行政诉讼起诉期限完善:可能及限度

作者:未知

  摘要:行政诉讼的各项制度日渐完备,但是起诉期限中断制度仍然一直没有建立。与民法中的诉讼时效中断制度相比,行政诉讼领域的该制度的研究还一直停留在争论起诉期限能否中断的阶段。本文以设立中断制度为视角,来完善我国的行政诉讼起诉期限制度,并提出了一些设置行政诉讼起诉期限中断制度的构想。
  关键词:行政诉讼;起诉期限;中断制度;权利人
  中图分类号:D901 文献标识码:A
  我国目前只规定了行政诉讼起诉期限,但并没有规定起诉中断制度。为了更好地保护权利人的诉权、弥补权利人法律知识匮乏所可能受到无效救济,起诉期限中断制度的建立势在必行。
  1起诉期限现有的问题
  行政诉讼中起诉期限一般分为普通起诉期限、特殊起诉期限和最长起诉期限。但是,在当前的《行政诉讼法》中,只规定了起诉期限可以延长,没有规定起诉期限适用中断的情形。行政诉讼法中没有类似于民法中诉讼时效中断的规定,行政相对人的合法权利不能得到有效保护。行政诉讼属于“民告官”,对于行政相对人来说,提起行政诉讼本身就困难。如果不弥补行政诉讼起诉期限中断制度的漏洞,行政相对人通过行政诉讼这种手段解决争端将会难上加难。利害關系人超过起诉期限的原因非常复杂,法律不分情形地剥夺利害关系人起诉权有失偏颇。即使利害关系人在非自身原因被耽误了起诉期限时可以申请延长起诉期限,但也是比较困难的。所以,在行政相对人没有怠于行使权利时,权利人的起诉权就不能被剥夺。
  2起诉期限中断必要性探究
  2.1有利于保障权利人的诉权
  诉权是权利人对抗违法行政,保障自身合法权益的基本权利,属于宪法权利。诉权也表现在当同行政机关发生争议时,能够通过诉讼解决。在无很好的保障诉权情况下,再多的实体权利也是无济于事。起诉期限中断制度由于不完善,法律不区分原因地对利害关系人未及时起诉而剥夺其起诉权,利害关系人的诉权和实体权利都未能得到很好保护。起诉期限中断制度的建立,就是为了更好地保障权利人诉权。应当效仿民法中的时效中断制度,只要权利被利害关系人积极行使,起诉期限就应当发生中断,以消除立法对于该制度的过于严苛。
  2.2权利人法律知识的匮乏
  目前,我国很多当事人对行政诉讼起诉期限及其法律后果都不甚明白。虽然现在科技发展,当事人可以通过多种方式搜寻到法律中关于起诉期限的规定,然而我们不能期盼当事人像法律人一样不容置疑地熟知起诉期限的具体规定。大量行政相对人或者利害关系人由于各种原因超过起诉期限而致使司法救济无门,这种案件不是孤立的现象,他们都在强调自己一直在找政府有关部门、一直在走信访的途径,然而令他们费解的是,起诉期限怎么就经过了?主要原因在于行政相对人特别容易被行政机关的“伪处理”所欺骗,表现在行政机关对行政相对人承诺积极解决问题但一直不采取行政行为,以消极行为拖延至起诉期限届满,并且在形式上利用法律规定逃避或免受司法审查。如果不建立起诉期限中断制度,权利人的权利将无法得到救济。
  3起诉期限中断可行性分析
  3.1现行法律提供了相容的制度基础
  起诉期限中断制度尽管没有被明确规定在当前的法律中,然而却为其的设立提供了制度基础。
  第一,《行政诉讼法》第四十八条确立了起诉期限延长制度,体现出起诉期限是一种可变期间;延长制度的建立印证了起诉期限进行障碍制度在行政诉讼法中有存在空间。并且该条将“不属于自身的原因”作为耽误事由之一,表明起诉期限的耽误如果是不能归责于当事人本人时,不利的法律后果不应当被加于起诉人,法院应当最大限度地受理起诉或者法律应当尽可能地提供其他救济途径。现行立法如此规定进一步表明,其本意不是限制诉权,而是保护诉权。基于此种制度基础之上建立起诉期限中断制度是水到渠成的,与立法本意是一致的。
  第二,根据《行政诉讼法》第四十五条的规定,笔者认为可以这样理解:若权利人在诉前先选择行政复议,在复议未满足权利人主张的情况下,可以在复议终结时重新起算15日的起诉期限,此时不再适用“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月的起诉期限”的一般规定。行政诉讼法变相规定了权利人诉前申请行政复议可以构成中断事由,只是重新起算的期间长度变化了而己。此外,《国家赔偿法》也体现了这种暗含的规定,其第十四条规息“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的,或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的,赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。”这依然可以理解为,权利人诉前向赔偿义务机关请求救济构成中断事由,起诉期限自中断之日起重新起算三个月的起诉期限。
