金融消费者权益保护研究

来源:用户上传      作者: 刘贵斌 原许昌 李涯滨

　　摘 要：现实中金融消费者存在已久，但金融消费者这个概念最近才引起人们的关注，特别是刚刚过去的次贷危机使监管当局和公众更加重视消费者权益保护问题。本文对金融消费者的概念、应当享有的权利、我国金融消费者保护现状、发达国家和地区金融消费者保护的经验等问题，进行了较为全面深入的探讨，并就我国建立金融消费者保护制度提出了相关建议。
　　关键词：金融消费者；权益保护；监管
　　中图分类号：F832 文献标识码：B文章编号：1007-4392（2011）03-0024-04
　　
　　一、金融消费者及其权利
　　在我国，金融消费者还不是一个法律概念，并无法定的内涵，其范围也不明确，金融消费者的权利自然也没有法律述及。对此，笔者结合我国的《消费者权益保护法》、金融需求、金融市场发展的现状及有关文献的论述，且做如下定义。
　　（一）金融消费者
　　《消费者权益保护法》第二条规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，应当遵守其他有关法律、法规。”这一规定确立了《消费者权益保护法》本身的调整范围，同时也对“消费者”的概念做出了较为明确的界定。据此，有学者推定：“金融消费者是指为生活消费需要购买、使用金融产品或接受金融服务的个体社会成员”。对此，笔者基本赞同，但认为对“生活消费需要”的内涵应再做一定的界定和补充。
　　金融需求是随着个人生活水平的提高、个人财富的增长而逐渐产生的，是一类较高级别的消费需求。如果对个人的金融需求进行分类的话，大致可以分为支付结算需求、信用需求和金融资产运用需求三个方面，分别对应了支付结算、个人信用供给以及金融资产运用这三类个人金融服务项目。因此对金融消费者可定义如下，为了满足支付结算、获取信用或金融资产运用等金融性生活需求，购买、使用金融产品或接受金融服务的个体社会成员。
　　（二）金融消费者的权利
　　了解金融消费者权利的具体内容和基本特征，是对金融消费者权益予以充分、有效保护的前提和基础。《消费者权益保护法》第二章确立了消费者所享有各项权利。以此为基础，金融消费者权利，是指消费者在金融消费领域所能够做出（或不做出）一定行为，以及要求金融经营者相应做出（或不做出）一定行为的许可和保障，它是消费者权利的重要组成部分。主要包括以下9项权利。
　　1.金融消费安全权。金融消费者在购买、使用金融产品和接受金融服务时依法享有生命健康和财产不受威胁、侵害的权利，包括人身安全权和财产安全权两个方面。就前者而言，金融机构应当使其营业场所始终符合有关的安全、消防要求，同时对于其中容易导致消费者受到伤害的设施予以明确的警示。就后者而言，具体多指金融资产安全权，金融经营者有义务确保金融消费者的存款、信用卡和股票等资产的安全；除有关国家机关依法查询、冻结和划扣外，还应为他们保守秘密。这项权利是金融消费者作为消费主体享有的首要和必不可少的基本权利，如果人身和财产安全都得不到保障，其他权利根本无从谈起。
　　2.金融消费真情知悉权。在消费中，金融消费者享有知悉其购买、使用的产品或所接受的服务的真实情况的权利，例如了解存、贷款利率、手续费、保险费、理财产品风险与收益等。金融经营者负有为金融消费者提供相关真实知识或信息的义务。享有真情知悉权，是金融消费者在消费中做出自由选择并实现公平交易的前提条件。
　　3.金融消费自由选择权。金融消费者可以根据自己的经验、爱好与判断自主选择金融经营者作为交易对象并决定是否与其进行交易，有权自主决定消费方式、消费时间和地点，不受任何单位和个人的不合理干预。
　　4.金融消费公平交易权。金融经营者在与消费者形成法律关系时，应当遵循公正、平等、诚实、信用的原则，不得强行要求消费者购买、使用其产品或接受其服务，也不得在合同或法律关系中制定规避义务和违反公平的条款。
