革的重点由鼓励农地的集中占有转向分散占有，通过发展协作组织，实行经营委托和作业委托，解决小土地所有制下的规模经营问题，取得了显著效果，这种经营模式一直持续至今。
　　从土地的国家宏观管理制度来看，一方面日本的农地制度体系由《农地法》、《农业振兴区域整备法》和《土地改良法》等基本法组成。其中《农地法》是农地制度的基础，也是最重要的法律。它规定了取得农地的资格以及对农地的所有权及利益的关系。《农业振兴区域整备法》旨在协调农用地和非农用地利用之间的关系，规定了农业振兴地区的基本条件。《土地改良法》规定了土地改良事业的实施方法，以达到促进农业基本建设的目的。
　　另一方面，也不能忽视政府管理机构的作用。早在二战前，日本政府就对农业生产的各个方面逐步实行了管治政策，到战争期间发展为全面控制。战后，美国当局曾力图促使日本改变这种状况，但国家对农业生产较大程度的干预至今仍是日本在农业管理上的一个特点。农林水产省作为日本农业和农地管理的最主要部门，是日本农业政策最主要的执行部门，管理土地是构造改善局农政部最主要的职能。
　　
　　中日农村土地改革的比较分析
　　
　　中日土地改革的相同点有以下几个方面：
　　第一，我国建国初期的土地改革和战后日本的农地改革都是一种强制性制度变迁，他们的改革对象都是严重阻碍生产力发展的极不公平的土地占有和土地收益分配制度，改革目标都是要形成“耕者有其田”的农地产权制度安排，以充分激励农民的生产积极性，推动农业发展。可以说，两种制度的绩效都非常显著，农业及农村经济恢复发展得很快。
　　第二。都坚持农地的家庭经营。农地的家庭经营，适应农业生产特点，符合农民意愿。它能够在农业经营过程中形成有效的激励和约束机制，降低监督成本，使农民的劳动投人与其劳动收益紧密地结合起来。古今中外的实践也证明，家庭经营是一种有效的农业经营形式，它既适应以手工劳动为主的传统农业，也适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。因此，日本从农地改革以来，中国从改革开放以来，都坚持农地的家庭经营。
　　第三。农户的经营规模狭小。在日本，尽管政府自1960年代以来就一直提倡农地的规模经营，但是1公顷以下小规模农户占农户总数的70％，50％以上的农地集中在1.5公顷以下农户手中。而在中国，根据农业部农村固定观察点的追踪调查，1986年，全国户均土地经营规模为0.61公顷，1990年下降为0.53公顷，1997年又下降为0.51公顷。由于人口不断增加和农地流转市场发育滞后，导致农户经营规模不断变小，同样难以实现土地规模经营。
　　中日土地改革的不同点有以下几个方面：
　　第一，农地所有权的性质及稳定性不同。日本从农地产权制度改革以来，就一直坚持农地所有权的稳定，坚持农地私有化。不轻易改革农地所有权制度。农民拥有相当稳定、完整的农地所有权。而我国则不同，1952年实现“耕者有其田”，建立农民土地所有制以后，开始了农业的社会主义改造。逐步把农民土地所有制变革为农民土地集体所有制，农民拥有的农地产权逐步被剥夺。改革开放以来，实行家庭联产承包责任制，在坚持农民土地集体所有的前提下，把农地使用权交给农民，农民才又真正开始成为土地产权主体之～，而不是土地产权主体。
　　第二，农地产权的配置方式不同。到1960年代，农地产权不能流通的制度安排成为生产力进一步发展的障碍，因此，日本政府从1960年代开始，逐步修改农地产权方面流通的法律问题，促使农地产权市场流通、有序。而中国政府在1988年之前一直严格禁止农地产权市场化流通。农地产权的转移主要是通过行政性的调整来进行的。农地产权的配置方式不同，导致农民获得的农地产权的稳定性、明晰性不同，而这又进一步导致农民的农地利用方式不同。日本农民的农地产权是通过市场机制获得的，有契约和国家的法律保证，因此，他们所获得的农地产权就相对稳定、明晰。这样，一方面他们对自己的农地利用有一个明确的预期；另一方面他们对农地的投资会通过市场得到补偿。因此，农民就愿意对土地进行长期投资，而不是过度利用。在中国，农民的农地产权的获得或失去是由其户籍决定的，获得土地产权不用付费，失去也得不到补偿；而且他们所获得的农地产权还由于人口增加和耕地面积的变动，频繁地进行行政性调整，因此中国农民的农地产权相比较而言稳定性较差。同时，农民对获得了哪些农地产权，怎样利用土地产权都不明确，这样在农地利用上就难免会存在外部性，农民对土地的投资得不到应有的补偿，而对地力的损害则会传递给下一位土地获得者。因此，他们对土地进行的是掠夺式经营，没有可持续性。
　　第三，日本的土地改革是在不断完善社会保障的条件下进行的。1970年日本制定了农业人口养老金制度，其目的是通过经营权转让以及实施支付养

