地方政府债务运行情况的调查与思考

来源:用户上传      作者: 国家金库株洲市中心支库课题组

　　 摘要：地方政府举债对解决政府城市建设资金不足，促进地方经济发展方面起到了巨大的推动作用，但随着地方债务规模的不断扩大，负债风险逐步显现。本文通过对株洲市政府负债构成、特点及存在问题的探讨与分析，提出完善地方债务管理的途径。
　　 关键词：地方政府 债务风险 对策
　　
　　 自2008年下半年起,在国家系列经济政策刺激下, 株洲市政府加大了融资力度，对促进株洲市城市基础设施建设，应对国际金融危机，保增长、扩内需发挥了积极作用。但随着债务规模的不断扩大，逐步暴露出一些问题和不足，地方财政、金融风险日趋显现。本文通过分析株洲市地方政府债务构成、特点及存在的问题，探讨地方政府债务管理。
　　
　　 一、株洲市政府债务规模及构成
　　
　　 2009年底末，株洲市市级政府债务余额为93.6亿元，较2007年翻了两番。2010年需偿还债务33.35亿元，应付利息5.64亿元，预计新增债务23.2亿元，年末债务余额89.09亿元，较2009年下降4.51%。
　　 (一)从债务来源构成看：分直接债务和担保债务。截止 2009年末，直接债务占99.98%，担保债务占0.02%，直接债务中政策性银行的贷款占31.54%，商业银行的贷款占35.35%，发行地方政府债券及企业债券占18.16%，对上级财政负债占2.07%，其他直接负债占12.85%。（见表1）
　　 (二)从债务主体构成看：截止2010年8月，株洲市政府债务的直接债务人有10家。除株洲市非税管理处、株洲市财政局外，其余8家都是政府设立的各种投资公司，如：株洲市国有资产投资有限公司（简称：国投公司，下同）、株洲市城市投资有限公司（简称：城投公司，下同）等。8家公司债务总额83.84亿元，占市本级政府债务总额的89.58%， 其中：城投公司举债54.9亿元，占市本级政府债务总额的58.68%（见表2）。
　　 (三)从债务投向构成看：主要以市政基础建设和开发区、园区建设为主。如，2010年，全市政府基本建设项目25个，预计项目预算投资总额107.6亿元，2010年度项目资金预算29.5亿元，需通过融资平台融资金额达21亿元。其中:市政基础建设10.49亿元，占融资贷款49.94%，同比增长52.76%；开发区、园区建设7.72亿元，占债务总额的36.78%，同比增幅53.63%；其他铁路（不含城市轨道交通）、公路（不含农村公路）、农村基础设施建设等占融资贷款总额约13.27%。在市政基础设施建设中，主要以公共事业建设投向为主，占全部市政基础设施贷款37.48%，比2009年增长37.9%。
　　 (四)从偿债资金构成看：偿债资金主要是来源于银行贷款，举新债还旧债特点明显。2009年政府偿还债务本金18.1亿元，财政预算安排1.53亿元，各类银行贷款14.76亿元，土地出让金收入等1.8亿元，银行贷款占偿债资金的81.55%。2010年需偿还债务本金33.35亿元，年初政府预算安排4.1亿元，预计各类银行贷款23.2亿元，占偿债资金的69.5%，处置国有资产1.5亿元，其他收入4.5亿元。但从2010年实际情况来看，随着融资难度加大，财政资金用于偿债资金大幅增长，仅一季度株洲市财政局借给融资平台还贷资金达1.8亿元。
　　
　　 二、株洲市政府债务特点
　　
　　 (一)债务规模偏大。目前理论界对政府债务规模有多种评价标准，比较通用的是利用偿债率指标进行评价，认为偿债率(当年还本付息额／当年财政收入*100%)应控制在10%以内。而2009年，株洲市财政收入109.6亿元，还本付息额21.71亿元，偿债率19.81%。2010年，湖南省实施“省直管县”，株洲辖内5个县(市)属省直管，株洲市财政收入蛋糕大幅缩水，预计2010年偿债率将上升至40%以上，债务规模明显过大。
　　 (二)融资渠道单一 。株洲市本级政府债务99%是政府直接债务，都是本级政府必须偿还或者承诺偿还的，并且债务资金与偿债资金70%来源于国家开发银行、工商银行、市商业银行等金融机构贷款，其中中长期融资贷款占比达82.76%。