　　5.金融消费损害赔偿权。这一权利又可称为求偿权或索赔权，是指金融消费者在金融消费过程中非因自己的故意或者过失而遭受人身、财产损害时，有向金融经营者提出请求赔偿的权利。这项权利是金融消费者安全权的应有之义和自然合理延伸，只有这项权利最终得到了实现，消费者的合法权益才算真正的得到了保护。
　　6.金融消费者结社权。金融消费者的结社权是宪法规定的结社权在金融消费领域的具体体现，它在本质上是一种政治权利。在金融消费领域中，消费者往往处于弱者地位，他们依法成立维护自身权益的社会团体有利于加强对经营者的监督，加强同社会各界的联系与沟通，并对消费者进行指导。
　　7.金融消费者受教育权。这项权利可以分为两类：金融消费知识的教育权和消费者权益保护的知识教育权。前者如消费者有权接受关于金融产品的种类、特征等有关知识的教育，后者如有权接受权益受到侵害时如何救济等知识的教育。
　　8.金融消费者受尊重权。在金融消费过程中，消费者享有人格尊严、民族风俗习惯受到尊重的权利。
　　9.监督权。这项权利同样也表现在两个方面：其一，消费者享有对金融经营者的产品和服务监督和批评的权利；其二，消费者对有关部门的金融消费者权益的保护等工作有权进行监督、批评。
　　二、我国金融消费者权益保护的现状
　　金融市场发展，离不开金融消费者的积极参与，而保护金融消费者的合法权益，就是维护市场秩序、保障金融改革开放深化，促进金融市场健康发展。但在我国实践中，金融消费者保护问题尚未得到充分重视，远远滞后于金融市场的发展。
　　（一）权力机关对保护金融消费者的议事进程尚处于起步阶段
　　对金融消费者加以保护最早始于上世纪60年代的美国。在我国，较为明确地提出保护金融消费者的专家和学者的研究文献最早出现于本世纪初，比发达国家晚了近40年。而将“金融消费者权益保护问题”首次提交全国人民代表大会――最高法律决策层面的，是在2008年3月召开的第十一届全国人民代表大会上，由云南省全国人大代表、中国人民银行昆明中心支行行长杨小平提出的，他建议“除设立符合国际标准的金融消费者权益保护执法部门以避免多头监管导致的执法力减弱和执法漏洞外，还希望立法部门能细化金融消费者权利的具体组成，充分保障作为特殊消费群体的金融消费者的合法权益。”其后，2010年3月，全国政协委员、北京银行董事长闫冰竹又向全国政协提交了关于建立金融消费者保护制度的提案，建议建立合格金融消费者投资制度，区分一般金融消费者与合格金融消费者，为一般金融消费者划定交易禁区。而在上世纪末本世纪初，美、英等发达国家和地区已经相继建立了专门保护金融消费者的法律和制度。可见，我国权力机关对于保护金融消费者认识和议事尚处于起步阶段。
　　（二）缺乏专门保护金融消费者的法律制度
　　自上世纪90年代以来，随着金融体制改革的不断深化，我国的金融事业取得了举世瞩目的成就，为此，国家及监管部门相继出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》、《商业银行声誉风险管理指引》等一系列法律法规，以不断适应金融业的快速发展。但这些法律法规中，在有关约束金融产品和金融服务的提供者、保护金融消费者方面，都没有明确的条款，其立法宗旨多围绕维护金融市场健康稳定发展而制定。在各监管机构制定的规章制度方面，有些地方出现明显冲突，甚至出现了许多监管及保护的“真空”地带，以至于各金融机构在执行时不知以什么标准合适，严重影响着法规的权威性。而《消费者权益保护法》，由于出台于金融市场发育还很不充分的1993年，没有将金融产品与服务规定其中，其适用性明显不强，这一点在各地消费者保护协会处理金融纠纷的实践中已经多有反映。

　　（三）监管当局没有设立专门保护金融消费者的机构
