民办高校的性质判定
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摘要：学术界存在着两种截然对立的民办高校营利观。一种观点认为：民办高校应该实行“不得以营利为目的”的原则，理由是：教育事业是公益性的，办学兴教的根本目的应定位于促进社会公共利益的增长，而不能把办学作为投资者牟取经济利益的手段；同时，如果公开宣称其营利性，那么整个办学思想，学校管理方式就会完全改变，不但大一统的思想难以维系且原有教育体制也会受到严重冲击。另一种观点则认为：民办高校自筹资金、自主经营、自担风险、自负盈亏，且提供的是准公共产品和私人产品性质的服务，如果仍否认其营利性，就违背了经济规律。
关键词：民办高校；性质；公共组织
民办学校的定义
按照国际惯例，把学校性质区分为“公立学校”和“私立学校”，而在中国，却有一个既模糊又复杂的概念“民办学校”。它原指由基层政权组织发动群众集资举办的简易学校，或“政社合一”的集体经济组织举办的学校。不过，“民办学校”是一个在20世纪40―90年代跨越不同历史时期使用的概念。在40―70年代，它是同“公立学校”、“私立学校”并用的概念；在80年代，它是涵盖以前非政府举办的学校的概念，把私立学校包括在内；在90年代末期，它又把70年代的那种“民办学校”排除在外。正因为民办学校在不同的历史时期有着不同的内涵，所以对于它性质的判定就有一定的复杂性。
一般相对国家政府设立的以外的学校，多称之“私立学校”。我国在民主革命和建国初期，举办有“民校”、“民众学校”和“民众教育”，但这些学校主要是一些具有业余性质的成人教育。1982年通过的《中华人民共和国宪法》提出:“国家举办各种学校”、“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。由此才正式出现了“社会力量办教育”的概念。1993年《中国教育改革和发展纲要》和1997年发布的《社会力量办学条例》进一步规定了“社会力量办学”的方向、方针和政策，以及教育机构的设立、管理、责任和权利。《条例》指出:该条例适用于“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动。”实际上规定了“社会力量办学”的概念。其要素有四:1）办学者，即企事业单位、社会团体、组织及公民个人;2)办学经费，即非国家财政性教育经费;3)办学机构，即学校和培训部门等教育机构;4)办学的目的、方向，面向社会，为社会服务。
1993年原国家教委发布了《民办高等学校设置暂行规定》，从而正式在新的意义上出现了“民办高等学校”的概念。《规定》指出:“所称民办高等学校，系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育和教育机构。”其要素包括办学者、办学资金、办学机构、办学依据和办学规格。在办学者中明确排除了“国有企事业组织”;而办学规格和机构自然是特定的高等教育。在1998年制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》中，更加明确提出:“形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”为此，明确使用了“民办学校”的概念;把民办学校提到了办学体制的高度;民办学校是相对于公办学校而言，是我国办学体制的组成部分，公办学校主要是政府办的学校，或者说是国家和各级政府及国有企事业单位办的学校，是运用国有资产兴办的学校。而“民办学校”包括各种教育培训机构的“民办教育”。这样民办教育可以定义为:除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织和公民个人，自筹资金，依法举办学校和其他各种教育机构而开展的教育活动。它是政府办教育以外的教育，是社会主义教育事业的组成部分。这就界定了民办教育的内涵和外延。
《中华人民共和国民办教育促进法》第二条：国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，使用本法。对于民办学校的界定，本条采用了非的定义方法：其一，举办人不是国家机构；其二，资金来源于非国家财政性经费；其三，面向社会举办学校，也就是面向社会招收学生和学员。
民办学校的必然“营利性”决定了它不是公共组织
