银行承兑汇票功能异化与政策调整建议
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2015年末，全国企业累计签发商业汇票22.4万亿元，其中中小型企业签发的银行承兑汇票约占其三分之二，金融机构累计贴现102.1万亿元，同比增长68.2%，票据融资快速增长。传统意义上，票据或作为准现金，充当企业间支付结算工具；或通过银行贴现与民间贴现，为企业提供短期融资；或借助转贴现、再贴现以及吸收保证金存款，为银行提高资金管理效能。但近年来票据领域有不少乱象，弱化甚至摒弃了上述传统功能。有的反复开票，虚增存款；有的用来占贷款额度；有的通过出表实际增加放贷；有的沦为套利、投机甚至诈骗工具，也有的发生重大风险案件破坏市场交易环境，这些问题都亟待解决。
我国票据发展历程
我国银行承兑汇票的发展主要分四个阶段：
推广使用阶段
1981年，为解决企业间因赊销、预付形成的相互拖欠问题，上海推出银行汇票承兑贴现业务。1982年5月，重庆、河北和沈阳等地也开始试点。1984年12月，《商业汇票承兑、贴现暂行办法》发布，鼓励和支持商业银行发展银行承兑汇票业务。
建章立制阶段
1995年，《中华人民共和国票据法》实施。1997～1999年，人民银行颁布一系列规章，加强了对银行承兑汇票业务的宏观管理和制度建设。
快速发展阶段
2000年，人民银行出台降低再贴现利率等优惠政策，批准工商银行在上海成立票据专营机构。2001年，明确票据贴现不属于贷款。按社会融资规模统计口径，2010年未贴现银行承兑汇票新增额达2.3万亿元，达到历史最高值（见图1）（注：图中数据为“未贴现银行承兑汇票的新增额”，所以个别年份出现负值）。其中由中小型企业签发的约占三分之二。
扭曲变异阶段
目前，在经济换档背景下，银行承兑汇票成为部分企业以钱生钱的工具。有的通过票据贴现获得资金用于民间借贷，其中不乏不规范行为。一旦民间资金链断裂，民间借贷和票据业务中存在的不规范行为就会互相影响。如2011年温州出现民间资金链断裂导致企业破产、老板“跑路”危机，而此银行承兑汇票风险引发刑事案件的重灾区也在温州，可见票据业务与民间资金联系密切。2016年，国内接连发生中国农业银行北京分行39.15亿元票据买入返售业务和天津银行7.86亿元买入返售业务重大风险事件。
当前票据功能的异化及所带来的问题
票据功能异化
开票泛滥带来的功能异化。近年来银行、企业、中介合力推动开票泛滥。2011年以来，社会融资规模中未贴现银行承兑汇票虽呈下降趋势，但维持在1万亿元左右。2013年底，据上市中小银行数据（注：中小银行票据业务更加激进），其承兑汇票占总资产比重高达14.6%（见表1）。
在合力推动开票泛滥中，表面上，银行获得手续费和保证金存款，企业获得融资，中介获得相应收益，三方共赢。实际上，有两方面功能异化：一是银行将票据异化为非正常吸收存款工具。举例来说，在反复开票情况下，若有1000万元初始保证金，以50%保证金率滚动五次可形成6.2亿票据资产之多。二是企业将票据异化为投机工具。有的大型企业利用供应链上核心优势，以延付资金、节约货款方式向下游小企业转嫁财务成本。《中国企业报》报道，一些大企业虽然账面充裕，但仍开出银行承兑汇票。因为付承兑汇票它省了一笔贷款利息，反过来压低价格收购汇票，它又可以赚银行利息和中介手续费。
票据保证金吸收存款是银行惯例。2009年也有过类似的企业套利：当时市场贴现利率低于定期存款利率，很多企业全额保证金存入银行申请银行承兑汇票，贴现套取利差。但与过去比，现在的功能异化更普遍，更严重，有的性质也变了。不是正常吸收保证金存款，而是反复开票将银行贷款转化为存款，虚增社会信用总量；不是正常套利，而是大企业、银行利用自身话语权，盘剥中小企业，增加中小企业融资成本。
贴现异常背后的功能异化。贴现异常表现为承贴比下降。承贴比是银行承兑汇票项下票据融资与银行承兑汇票在同一时点余额的比率。在贴现不受规模限制情况下，承贴比50%左右为正常，或者说50%属刚性贴现需求。数据显示，辽宁省银行承贴比从2009年末的84.0%（注：1262.2亿元/1503亿元）下降到2015年末的30.4%（注：1686亿元/5532亿元）。从全国看，银行承贴比从2009年末的53.4%下降到2013年末的21.7%。另据估算，银行承兑汇票余额与票据贴现的缺口越来越大（表2）。