　　考虑到金融消费者保护在法律上的不完善，自然而然的就导致在相应机构上的欠缺。虽然，目前有中国银行业协会的“投诉热线服务部”、上海银监局牵头的“金融消费者投诉热线”以及证监会等监管部门的信访制度，但这些都不是严格意义上的处理金融消费纠纷、维护金融消费者权益的争议解决机构。在人民银行、银监会、证监会、保监会这些监管机构中，至今也没有一个部门专门负责金融消费者保护方面的事务。金融监管部门只是侧重于对金融机构的经营行为及风险进行监控，而对个人金融消费领域的消费者权益保护还存在认识上的不足。
　　（四）行业自律组织忽视对金融消费者权益的保护
　　我国的银行业机构、证券业机构、保险业机构都建立有同业协会之类的行业自律组织。但三大金融同业协会都忽视了对金融消费者的保护，查阅《银行业协会章程》，“协会以促进会员单位实现共同利益为宗旨，……，认真履行自律、维权、协调、服务职能，维护银行业合法权益，维护银行业市场秩序，提高银行业从业人员素质，提高为会员服务的水平，促进银行业的健康发展。”《证券业协会章程》规定协会的宗旨是“在国家对证券业实行集中统一监督管理的前提下，……；为会员服务，维护会员的合法权益；维持证券业的正当竞争秩序，促进证券市场的公开、公平、公正，推动证券市场的健康稳定发展。”可见，金融业自律组织无一例外地把合法权益的维护对象确定为越来越处于强势地位的金融机构，而对金融机构的“衣食父母”――金融消费者的权益保护都没有论及。
　　（五）金融机构侵犯消费者权益的现象日益严重
　　由于保护金融消费者的相关法律制度、组织机构建设远落后于金融事业的发展，使得我国金融消费者权益被金融机构侵犯的现象日益严重。据有关资料显示：2008年,全国消协组织共受理保险类投诉2218件,同比增长25.5%。据上海银监局统计，2009年受理各类对银行业机构的信访投诉事项4788件，同比增幅8.87%。金融消费纠纷不断上升的同时，侵权形式更可谓形形色色：储户存款被冒领，侵害消费者资金安全权；开立存款户必须同时办折办卡，侵害消费者自由选择权；发售理财产品忽视风险提示，侵害消费者知情权；擅自“转让”客户信息，侵害消费者隐私权；对冒领存款拒不退还，侵害消费者求偿权；错登个人信用记录，侵害消费者声誉权；霸王条款数不胜数，侵害消费者公平交易权；对格式合同条款不做解释，侵害消费者受教育权等。
　　三、对建立我国金融消费者保护制度的构想
　　（一）建立金融消费者保护制度应遵循的原则
　　一是国家保护原则。对金融消费者的保护离不开国家的支持，国家应站在消费者立场，通过立法对金融机构进行适当干预，对消费者提供各种帮助。国家还要对金融机构日常行为进行必要的监督和检查，对违规侵犯消费者权益的行为进行及时的查处，设立专门组织保护金融消费者的利益，将金融消费者的保护落到实处。
　　二是倾斜保护原则。金融消费者在金融市场中处于相对弱势地位，在购买金融产品或接受金融服务时不仅在获取信息上依赖金融机构，在选择产品时没有充分的自主权，甚至没有商讨合同条款的权利。而其面对的金融机构则拥有组织性、专业性，金融产品和服务由他们设计和运行，相关合同由他们起草等优势。强弱的巨大差别使得有必要对金融消费者进行倾斜保护，对金融机构做出一些合理的限制，使金融消费者能与金融机构适度抗衡。
　　三是及时和有效保护原则。金融产品和服务一般都拥有庞大的受众，涉及面广、社会影响大。一旦出现问题，应迅速采取措施，避免更多无辜消费者受到损失。同时要迅速妥善处理金融纠纷，防止事态扩大，及时维护金融秩序，有利于维护社会和谐稳定。
　　四是依据金融规律保护原则。金融市场发展有其规律，在其长期发展中也已形成一套行之有效的习惯，这都是应遵循的，否则就会破坏市场的正常运行。但绝对不得假借市场规律，甚至伪造金融惯例，为损害金融消费者权益制造借口。
　　（二）构建保护金融消费者权益的基本制度
