关于事业单位法人治理结构构建的思考
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作者: 李玉兰
[摘要] 事业单位要走向市场，成为能够自我发展、自我约束、独立参与市场竞争的主体， 就必须要建立与之相适应的法人结构，本文对事业单位法人治理结构构建的意义、影响因素、对策措施以及模式选择等问题进行了分析研究。
[关键词] 事业单位 法人治理结构 构建 模式
事业单位是我国特有的组织机构类别，《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第411号）将其定义为“国家为社会公益目的，由国家机关举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”同时，《事业单位登记管理暂行条例》又明确规定“事业单位应当具备法人条件”。可见，作为由法律赋予人格的主体，事业单位需要有与之相适应的组织机构和管理体制，使之具有决策能力和管理能力，以行使权力，承担责任，这种体制和机构即为事业单位法人治理结构。事业单位要走向市场，成为能够自我发展、自我约束、独立参与市场竞争的主体，就必须要建立与之相适应的法人治结构。
一、建立事业单位法人治理结构，是事业单位改革方向所在
从20世纪80年代中期开始，中央政府有关部门及不少地方政府对事业单位的微观管理体制进行了一系列改革探索。尽管取得了一定成绩，但从某种意义上说，事业单位改革基本上是一种在经济改革和政治改革连带下的被动改革，局限在表层化，深度和广度远远不够。事业单位决策随意，制度不严，人浮于事，活力不足，效率低下，服务质量不高。这与企业改革的历程颇为相似，关键是没有触动产权制度这个根本，只有简单的下放权力，走入一收就死、一放就乱的怪圈，没有建立完善的法人治理结构，事业单位自主权无法落实，政事关系没有从根本上理顺。近年来，我国一些地区对广播电视、出版、报业等事业单位以现代化企业制度模式进行了成功改制。实践证明，事业单位改革不能只进行简单地撤并机构，消减人员，关键是要建立现代事业制度，即一种关于法人事业单位的制度，实现产权明晰、权责明确、政事分开、管理科学，健全决策、执行、监督体系，使事业单位成为自我管理、自我发展、自我约束的法人实体，其最核心的内容是建立法人治理结构，这是当前事业单位改革的迫切需要，也是我国事业单位改革的方向所在。
二、当前影响事业单位治理结构构建的几个突出问题
1.事业单位政事不分，承担职能错位。事业单位原本不具有代表国家行使行政权力的属性，但实际并非如此。多年来，在大力精简行政机构、压缩行政编制的大环境下，一些地方将事业单位作为机构改革的缓冲地带，或将行政机关变通为事业单位，或将本应行政机关承担的行政管理职能转移给下属事业单位，补充着机关编制的不足。行政机关是“瘦身”了，行政支持类事业单位却大量增加，这些单位承担行政职能往往不符合《行政许可法》的要求，且加剧了政事不分的状况，特别是其中有些经费形式为自收自支的单位，需要单位创收维持生计，极易造成“以罚养人”的弊端。政事不分、职能错位，容易在事业单位滋生官僚主义作风，很大程度上弱化了事业单位的服务功能，影响了事业单位的生机与活力。
2.事业单位管理行政化，缺少生机与活力。多年来，事业单位基本上是处于“等、靠、要”的状况，依赖国家下拨的事业费过日子，没有生机和活力。本来一些事业单位的劳动成果可以以货币形式表现为价值，减少财政开支，但是单纯、硬性的行政管理方式，使一些事业单位失去自主权。同时，靠行政手段来管理事业单位，导致不少事业单位本身也学着行政机关的管理方法，向行政机关看齐，套用行政级别，造成事业单位之间互相攀比。同类性质条件相差较大的事业单位，因按隶属关系定级，都处在一个等级上享受同样的待遇，无法区分贡献大小，不利于调动各方面的积极性，不能充分体现事业单位的特点。
3.事业单位部门所有，附属地位明显。不少事业单位自成立之日起就没有单独的办公用房和独立的财务，更谈不上拥有自主的人事权，一切均依附于其主管部门，二者的关系成了纯粹的“婆媳”关系。“婆婆”可以无条件借调下属事业单位人员，摊派、收取各种费用，更甚者成为自己的“小金库”，子女就业的“储存器”。同时，这些部门所属的事业单位有不少任务相近、交叉、重叠，形成你管我管的同设机构和你不管我不管又要另设机构的状况，增加了事业单位机构编制管理的难度。
