基层可疑交易报告后续控制措施的检查监督探讨
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2017年5月，人民银行总行下发了《中国人民银行关于加强开户管理及可疑交易报告后续控制措施的通知》（银发〔2017〕117号）。据人民银行山西晋城市中心支行组织对全市金融机构执行这一通知情况的调查显示：金融机构均能够按照文件对客户开户管理的相关规定进行操作，但部分后续措施描述模糊，金融机构可操作性不强、部分控制措施实施可能存在引起纠纷、法律风险，甚至影响金融机构的商业声誉等问题。
一、执行可疑交易报告后续控制措施的影响
（一）可疑交易采取后续控制措施对于金融机构业务经营确有影响
一是可疑交易报告采取后续控制措施对金融机构业务经营有直接影响，即限制或中止客户的非面对面交易，在无法联系到客户且无法进行有效客户身份识别的情况下，极易引发客户投诉或遭到客户恶意宣传引发金融机构的声誉受损，影响其它客户对金融机构服务的信任感，从而间接导致业绩下滑;二是强化的客户尽职调查或延长的客户尽职调查，会增加金融机构前台审核客户身份的流程及时间，与金融机构提高服务效率产生矛盾，对金融机构有效协调业务经营和风险防控二者之间的关系提出挑战，且短期内不能有效解决;三是对于已采取了限制或中止非柜面交易的客户，此类客户精通金融机构各类业务规则及反洗钱监管要求，且有一定的规避反洗钱监测的途径和行为，所开立的账户虽然交易量、累计交易金额巨大，但是账户日终基本不留余额，对该部分客户按规定采取控制措施对金融机构业务经营影响不大。
（二）可疑交易采取控制措施对于公安机关侦办洗钱案件也有影响
一是强化的客户尽职调查如行为不当，可能引起异常客户的警觉，尤其当异常账户的实际使用人与账户所有人非同一人时，金融机构按规定中止账户部分功能甚至停用账户时，极有可能使账户实际使用人放弃账户的使用，使仅有的可疑线索彻底中断。因可疑交易上报后最终转至公安机关立案调查有较大时间差，容易给后续的侦办增加难度;二是中止可疑客户的非面对面交易，使其账户资金短时间内无法转出，或因中止客户非面对面交易迫使客户到柜面核实身份而进一步确定客户有洗钱等嫌疑的，则有利于公安机关侦办案件。
二、存在问题
（一）部分后续控制措施执行过程中存在困难
1.在重新识别、调查客户身份，客户的职业、收入等方面的信息难以核实。在实际操作中，银行无法有效核实客户的职业和收入等信息，无形之中给反洗钱岗位人员排除可疑交易带来较大的困难。当前，银行工作人员办理个人结算账户时最主要看两个要素，做到“既实名又实人”，即：客户所持身份证件是否真实，办卡人是否为本人。其中核实身份证件的真伪通过身份证件鉴别仪或是登录“联网核查公民身份信息系统”即可进行核实，是否本人只能是前台工作人员利用“肉眼”进行识别，除此之外，目前没有其他可行方式，这无形中加大了银行工作人员的难度，客户经常居住地、职业、通讯地址等信息，前台人员开户时难辨真伪。
2.所有权控制关系复杂，核实过程存在困难。非自然人客户股权结构、所有权控制关系复杂时，核实受益所有人过程存在困难，无明确的受益所有人信息对判断资金流向是否可疑均造成困难。面对股权结构复杂的非自然人客户，尤其是股东或股东的股东多为公司实体的、异地跨省的，仅通过柜面人工核实或电话核实以及客户提供的相关资料，效果均不明显;如通过第三方大数据平台实现受益所有人信息穿透，又面临数据可靠性、是否获得监管认可等问题，同时对金融机构的相关系统改造和数据的长期维护也提出不小挑战。