　　 (三)还本付息分布不均。2008年需偿还本息8.99亿元，2009年18.1亿元， 2010年达到高峰为38.99亿元，是2008年的3.7倍，随后逐渐回落，2011年14.74亿元、2012年16.26亿元。
　　
　　 三、目前需要关注的问题
　　
　　 (一)平台偿债意识不强、偿债责任难落实。虽然株洲市市本级融资平台，实行“分借、分用、分还”的模式，即谁借用谁偿还，但由于政府融资主要用于城市基础设施等公共产品建设，基本上是财政承诺兜底偿还的，加上没有形成有效的债务资金借用与偿还的制度体制，各融资平台都存在重借轻还的思想。
　　 (二)政府偿债机制欠完善，按期偿债难以保证。近年来，尽管财政预算加大了偿债准备金安排力度，2008年1.46亿元，2009年1.53亿元、2010年4.1亿元，但相对于每年20-30亿元的还本付息来说不过是杯水车薪，加上土地收入这些原先规定用于偿债的收入不能随时变现，其他偿债来源又未形成。因此，据财政部门反映，每到还本付息之时债务主体单位只能东拼西凑，举新债还老债。如，目前债务压力最大的城投公司，虽然拥有近2万亩土地可以运作但严格受国土政策的制约，实现的收入很难满足既要建设又要偿债的需求，仅2009一年举新债11.07亿元。
　　 (三)地方财政融资难度增大，财政支出压力加剧。融资渠道单一，且中长期贷款占比较大，这种融资结构容易受到宏观调控政策牵制，融资来源稳定性受到影响。2010年，国家加大了对地方政府融资平台的整治，政府向银行融资难度加大。如：兴业银行明确规定停止发放财政拨款还贷或由财政资金作为过桥型还贷项目贷款。各政府融资平台融资难度加大，不得不向财政借钱还贷。截止2010年8月末，在承建公益性融资项目中，用财政性资金作为还款来源的融资贷款达占融资贷款总额的67.00%，较年初上升了25.61%，较去年同期上升36.44%，仅3月15日，株洲市财政借给政府融资平台――株洲市行政资产经营有限责任公司9000万元，用于归还2009年为确保“四化”等重点工程建设向商业银行所借贷款。财政性资金作为还款来源大幅增长，财政支出压力加剧,截止2010年8月末，株洲市财政市本级库存同比下降45.34%，较年初减少9.2亿元。
　　 (四)偿债资金过于依赖财政性资金，金融风险不容忽视。政府偿债资金来源主要是土地出让收入或其他财政收入。如果土地没有升值或升值不大，政府财政收入未实现预测目标或国家政策变化，可能会给财政兜底偿还的贷款带来一定风险，形成不良资产。如：株洲市公路建设开发总公司属株洲市公路局主管下的全民事业单位，于2007年3月30日，从农行株洲市分行获得一笔1500万元贷款，期限3年，贷款用途为公路养护，还款来源为二级公路收费收入和上级拨款。2009年成品油税费改革，取消二级公路收费，原贷款由中央财政负担。还贷主体改变后，虽然农行多次与相关部门交涉，并于2009年12月重新签订还贷协议，规定借款人、担保人、债权人不变，增加株洲市财政局为保证人,要求株洲市财政局在收到中央还贷资金后，将资金划入该行，如果中央拨款未能及时到位，由其安排资金支付贷款利息。然而还贷主体变化，株洲市财政局只是起转移支付的作用，不对该公司贷款兜底担保，因此，其保证实际作用并不大。2010年3月11日，株洲市财政局拨付300万元用于归还部分贷款后，就再无还款记录，目前该笔贷款已转入该行不良贷款可疑类。过于依赖财政作为偿债来源的弊端已初显。

　　 （五）后续融资项目资金跟不上项目发展将进一步影响商业银行金融资产安全。目前，株洲市由市本级承建的基本项目已开工项目实际投资额达107.6亿元，占全市融资总额、融资贷款额的79.12%和92.59%；未开工项目计划投资额78.1亿元，初步测算资金缺口近百亿元。庞大的资金缺口会为持续融资平台承建项目建设带来压力，如果项目后续资金一旦跟不上，政府类融资平台所主持完成的项目将面临资金不足问题，可能出现项目不能完成或者不能如期完成等情况，融资贷款也将可能面临一定风险，金融资产安全性将受到影响。
　　
　　 四、对策与建议
　　