承贴比异常下降与两个因素有关：一是民间贴现。即“倒票”或“炒票”。正常情况下民间贴现有助于企业获得现金组织生产，但变成“倒票”或“炒票”，票据就变成了套利、投机杠杆，不仅在源头倒逼开票泛滥，还有高利贷卷入，存在资金链断裂风险。二是银行出表。有的与其他信贷资产“出表”一样，通过与监管的“猫鼠游戏”，将票据贴现转为其他科目，或藏于表外；有的则直接将票据隐去。
票据功能异化产生的问题
微观层面的问题。一是企业融资成本上升。由于承贴比下降，很多票据在民间贴现，往往要数次转手才能贴现，每次都要中介费，费用比率在1‰～2‰左右，从而抬高资金成本。如企业收到银行承兑汇票去资金中介进行贴现，假如票面金额为1亿元，在高于银行5%～7%的贴现率基础上，还要再向中介支付10万～20万元中介费。二是信贷风险与操作风险增加。开票泛滥导致授信上不审慎，增加信贷风险，甚至给诈骗提供土壤，这方面已有不少案例。调查显示，截至2014年4月末，辽宁某银行因客户经营出现状况产生1.82亿元银行承兑汇票垫款，占其不良资产总额的64.1%。流转环节增多则增加对手方风险，如果一些贷款组织者（通常是中小银行）不能履行回购票据或到期付款的承诺，就可能引发对手方之间的连锁反应。
宏观层面的问题。一是由于存在“出表”需求，银行对同业融资、理财依赖增加，整体流动性风险上升。数据显示，2012年以来，中小银行同业融资占融资总额比重提升至20%，比以前高5～10个百分点。银行一般使用期限一个月及以内的银行间借款来支持出表后的票据资产，期限错配风险较大。二是杠杆率过高，实际放贷和银行资产负债表扩张过快。银行承兑汇票通过银行间业务进行转化时，由于银行间业务占用资本少，杠杆会变高，导致银行资产负债表迅速扩张。据测算，银行间同业业务的杠杆最高可达40倍，远高于贷款的12.5倍杠杆。 票据功能异化的症结及现有解决思路分析
票据基本功能（结算保证、信贷投放、存款吸收）近年纷纷异化：结算工具变信用工具，正常放贷变隐性扩张，保证金存款变先贷后存，带来很多问题。根因在哪？现有思路能否解决？
票据功能异化的症结
外在症结：监管压力。规避监管是银行主导的票据乱象的直接原因。一是规避存款方面的贷存比约束。2008年后，由于外汇储备增长放缓，商业银行更多依赖贷款派生存款，贷存比被动上升。为避免触及监管红线，银行被迫采取其他办法补充存款。票据保证金存款由于十分便利，所以备受银行青睐。调查显示，截至2014年5月末，辽宁省内15家城商行新增保证金存款48亿元，占全新增存款15.24%，如剔除保证金存款，将直接拉高其增量存贷比19个百分点。二是规避贷款方面的信贷额度控制。为此先后产生同业代付、买入返售等多种规避方式。操作模式很多，无非都着眼于将信贷资产转成其他资产，或挪于表外。
内在症结：自身利益。鉴于外部考核并不能真正被完全执行，所以规避考核的背后实际上有利益计算，乱象根源在于利益驱动。在票据业务利益链中，银行居于主导地位，利益包括手续费收入、利差收入、资产负债表腾挪增加新贷款的收入以及灰色收入等。未来票据还能通过证券化（注：票据类理财产品就是一种不规范的证券化）或作为抵押物吸收资金，重新匹配银行资产。因此，无论是从过去、现在还是将来看，票据对银行而言都有很大利益空间。只是有些利益诉求在宏观上不合意、微观上不审慎、操作上不恰当，所以才产生了乱象。此外，中小银行为争夺市场份额与好的排名，其分支行为完成上级行对资产、负债总规模与增速考核指标，也将票据作为一项重要工具。
现有解决思路评价
现有解决思路有两种：一是放松监管，二是加强监管。