  3.2司法现状提供了实践基础
  起诉期限中断制度的建立是基于这样的现实状况的:利害关系人的合法权益受到侵犯后通常先寻求诉外救济,如果不能成功才选择诉讼救济。防止诉讼救济时起诉期限己届满的情况发生,中断制度的构建是极为必要的。在诉外救济尚未满足利害关系人要求时重新起算起诉期限,使利害关系人得以获得司法的最终救济。除此之外,目前行政主体相对于利害关系人仍是极为强大的,普通利害关系人与行政主体的诉讼胜诉的几率并不高,既便赢了诉讼,很多也失去了,也即得了一案子,丢了一辈子。因此,利害关系人常常会避免直接起诉行政主体,而选择尽量在行政系统内部这样相对缓和的氛围中处理纠纷,把诉讼作为无可奈何的选择。
  尊重实际是建立法律制度的条件之一。中断制度的建立不能无视目前的状况,应当尽量保护权利人的诉权。
  3.3民法提供了理论基础
  我国行政诉讼法很多制度是来源于民事诉讼法,而民事诉讼法是民法的程序法,民法则源远流长,其理论博大精深。民法中的诉讼时效中断制度与行政诉讼法中的起诉期限中断制度类似,前者为建立后者提供了理论基础。   民法诉讼时效中断事由之一的“同意履行”对起诉期限中断制度的建立有很重要的影响。该事由存在的基础是义务人同意履行的允诺使权利人产生了信赖,致使民事诉讼没有被权利人及时提起。法律恰恰是以保护权利人的合理信赖利益为目的而将义务人同意履行视为中断事由,在审理中法官要审查权利人产生的信赖是否是合理的、值得法律保护的。行政诉讼中也应当效仿民事诉讼,同民诉一样关注权利人的信赖利益。“同意履行”仅因义务人一方行为而成立,义务人同意履行的意思表示一经发出即发生效力,且同意履行一经发出即不可撤回。同意履行具有绝对的中断效力,因为义务人既然已经同意履行,则权利人自然应当信赖他,权利人不行使权利则不能作为怠于行使权利的情形。
  4起诉期限中断制度构想
  借鉴民法及民事诉讼法并充分考虑我国行政诉讼现实情况,构建中断制度。行政诉讼起诉期限中断条件是指起诉期限届满前发生的,能够阻隔起诉期限进行的,能体现行政相对人行使权利愿望的法定条件。中断的效力:已经经过的起诉期限全部归于无效,自中断条件消除起,起诉期限重新开始计算。在符合条件时,已经中断的起诉期限可以再次中断,但要受到最长权利保护期限的限制。
  由此可以得出,某一事实能否构成起诉期限中断条件,基于以下几个要件;一是该事實必须发生在起诉期限届满之前;二是该事实应当明确体现行政相对人行使权利的愿望;三是该事实必须有阻隔期限进行的能力;第四,该事实的发生不能违反其他法律规定。笔者认为,起诉期限中断条件可以包含以下内容:
  4.1管辖选择错误应当作为中断条件
  如果权利人起诉由于管辖错误而被法院裁定不予受理,可以构成起诉期限中断的条件。由于我国行政体制复杂,导致被告确定十分复杂、困难,而管辖的确定也是十分繁琐的,并且权利人对管辖的规定也可能存在理解错误的情形,所以权利人难免会选择错误法院。尤其是当这种错误发生在起诉期限将尽时,权利人很可能无法通过诉讼来保障自己的合法权益。权利人如果全部承担此种风险,太过于苛刻。
  4.2申请行政复议应当作为中断条件
  很多单行法律规定的起诉期间为15日或者30日等,而行政复议的申请期间一般情况下为“自知道该具体行政行为之日起六十日”,在直接起诉期间短于申请复议期间的情况下,就有可能发生这样的现象:当事人在起诉期限内未直接起诉原行政行为,而是于起诉期间届满后申请复议期间届满前向行政复议机关申请行政复议,经复议后又对原行政行为提起诉讼。法院是否要受理?从保护当事人权益的角度,应当受理。但是这在逻辑上是自相矛盾的,因为在直接起诉时如果超过起诉期限不被受理,通过行政复议后反而被受理了。如果行政复议能产生起诉期限中断的效力,则可以解决这一逻辑矛盾。行政复议作为中断条件,当事人最后仍可诉诸诉讼,保证具体行政行为最终仍受司法制约和监督。
  4.3原行政机关的承诺应当作为中断条件
  起诉期限制度确立的目的是为了尽早将行政法律关系确定下来,排除不确定状态,这也符合人天然对秩序的要求,有利于社会秩序的稳定。一旦行政机关承诺满足权利人的请求,双方的法律关系便确定下来,权利人因为信赖行政机关的承诺而未及时行使诉权的,符合情理与法理,起诉期限就应当中断,否则行政机关的承诺就丧失其公信力。因为当事人信任行政机关才向其寻求救济,如果起诉期限据此不中断,则会导致当事人很可能丧失最后一个救济途径即起诉,进而当事人不敢再找行政机关主张权利,会加剧人民对政府的不信任,不利于社会稳定。
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