民办高校市场化是民办高校自身发展的客观要求，是“志愿失灵”的具体体现。“志愿失灵”最突出的表现是非营利活动所需的开支与非营利机构所能筹集到的资金资源之间存在巨大的缺口，志愿捐款只占非营利机构开支的很小一部分。弥补收支之间的这一缺口只有两条路可走，民办高校要么越来越依靠政府的支持，要么按照市场化模式运作，并对所提供的服务实行全额成本收费，力争有所盈余。由于政府经费日趋紧张，对民办高校的资助显得力不从心。为了生存和发展，民办高校不得不走市场化之路。绝大多数民办高校在既无政府资助又没有社会捐赠和企业投入的情况下，只能通过办学不断积累、自我造血，自我发展。这种借助办学积累财富的活动，本身就是一种商业运作的过程。民办高校市场化的一个根本标志是，全额成本收费或高额成本收费，以此获得经费的积累和营利。从每学年几百元、近千元的学费，一直到七八千元甚至万元以上的高收费，无不是民办高校市场化的缩影。政府没有投资，社会未予捐助，民办高校要发展，也只能取财于民，用财于民，不然，民办高校只能成为一个靠社会施舍的慈善机构，无法完全履行其社会公益角色。我国民办高校目前完全依靠学费办学，是现实的无奈。
就众多民办高校而言，其设办的初衷主要是为了弥补政府办高等教育的不足和出于社会公益之心。低收费、无私奉献成为民办高校这一时期的办学思路和精神支柱，民办高校是真正的非营利组织，甚至是一种慈善机构。但是在后来的发展过程中，民办高校的创业者们逐渐采用企业发展的运作和管理做法。这是因为：
民办高校自身规模日益扩大，办学需要巨额经费。公办大学收费制度的实施和高等教育成本补偿观念的认同，给民办高校增添了生存的压力。民办高校办学资金从何而来?在不能获得政府和社会资助的前提下，只能依靠提高学费、降低成本、提高效益，不断进行资财积累，走市场化之路。而且，政府和社会对民办高校的歧视政策和不公正待遇增加了民办高校的社会成本，民办高校不能享受公立高校所享有的政策待遇，他们要想为社会提供更多的高等教育机会，就得比公办高等教育付出更大的努力。不注重和没有办学经费积累的民办高校，就可能最终为市场所淘汰。实践证明，凡是抓住了“商业化机遇”的民办高校，现在已基本成为名列同行前茅的高等学府。
民办高校职能的单一(主要是人才培养)和短缺，使民办高校未能真正发挥现代高等学府的作用，从而限制了民办高校对社会的适应范围和程度。为此，民办高校也只能通过市场化，才能克服因自身功能短缺而造成的对市场不适应。在市场经济条件下，适度市场化可以增强民办高校培养专门人才的功能。
形成办学特色的需要。在自主办学过程中，民办高校体会到，政府管制下的公立高校对市场过于疏远，民办高校要想在高等教育市场占有一席之地，必须抓住公立高校的薄弱环节，创出自己的特色，紧跟市场的步伐，学习和模仿企业的市场化运作方式，以营利的手段经营非营利组织，力求在非营利组织中求得公益性与营利性的统一。民办高校由公益组织向公益――营利组织(市场化)并存的转变，昭示着民办高等教育的发展，在没有政府行之有效的支持性政策出台之前，是很难不向市场化方向发展的。如果它离政府组织越远，那么就可能离市场越近，最后甚至可能完全被市场组织同化，若此，作为非营利组织的特征及功用就完全丧失。可见，政府组织功用的弱化也是民办高校完全市场化的一个重要原因。
民办高校，就其主办者而言，它是：(1)非公有制经济组织或非政府机构；(2)非政府性派出机构或直属机构；(3)能够独立承担民事责任的法人或公民个人。就其经济来源而言，它是：(1)自筹资金(允许收取学费和自筹借贷)；(2)建校资金来自举办者投资、社会捐赠或校办产业收入、科研经费；(3)经常性费用不排除政府资助，但一般要靠学校自己解决。故民办高校无论是校产的所有权，还是支配权、经营权和受益权等都应归投资举办者所有。符合企业式经营的所有条件，产权运作必然起作用，必然具有营利性，所以，“在明晰学校法人产权前提下，不仅要按照一定的分配规则和比例对投资者(所有者)进行回报，而且可以按比例逐年返还投入成本”在许多国家，如果注册一个私有性质的民办学校(或教育机构)，则学校按照公司法运营。因此，我们承认民办高校实现“以营利为目的”原则，其实是为了更好地规范它。
民办高校的营利性决定了它无法、也不可能成为公共组织。所以将民办高校定义为公共组织只会不利于其自身的良好发展，从而出现今天难于规范其制度的局面。
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