3.跨行转账交易核实上下游资金存在困难。在了解客户收到的资金来源时，关联对手客户非本单位开户、交易动机等核实存在难点，无法有效还原客户整体的交易意图，只能结合交易情况及所掌握的客户身份情况进行相应分析甄别猜测，给可疑案件的分析甄别带来一定困难。
4.对于涉嫌可疑交易的资金进入第三方支付机构，交易双方的账户信息、交易目的无法了解核实。如：一是难以确定真实的交易对象。当客户通过第三方支付机构提供的支付工具完成资金交易时，交易发起人和交易对手银行账户交易明细中的交易对象均显示为支付工具所属的第三方支付机构，从而掩盖了真實交易对象的信息。如报告银行在分析甄别其资金流向时，发现其交易账户资金来源、去向为“XX支付科技有限公司客户备付金”，但无法从其资金交易链中捕获资金去向的真实信息，更无法确定其实际交易对象的相关身份信息。二是难以判定资金交易的真实性质。以支付宝、微信等第三方支付购买商品为例，客户资金支付具有三种选择，通过第三方零钱支付，或第三方支付绑定的银行账户支付，或者通过第三方支付平台货币基金的形式进行支付。前两种支付行为产生的资金交易无法实时反映在购买人的银行账户中，账户资金交易与商品或劳务价值的真实交换不同步，无法进行监测;后一种支付行为虽然反映在购买人指定的银行账户中，但在金融机构掌握的交易明细中，交易对手均显示为第三方支付机构，而非商家，无法体现商品或劳务价值的交换主体。因此，在大量涉及第三方支付交易时，金融机构从业人员难以从客户账户交易明细中分析判断资金支付是否有真实的商品或劳务交换，从而对网络赌博、地下钱庄等洗钱行为难以进行甄别。三是难以有效取得第三方支付机构的相关交易明细。基层金融机构在甄别涉及第三方支付的可疑交易时较难取得第三方支付机构的相关交易明细。一是可疑交易案例处理时间有限而取得第三方支付机构相关交易明细的周期较长;二是金融机构与第三方支付机构交易数据接口不一致，难以有效利用现有工具展开分析，达到跟踪资金去向的目的。
（二）部分后续措施描述模糊，金融机构可操作性不强
虽然监管层面对于可疑交易报告后续措施的要求已提出，各金融机构都在落实，但出于审慎及规避风险的原则，各金融机构还是在自行摸索执行，对于落实监管规定是否到位无法确定，比如：“合理评估可疑交易的可疑程度和风险状况”中“合理评估”没有较明确的评估标准，如果自定标准又是否符合“风险为本”的监管要求？致使该规定的执行只停留在灵活的做法中，而无法准确写入内控制度;“可疑程度和风险状况”也同样不明确，金融机构应如何判断达到什么可疑程度或风险状况，采取何种级别的措施，才能兼顾业务发展和监管要求二者之间的平衡，依然是一个困难。如辖内某银行修订的《反洗钱工作管理细则》中表示“对于可疑交易报告涉及的客户或账户，应根据可疑交易的可疑程度和风险状况，适时采取合理的后续控制措施......”，但并未真正从业务类型、交易额度和交易频度等角度对限制性措施作出具体规定，导致反洗钱岗位人员无法执行，甚至不执行。 （三）部分金融机构系统的缺陷，导致后续控制无法有效落实