放松监管思路。一是放松贷存比。贷存比作为监管指标已长达19年。据银监会最新规定，2014年7月1日起有很多调整。放松贷存比对流动性释放有一定作用，但就票据影响的分母分子来说，反复开票表面为了分母，实质是获取资金，所以只要有利可图，银行就会吸收资金去运用。票据出表表面为了分子，但取消贷存比不等于无限放贷，还有其他约束。所以放松贷存比不能从根本上解决票据给银行资产、负债以及双方匹配带来的问题。二是放松信贷额度。这一思路的提出者多为商业银行，但理由不充分。毕竟，信贷额度控制遵循宏观审慎原则，主要与资本充足率等挂钩，对信贷合意金融机构已有定向降准等正向激励。
加强监管思路。监管部门出台了很多措施，主要分两类。一是严查为调节资产负债表进行的票据资产转让或出表。2012年7月人民银行《加强票据业务管理的若干规定（征求意见稿）》规定“纸质商业汇票贴现给银行后，持票银行只能转让给其他银行、财务公司或中国人民银行”。银监会《关于排查农村中小金融机构违规票据业务的通知》（银监办〔2013〕135号）要求核查贴现资产和负债、买入返售和卖出回购票据发生额大的机构，以及与商业银行互为对手方大量交易的票据业务。这一思路针对具体乱象，是可取的，缺点在于不一定能跟上市场创新步伐。二是试图限制票据保证金存款。具体细分为两种：一种是提高成本。如2011年8月人民银行要求票据业务缴纳存款准备金。另一种干脆建议不将保证金全算作存款。这一思路的不足与取消贷存比一样。
综上来看，票据类资产让银行、企业、掮客从中“获益”，但越来越金融宏观调控和降低融资成本政策的实施。现有解决思路针锋相对，但都不能根本解决问题，有必要另辟蹊径。
功能金融的思考及当前政策建议
功能金融视角的思考：建议逐步取消票据
诺贝尔经济学奖得主默顿提出的“功能金融”理论认为，金融机构、产品、工具实质在于其承担的功能。所以，解决票据乱象的核心是回答它究竟有哪些功能值得看重，以及无保留价值。
一些功能可被替代。即支付结算功能与企业融资功能。这些功能可被国内信用证替代。一些发达国家银行承兑汇票并不发达，发达的是国内信用证，即发展银行承兑汇票并非国际惯例。比较银行承兑汇票与国内信用证，二者都用于买卖双方债务结算，代替现金完成结算支付功能；都有融资功能，同属表外业务。由于功能跟银行承兑有较强同质性，国内信用证业务已对银行承兑汇票产生业务分流和替代作用。
一些功能价值不大。即利率显示功能。在传统理论中，票据贴现利率与再贴现利率作为政策信号，再贴现是宏观调控重要手段。但如今由于票据乱象，信号显示极易失真。另外，再贴现存在技术缺陷，它有顺周期倾向。所以，发达国家主要将其作为防范金融危机的手段。我国也逐步正确认识再贴现的合适功能，目前货币政策操作倾向于引入利率走廊机制，培育基准利率，再贴现利率在其中作用不大。
一些功能是“双刃剑”。即银行负债功能，票据转让功能。负债功能方面，开票泛滥、虚假存款。所以未来应通过创新更多银行负债手段来替代。票据转让功能方面，反复转让、民间贴现，使票据成为杠杆，杠杆高，风险大，还推高融资成本。由于监管跟不上创新，取消监管又不可取，所以不如取消票据本身。
建议修改《国内信用证结算办法》，扩大国内信用证使用
近年来，随着金融市场化改革的不断推进，国内信用证业务不断发展，但1997年人民银行发布的《国内信用证结算办法》（以下简称《办法》）中一些规定已不能满足境内企业快速增长的贸易活动资金结算需求，一定程度上抑制了国内信用证业务的开展。如国内信用证不可转让，使用上缺乏灵活性，建议在限定前提下可转让。《办法》规定，国内信用证为不可撤销、不可转让的跟单信用证。相比于可背书转让的票据，国内信用证的受益人仅能到期索款或到期前融资，不能作为结算工具转为由第二受益人兑用，这种不可转让性无形中提高了中间商的结算成本。
建议加强对票据业务的监管，建立全国统一的票据交易平台。
随着互联网金融的快速发展，将票据业务互联网化的趋势越加明显，建立全国统一的票据交易平台有助于形成全国性的统一的票据市场。目前，国内没有像股票、外汇、银行间市场那样形成全国统一的交易市场，票据买卖需求信息、交易价格、票据信息查询等信息处于割裂状态，为票据交易隐含巨大风险。人民银行作为我国金融基础设施建设的主体，应该统筹规划，深入调研，建立全国性的统一票据交易平台，并且鼓励金融机构使用电子商业汇票系统进行结算。
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