三、推行分类管理与改革，有效破解制约事业单位法人治理结构构建的瓶颈
按照政事分开的原则，主管部门应切实转变职能，从事无巨细的微观管理向宏观管理转变。按照国家关于事业单位分类改革的文件精神，对不同类型的事业单位可以采取不同的管理模式。
1.行政管理类事业单位，主要是指依据法律法规授权或政府规章规定，从事具体行政执法、监督检查或为政府行政行为提供支持和保障的事业单位。对此类事业单位原则上参照国家机关管理模式管理，其内部人员为公务员身份的，且单位规模小、人员少，确不具备法人条件的在定性清楚的情况下，可按行政机关内部机构予以管理。对于具备法人登记条件的不管其内部人员是否属于公务员身份，原则上均应进行法人事业单位登记。
2.社会公益类事业单位，系指政府为实现社会公共利益和国家长远利益而举办的、面向社会提供公益产品和公共服务的事业单位。这部分事业单位均应进行法人事业单位登记，以进一步扩大社会公益类事业单位运营和用人、分配等方面的自主权，真正确立其独立事业法人的地位。
3.生产经营类及中介服务类事业单位，系指在计划经济体制下设立的依附某些部门从事应用科学研究、技术开发、勘察设计、市政公用、食宿接待,以及经济监证类社会中介、机关事业单位后勤保障等开发服务活动的事业单位。这类单位，随着经济体制、行政管理体制改革的逐步深化和社会主义市场经济体制的建立，其公益事业属性已渐次消失，已经或正在融入市场，按照事企分开的原则，实施改企转制，使其成为市场的主体和独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体。改企转制单位应依法进行工商企业登记注册，其原有事业单位性质的事业法人资格应予以注销。
通过改变管理模式，全面改善事业单位的运行机制，逐步建立起政事职责分开、法人地位明确、单位自主运营、政府依法管理的新型管理体制，从机制上保障事业单位具备法人主体地位资格，为其治理结构构建扫清障碍。
四、合理选择事业单位法人治理结构模式，切实增强事业单位生机与活力
法人治理结构的提出是相对于传统事业单位管理模式而言的。我国的事业单位是计划经济的产物，对于由官方资助和公众支持的事业组织一般沿用政府组织体制，多采用首长负责制、委员会制、混合制。这些组织体制具有各自的优越性，但在产权国有、行政首长委任、政府直接监控管理、服务目标不明确的前提下并没有充分发挥出来。因此，能否根据实际情况选择合适的事业单位法人治理结构模式，是事业单位法人治理结构构建的关键所在。目前，可以借鉴的国外公益机构及我国其他性质的单位法人治理结构模式主要有：
1.国外公益机构的法人治理结构模式。德国政府规定，公益机构必须建立董事会，董事会是决策机构，政府对董事会成员组成有严格规定，它必须由政府相关部门的代表和其他利益相关者、服务对象等代表组成。又如，新加坡的公立医院普遍采用董事会为架构的法人治理模式，一般由总统任命董事会，董事会聘任院长及院长助理，院长对董事会负责。
2.国有企业法人治理结构模式。我国现行公司法规定，股东大会是最高的权力机构，在股东大会之下的公司常设机构，其职权包括决策、执行和监督三部分，即董事会为决策机构、经理层为执行机构，监事会为监督机构。国有企业治理结构模式建立出资人制度，明确国有资产所有权代表，有效的配置了所有者与经营者的权力、明确其职责，合理分配利益，形成了科学有效的激励机制、约束机制和制衡机制。
3.社团的法人治理结构模式。目前，社会团体普遍采用的治理结构模式是：会员大会（最高权力机构）、理事会（决策机构，部分设常务理事会）、秘书长（执行层）。虽没有设立监事会，但协会章程同时规定，会员大会同时行使监督职责。
4.民办非企业单位的治理结构模式。民办非企业单位的治理结构模式一般为：理（董）事会（决策机构）、执行层（院长、校长、所长、主任）、监事会。如《民办教育促进法》规定，“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”，并对理（董）事会的人员组成进行了明确规定。
参考文献:
[1]孔超:公共服务制度的系统构建.天津社会科学,2007.2
[2]方代文:公益机构运行模式的探讨.福建理论学习,2006.11
[3]尉俊东:我国事业单位改革的方向与治理模式.当代经济科学,2006.3
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