作为不同规模、不同行业的金融机构，其业务系统的建设力度也各不相同，系统功能同样存在较大差异;各个层级的金融机构对于监管提出的限制业务功能的要求无法有效落实。一是业务系统功能目前本身不完善，对于客户层面的综合信息查询、签约业务等管理，没有综合系统统筹执行，如账户开户信息留存登记在核心系统，各类非面对面业务的签约在相应的管理系统，且相关系统在前期建设过程中，主要考虑方便客户的原则，控制功能考虑不周全，致使在出现上报可疑交易报告后，无法准确执行控制非柜面业务等相应的后续控制措施。二是部分金融机构相关系统虽考虑了控制功能，可实现对非面对面业务的控制，但还是基于账户层面的控制，该种做法只会使该账户所有签约的非柜面业务受到限制而未限制该客户本身，且也未实现对非面对面业务的方式、规模、频率等要素进行精准控制，与反洗钱以客户为单位进行报送管理的要求有差距。三是风险等级调整模块有待优化。虽然部分金融机构在本机构的风险等级划分标准中已明确将可疑交易报告次数和重点可疑交易报告次数与风险等级划分标准挂钩，但实际在后台系统中却难以实现有效衔接。以辖内某银行为例，虽然该行在《客户洗钱风险评估及分类管理办法》中明确提出“短期内重点可疑报告次数为1次以上的调整为高风险，短期内一般可疑报告次数为2次的调整为较高风险，短期内一般可疑报告次数为3次以上的调整为高风险”。但在现场走访时发现，该行的反洗钱监控系统对已上报的可疑交易报告涉及的主体，并不能依据制度在后台系统中对其风险等级进行及时调整，相关制度在某种层面上形同虚设，后台风险等级的调整模型也存在较大的优化空间。四是在金融机构通过本机构的反洗钱系统报送可疑交易报告后，按规定在三个月内对可疑接续报告处理且未排除可疑时，本机构反洗钱系统未实现与业务系统的实时对接，如需进行控制时，相关控制措施需要人为的到业务系统进行操作，中间会造成遗漏的情况发生。五是对于报送可疑交易报告三个月后再进行自动接续报告时，因反洗钱系统功能的缺陷，无法自动生成报告，而是靠人工定期跟踪分析，且生成报告报送，如此操作容易造成接续不及时。以上所涉及的功能缺陷，都需要相關系统进行较大的功能改造。
（四）部分控制措施实施可能引起纠纷、法律风险，甚至影响金融机构的商业声誉
首先，后续控制措施中，经高层审核审批后采取措施限制客户或账户的交易方式、规模、频率，甚至拒绝提供金融服务乃至终止业务等措施，均存在引起纠纷或法律风险等问题;该问题出现时，因控制措施均是在监管指导文件下金融机构自行确定的，从法律角度讲，对金融机构是否有利目前仍未知;如问题处理不当，也将会给金融机构造成一定经济损失。其次，金融机构合理采取控制措施，操作规范，得不到客户的认可与理解时，此类客户可能会通过媒体、网络散布对金融机构不利的负面宣传，金融机构作为经营服务的主体，就会处于被动地位，使正常的商业声誉受到影响。
（五）部分金融机构存在可疑交易分析、排除、程序不健全，导致后续控制无法落到实处
一是部分金融机构未设置可疑交易复核岗，或复核岗复核可疑交易时完全复制、粘贴录入岗录入内容。未能做到审慎分析，认真履职。二是在可疑交易报告后续控制措施工作方面，大部分非法人金融机构未能按照《中国人民银行关于加强开户管理及可疑交易报告后续监控措施的通知》（银发〔2017〕117号）的要求，结合本单位实际情况，构建一整套“事前、事中、事后”全流程的可疑交易报告内控制度及操作流程。
（六）部分金融机构存在后续控制措施覆盖面窄现象
一类是规模较小、业务品种较为单一的金融机构，由于该类机构可疑交易的甄别能力、重点可疑交易的分析能力、洗钱风险的掌控能力均略差一筹，加之处理精力有限，所以选择性地只对重点可疑交易涉及的主体采取后续风控措施;另一类是规模较大、业务品种丰富、资金交易渠道多样的金融机构，由于这类银行机构系统触发并上报的可疑交易报告量较大，处理上颇厌其烦，所以也选择性地只针对重点可疑交易涉及的主体采取后续风控措施，以致于后续控制措施不能深覆盖和全覆盖。
三、政策建议