　　1.尽快制定专门保护金融消费者的相关法律制度。由于准确理解金融产品或服务需要专门的金融、法律知识，工商行政管理机关作为《消费者权益保护法》的主要行政执法机关，在处理金融产品与服务纠纷方面与已有的金融监管部门相比，缺乏相应的专门人才。因此，应当制定专门的法律制度。在此所讲的制定专门保护金融消费者的法律制度，是建议对现有的监管法律进行修改，在立法宗旨、专门章节中增加保护金融消费者权益的内容。分析现有的《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等主要监管法律，以及考虑发达国家的一些经验，本文认为最适宜修订的应当是《中国人民银行法》。首先，人民银行肩负维护金融业稳定的职责，而保护金融消费者，维护社会公众对金融体系的信心，正是维护金融稳定的客观需要，这已经成为本次金融危机后世界各国的共识；其次，我国金融分业监管模式与金融混业经营的现实，使各监管部门独立解决各自领域的金融消费者保护问题，不仅会增加监管成本，容易造成监管重叠问题，而且难以形成监管和保护的合力；第三，在现有法律制度上完善充实相关内容的成本要远低于制定一部法律的成本，也有利于避免新旧法律在某些环节上的冲突。
　　基于以上分析，本文认为在修改《人民银行法》的过程中，应当将“适当保护金融消费者权益，维护公众对金融体系的信心”写入立法宗旨中；要明确金融消费者的法律概念；赋予金融消费者合法地位与权益；确定实施金融消费者保护的权利机关及职责；确定金融消费争议的解决框架等纲要性、基础性内容。同时，还要在修改后的《人民银行法》的指导下，依法制定操作性较强的规章或条例，其中重点应明确以下几点：一是要明确规定客户信息的收集、传播和使用，这些不仅关系到客户的经济利益甚至关系到他们的人身安全；二是要对金融机构的透明度制定标准，要求其充分披露信息；三是要建立金融机构与消费者发生争端后的解决机制。
　　2.成立保护金融消费者权益的监管部门。如果能在《人民银行法》的法律框架下确立保护金融消费者的相关制度，那么法律自然也就赋予了人民银行履行相应的职能的权力。人民银行就应当及时组织成立专门的“金融消费者权益保护局”，来负责对金融业消费者保护。并且这种监管应当适应我国金融业跨业经营的趋势，即，不仅负责对银行、证券、保险向消费者提供的传统产品与服务的监管，而且还应负责监管金融跨业销售中的消费者权益保障问题，以及与支付清算、信用供给有关的尚未获取合法金融机构地位，但又属于经营金融性业务的组织的监管，如：支付宝等第三方支付公司、贷款公司、基金会等组织的金融性业务。同时，为增强各分业监管机构与央行在保护金融消费者权益工作方面的协调性、一致性，银、证、保等分业监管机构也应当成立负责消费者的投诉的内设职能部门，并建立一套规范的处理有关纠纷的机制。
　　3.加强金融业自律组织建设，促使其在消费者权益保护方面发挥实质作用。发达国家金融业在保护消费者权益方面有着较为完善的自律机制，如：《英国银行业守则》提炼了银行向消费者必须做出的承诺，其中包括金融机构必须制定实施内部争议处理程序。对违反承诺侵犯消费者权益的银行，银行守则标准委员会将会在年报中对该银行发出公开警告和谴责，并将违规事件的调查结果和采取的制裁措施通知传媒。我国金融同业协会虽然成立多年，但由于制度、机制、监管方面的诸多原因，目前还没有在同业合作与协调的层面上为消费者权益的保护发挥实质作用。因此，这就需要以央行为首的监管当局强制性地要求金融各业的自律组织为保护消费者权益制定一系列的自律守则并严格执行。自律组织在涉及消费者权益的事项上应对监管当局负责。
　　4.建立健全金融消费者保护组织。发达市场的经验告诉我们，金融消费者保护也还需要自我保护组织的参与。英国金融监管署为处理金融消费者投诉设立了专门自律组织――金融巡视员服务公司，担负着教育投资者和争议处理替代机制的重要功能。我国也应建立类似的、专业的金融消费者保护委员会，并在金融消费者教育、消费风险提示、反映金融消费者合法权益问题、处理金融消费者投诉、支持指导消费者诉讼等方面发挥积极作用。
　　
　　（责任编辑秦亚丽）

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