老金事业、买进出售农地等业务，以期有助于农业人口年老后生活稳定及福利的提高。该制度于2001年进行了根本性的修改，其目的是为了对应于促进农业经营者的年轻化和农业经营规模的扩大这一农业结构政策的要求。而我国的农村社会保障才刚刚起步，很不完善。
　　第四，日本的土地改革始终是以提高农民或农业经营者的收入为前提的。这些在《土地法》中体现得非常清楚。从“自立经营”到“农业经营体”处处体现出主要农业从业人员要具有与同地域其他产业从业人员相同水准的人均生活收入。而多年来，我国的土地改革最为关心的是农业的产出是多少，即农产品的有效供给，只要某一时期农业的产量一上去，紧随而来的就是对农业的忽视。在提到农民负担问题时，我们更多考虑的是如何使农民不闹事，保持种粮的积极性，保持社会的基本稳定，而很少全面、深入考虑如何从根本上彻底解决农民问题。
　　第五，土地改革的路径不同。日本的土地改革经历了从土地“分散”(自耕农)经营到规模经营(农业经营体)的过程。而我国的土地改革经历了从“分散”(自耕农)经营到规模经营(生产队)再到“分散”(家庭联产承包责任制)的过程。
　　
　　日本农村土地改革对中国的启示
　　
　　我国农地制度建设中的制度选择和制度创新，就是要克服经营规模过小、劳动生产率低下、分散经营、组织化程度低等缺陷。我国的国情决定了我国的农地制度不能照搬日本等发达国家的模式，但其共性对我国农地制度建设具有借鉴意义。
　　
　　(一)家庭经营是农村土地经营制度运行的主要载体
　　农地的家庭经营，适应农业生产特点，符合农民意愿。它能够在农业经营过程中形成有效的激励和约束机制，降低监督成本，避免外部性，使农民的劳动投入与其劳动收益紧密地结合起来。日本的实践也证明，家庭经营不仅能适应以手工劳动为基本特征的较低层次的生产力水平，也能适应机械化为特征的生产力水平，既能容纳现代化农业工艺与科学技术，同样也能适应高度社会化、商品化的客观要求。
　　但从日本的经验中，我们还应注意的是，在农业生产发展过程中，不应当把家庭经营模式固定化，根据不同情况选择多样化的农业模式经营，才是符合客观经济规律的理性选择。
　　
　　(二)必须赋予农民长期而有保障的土地使用权
　　日本的农地绝大部分属于私人所有，但是农地私有制度并没有给所有者带来完整的土地权利，国家保留了相当多的对农地控制和管理的权利。比较而言，我国农民已经获得从集体土地所有权中分离的使用权，它的权益已近似于日本农户对私有土地的使用权。这一点是我国与日本的农地制度中相像的地方。但不同的是日本的土地私有权却是极有保障的，而我国农民对农地的使用权在权利保障方面却存在一定的差距。因此，就目前我国农地制度的改革与完善来说，重要一点就是要赋予农民稳定而有保障的土地使用权，这样才能维护农民的根本利益。目前存在的乱征乱用农民土地的现象与对农民的土地使用权保障不力不无关系。
　　
　　(三)推动农地流动的市场化
　　日本在推动农地流动的市场化过程中，一方面稳定农民已获得的农地产权，不轻易改变农地所有权性质；另―方面逐步放松对农地流动的管制，实现农地流动的市场化、自由化，充分发挥市场机制在农地资源配置中的作用，使农地资源在市场机制的作用下，由低效率使用者手中向高效率使用者手中流转，实现农地规模经营。日本的实践表明，农地产权的稳定和农地产权的市场化流转，不仅可以实现农地适度规模化经营，使农地资源得到最有效的配置和利用，而且可以充分体现农地的商品属性，使农民更珍惜土地，从而稳定并提高农民的土地利用预期，减少乃至杜绝短期行为。
　　
　　(四)完善国家对土地的宏观管理制度
　　日本的农地国家宏观管理是法制化和规范化的管理，而我国农地管理中法律基础脆弱，管理体系混乱。因此，在我国农地的宏观管理中应加强农村土地立法的工作，为农村土地制度改革提供有效、稳固的法制保障。农村土地的所有权、使用权、处分权和收益权都应通过立法予以规范。加强国家宏观管理体系建设。具体操作内容应该包括，在进一步开展土地的数量、质量、权属关系、利用状况和基本条件调查的基础上，建立土地档案制度，完善地籍管理制度，颁布并实施土地承包和租赁的法律法规；健全承包与租赁合同管理制度；规范土地流转制度；监督集体组织对承包金和地租的使用，并以制度的形式规定地租中一定比例用于农业基础设施建设和扩大再生产；建立健全农村社会化服务体系；同时继续完善耕地占用税的征收、管理和使用制度；运用经济手段，控制农用土地向非农用土地转移，加强对土地资源的开发利用。

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