（一）审慎评估可疑交易的可疑程度和风险，综合运用多种手段确认各种关系（实际控制人或实际交易受益人）和交易动机等，逐步完善开户管理办法
针对当前犯罪分子利用个人结算账户进行诈骗、洗钱等违法犯罪活动的新情况、新特点，应尽快加强对客户开户的管理，尤其是对异地客户申请开立银行结算账户的，除提供身份证件以外，还应提供本人驾驶证、房产证、单位介绍信或本地担保人身份证件等其他可以进行佐证的证明文件2至3份，避免个人账户开办后难以查找本人的情况，同时提高客户风险等级，合理期限内限制网银等非柜台业务的办理。
（二）建议人民银行总行出台补充条款对117号文进行详细解读，解决金融机构在执行后续控制措施中的困难，便于实际操作
组织人民银行分支机构开展各种新政、新规的培训解读，有效指导当地金融机构对反洗钱新规的落地。
（三）协调组织金融机构完善相关反洗钱系统，协调统一金融机构将可疑交易报告上报和后续控制的相关权限，做到权责相符、权责相配
金融机构提交可疑交易报告后，应当对相关客户、账户及交易进行持续监测。仍不能排除洗钱、恐怖融资或其他犯罪活动嫌疑，且经分析认为可疑特征没有发生显著变化的，应当依据“99号文”要求，自上一次提交可疑交易报告之日起每3个月提交一次接续报告，涵盖3个月监测期内的新增可疑交易，并注明首次提交可疑交易报告号、报告紧急程度和追加次数。
（四）审慎使用限制、甚至拒绝乃至终止提供金融服务等措施，规避各类风险的发生
建议总行出台相关文件对中止、限制可疑交易客户金融服务出台详细操作要求、操作标准，解决金融机构在执行后续控制措施中的困难，便于实际操作。同时，建立反洗钱正向激励措施。为调动金融机构积极性，促成金融机构由“恐惧性”的防御性报告转变为“自愿性”的有情报价值的报告。对于那些提供了有价值的可疑交易线索、协助破获案件的金融机构，按贡献大小，给予物质上和精神上的奖励，其中奖励资金可以来源于财政拨款，也可从相关的罚没收入中提取一部分设立奖励基金;精神上的奖励则可以采用嘉奖、全国或者全辖通报表扬等。对于那些在日常工作中能够扎实开展可疑交易识别报告工作、取得一定成效的金融机构，在给予较高评价的同时，可对其这方面工作相应减少监管资源的投入。建立可疑交易报告违规信息披露制度，向全体金融机构传递可疑交易报告监管政策导向，引导金融机构做出正确反应。
（五）强化反洗钱监管，积极采用现场检查、走访、约谈等多种监管措施
促使金融机构及时高效地将相关制度落实到位，共同筑牢反洗钱监管体系。
（六）建立健全可疑交易报告后续控制工作制度和流程
金融机构应当建立健全可疑交易报告后续控制的内控制度及操作流程，明确不同情形可疑交易报告应当采取的后续控制措施，从尽职调查程度、风险等级调整级别、金融业务限制和交易额度限制等方面作出具体规定，增强措施的可操作性。并将其纳入可疑交易报告制度体系，真正构建一套“事前、事中、事后”全流程的可疑交易报告内控制度，切实提高可疑交易报告工作的有效性。
（七）将可疑交易后续控制履职情况纳入考核问责范围
金融机构应根据可疑交易监测分析工作机制、操作流程、工作量等因素，科学配备反洗钱岗位人员，满足监测分析人员充足性、专业性和稳定性等要求。同时，还需定期开展检查和稽核审计，完善内部问责机制，加大问责力度，将可疑交易后续控制的履职情况纳入反洗钱相关人员的考核和责任追究范围，进一步强化履职责任，提高可疑交易后续控制工作的有效性。
（作者单位：中国人民银行晋城市中心支行）
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