　　 (一)建立地方政府长效偿债机制。一是制订相关债务管理办法，规范举债行为，明确各责任主体的责、权、利，使“借、用、还”相统一，确保偿债责任落实到实处，同时严格按照中长期规划有计划举债，防止主观随意性，避免低效益，规避债务风险；二是设立相应的偿债准备金。除财政部门在编制年度预算时根据偿债规模逐年递增安排一定数额的偿债资金外，还应将债务项目经营收益或提取的折旧、超收入的国有土地有偿使用收入、经批准处置的国有资产收入、最终债务人的自有资金、资产出让收入和其他收入等纳入偿债资金。偿债准备金由财政部门实行专户管理,不得截留、挪用；三是设立统一的地方政府债务管理机构。财政部门原则上是政府债务的管理机构，但事实上，各类形式存在的地方政府债务仍延续多头审批管理格局。地方政府债务渠道多元化，管理口径不统一。因此，需要在政府部门内部，归并地方政府债务管理部门，在确定地方政府债务管理范围的基础上，明确各管理部门的职责分工，如：发改委负责债务投资项目审批，财政部负责债务审核和统一管理，银行体系负责资金流向监管。各职能部门在地方政府债监管过程中，各司其职，各负其责。
　　 (二)多头拓宽地方政府融资平台融资渠道。一是灵活应用“借壳”融资，合法、合理地通过灵活变换贷款主体、变更申请贷款种类等方式“借壳”申请银行贷款，如：非国家级工业园区不能作为贷款主体申请贷款，可以由需要购置土地的新入园企业申请贷款；二是积极采用BOT等形式进行融资，对基础设施类的政府融资贷款，可以考虑采用BOT等项目融资形式运作；三是创新信托理财、工程保理等其他新型融资方式，借鉴天元区高科集团2009年成功发行信托理财产品形式筹措资金10亿元经验，尝试符合条件的融资平台进一步推广；四是重点培育、重点推动一到两家优质融资平台上市，借鉴湖南投资集团股份有限公司（前身为长沙中意集团股份有限公司，大股东长沙市环路建设开发有限公司）的运营模式，推动城投公司等优质地方政府融资平台进行上市，通过直接、间接融资相结合方式筹集资金。
　　 （三）引导相关部门正确解读国家加强地方政府融资平台的政策意图。人民银行、银监部门应正确引导银行业金融机构正确解读国家对地方政府融资平台调控政策，防止“急刹车”现象；政府部门应站在市场管理者的角度，加强对地方政府融资平台的规范管理，支持银行维护债权行为，使得调控政策达到“软着陆”效应；商业银行应采取“分类管理、区别对待”的方法，正确领会政策意图，对符合条件的融资项目还应予以支持，强化贷后管理，控制政策风险。
　　 （四）强化商业银行审慎性风险管理，提高信贷资产质量。应严格按照商业银行信贷业务流程,加强对政府融资平台贷款业务管理，并在贷款审批过程中,尽可能采用多种抵押和担保措施。如：要求“土地抵押+财政担保”或者“股权质押+财政担保”等。逐步建立项目监管制度,对还款能力明显不足的融资平台应当纳入重点风险管理的范围，包括资本金是否充足、抵押担保是否规范、资金流向和使用效率、还款来源、货币信贷政策调整的影响、地区财政风险度等多种因素，并进行动态的绿灯、黄灯、红灯区的监测跟踪，提高商业银行信贷资产质量。
　　 (五)完善相关法律法规,规范政府举债行为。世界上大多数国家(包括发达国家和发展中国家)的地方政府拥有合法的举债权,但这种举债权通常又受到各种各样的限制。在不同国家,地方政府举债权受到限制的方式和内容不尽相同。但我国现行法律明文禁止地方政府负债。法律的禁止使得地方政府负债在暗箱中运作,这样中央政府就很难掌握地方政府负债的真实情况,也很难采取有效对策来解决地方政府债务问题。因此,必须借鉴国外的经验,尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律。通过法律规范,既允许地方政府合法负债,使国内外债权人的权益得到保护,同时也对地方政府的负债制定规则设定限度,防止其不负责任地盲目负债。只有对地方政府适度负债给予法律通道,并建立科学的债务管理机制,才能有效地控制和化解地方政府的债务风险。
　　
　　参考文献：
　　（1）郑小姝，2010，《我国地方政府债务风险与防范》，《党政干部学刊》2010年第6期
　　（2）常友玲，仲旭，郑改玲，2010，《我国地方政府投融资平台存在的问题及对策》，《经济纵横》2010年第5期
　　 课题组组长：杜文成员：何强、罗沛凡执笔：罗沛凡

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