我国养老保险双轨制改革的制约因素与解决对策
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摘要：养老保险双轨制，指的是机关事业单位工作人员适用“福利化”的退休金制度而企业职工适用“社会化”的养老保险制度。近年来，由于双轨制下机关事业单位与企业职工之间养老金差距的不断拉大，取消养老保险双轨制的改革呼声也越来越高。从2014年新出台的《事业单位人事管理条例》与2015年年初发布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中，可见养老保险制度的并轨已是必然趋势。应明确养老保险并轨的价值理念，从公平正义的价值出发建立统一的“社会化”养老保险制度。
关键词：事业单位 养老保险双轨制 社会整体利益 全民养老体系
一、养老保险双轨制改革的制约因素
1.社会群体利益冲突
目前的养老保险双轨制改革，是将事业单位工作人员纳入到企业职工养老保险制度内进行调整，因此触动了事业单位工作人员的利益。在事业单位工作人员的心中，其社会地位远高于企业员工，养老保险制度的并轨，在事业单位工作人员的心中意味着将事业单位变成了层次较低的企业，心理上必然产生落差。同时，长期的高额退休金待遇，使得事业单位内部滋生了严重的“福利依赖”思想，因此很难接受与企业员工一样由个人缴纳养老保险。另外，在养老金数额上，双轨制改革使得事业单位工作人员所能得到的养老金数额明显减少。例如：一名月工资为5000元的事业单位工作人员，工龄35年，若按改革前的退休金制度，则其在退休后的养老金为4500元。而按照企业养老保险制度，该事业单位工作人员只能得到2000元左右的养老金。在养老金数额的巨大差距与各种消极心理因素的影响下，事业单位工作人员必然会对改革进行抵触。
此外，目前养老保险制度的双轨制改革只针对事业单位，而没有涉及公务员。原因在于，公务员在养老保险双轨制改革中拥有更多发言权，而作为与事业单位工作人员相对立的另一利益群体，公务员出于自身利益的考虑，必然不愿将其自身也纳入到双轨制改革对象中。问题在于，长久以来事业单位一直享受着和公务员一样的待遇，此次国务院发布养老保险制度改革方案，明确提出事业单位工作人员要参加社会保险，而没有提及何时公务员参加社会保险的问题，这便激发了事业单位工作人员与公务员之间群体利益的攀比。而在这种不同利益群体利益的冲突对抗中，社会矛盾被激化，养老保险改革的阻力增加。
2.改革缺乏财政支持
据统计，我国现有事业单位有111万，事业编制内人员数额达3153万。根据养老保险双轨制改革“老人使用老办法，新人使用新办法”的原则，便出现了“中人”养老金如何实行的难题。依照我国现行企业员工养老保险制度的相关规定，需要缴纳养老保险15年才能领取养老金。而据最近的一项测算数据显示，补齐这部分“中人”的养老保险金最少需要5万亿元。而究竟由谁来支付这笔巨额的费用呢？如果由事业单位自己承担这笔费用，则负担最终会被转嫁到民众身上，造成教育医疗费用高的问题。若由国家财政支付这笔养老保险，中央财政收支平衡将会被打乱。而事业单位与财政共同承担这笔费用的话，又难以划分双方的承担比例。
目前，我国企业员工的制度养老率一直保持在30%左右，从短期看这对养老保险制度财务上的收支平衡是有利的。但长远来看，却是对未来养老金支付的极大威胁。在老龄化形势严峻的条件下，若事业单位养老保险制度与企业养老保险制度实现并轨，便会形成新的历史欠账。虽然养老保险双轨制改革已成为社会发展的必然趋势，但若没有坚实的财政基础，就会给社会造成难以负荷的经济压力，无法实现最初的改革预期效果。
3.改革策略的不公平性
为了减少养老保险双轨制改革的阻力，国务院在今年年初发布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中明确提出，事业单位要在参加基本养老保险的基础上，为其工作人员建立职业年金。随后，又于4月印发了《机关事业单位职业年金办法》，对事业单位职业年金制度的具体实施办法进行了规定。然而，该职业年金政策的推行受到了很多质疑。职业年金政策作为对养老保险的补充，目的在于缓解养老保险并轨所形成的前后养老金待遇差距。但其是否能够从根本上解决双轨制的不公平问题，还值得商榷。
职业年金与企业年金相似，但二者具有本质区别。与企业年金相比，职业年金的资金来源是国家财政，因此具有更稳定的资金来源，这一点是企业年金无法比拟的。此外，职业年金具有强制性，而企业年金由企业根据自身条件自愿设立。其原因在于企业在规模与经济效益上存在差异，一些中小型企业可能无力负担企业年金的费用，因而并非所有企业都有企业年金。虽然国家对企业年金给予了免税等政策优惠，但企业年金的替代率仍旧很难与职业年金平齐。本是为了缩小双轨制下养老金差距，却不曾想形成了新的“双轨制”。这一改革策略上的缺陷，也对养老保险双轨制改革起到了消极作用。
二、养老保险双轨制改革的解决对策
1.明确公平性价值取向
面对养老保险双轨制改革中的诸多问题，笔者认为，最首要的是明确改革的公平性价值取向。养老保险双轨制改革的根本目的，在于建立统一的、公平的养老保险制度，缩小不同群体间退休待遇的差距，从而实现经济发展成果由全民共享的和谐社会环境。因此，在制定改革的具体政策办法时，要始终坚持公平的价值理念，避免不同利益群体间矛盾冲突，保障改革结果的公平性。
2.建立统一的全民养老保险体系
从公平性的理念出发，养老保险的并轨，不能只及于事业单位工作人员，应将公务员也纳入到并轨范围中。然而，改革不能急于一时，因此不必将公务员养老保险制度现在就归入并轨的范围内，而是遵循平稳过渡的原则，在事业单位养老保险改革取得成效后，再实施公务员养老保险改革，逐步实现公务员、事业单位工作人员与企业职工基本养老保险的整合，形成多层次的统一养老保险制度。同时，也要对双轨制改革的相关配套措施进行完善，例如，公务员合同制、职业年金制度等。
此外，需要强调的是，养老保险制度的并轨并不是简单意义上的将事业单位工作人员的待遇调整到企业职工的待遇水平，而是对养老保险制度在缴费和待遇计发等层面的统一。目前的问题并不是事业单位工作人员退休金过高，而是企业职工养老金金额低增长慢。[4]因此，为了养老保险制度改革能够发挥实效并得到社会民众支持，必须将提高企业职工养老保险金作为一项重要内容。改革最终要实现的理想状态是建立一个三角形的稳固的全民养老体系，包括现行的基本养老保险、个人储蓄型养老保险以及以职业年金与企业年金为主的补充养老保险。
参考文献
[1]刘华.浅谈我国养老保险双轨制[J].法治园地，2014（2）：218-219
[2]虞华，周秀全，程鑫.我国退休养老金双轨制问题研究[J].哈尔滨金融学报，2014（2）：28-31
[3]田园，谭春萍，方玉姣.我国事业事业单位养老保险改革现状及对策研究[J].特区经济，2014（2）：34-36
[4]陈晨，梁建强.事业单位养老保险改革：并轨并非“高就低”[J].山东人力资源与社会保障，2014（11）：54-55
作者简介
郭玉坤，1974―，内蒙通辽人，大连理工大学公共管理与法学学院副教授，硕士导师，研究方向：商法总论、企业与公司法。于洋，1991―，辽宁大连人，大连理工大学公共管理与法学学院民商法学硕士，研究方向：商法。
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