我国征信业高质量发展的思路和对策研究
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作者:戈志武
摘 要：在新发展理念的引领下，我国金融信用信息基础数据库高效运行，各类政务信用信息共享系统逐步完善，社会化普通商业征信系统发展提速，初步形成错位发展、互补共存、优化集中、全面征信的发展局面。但在实践中，还存在建设覆盖全社会的征信系统有短板、信用信息采集环境有待优化、部分征信机构对征信的本质理解尚有偏差、政策对征信业的培育和支持急需加强、征信监管理念滞后于征信业发展实践等问题。本文在借鉴征信发达国家行业发展经验的基础上，结合我国征信实践，提出要处理好信息分享与保护、效率与安全、创新与合规的关系，坚定选择适合自身的发展方式，加快建立和完善覆盖全社会的征信系统、优化信用信息采集环境、打造完善的征信机构体系、强化征信业的政策支持、加强征信业审慎监管，多措并举促进我国征信业高质量发展。
关键词：金融改革;征信监管;全面征信;征信系統;信息安全
DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.11.011
中图分类号：F831.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2019）11-0075-07
征信业发展的目的是帮助经济社会主体确认交易对象的信用状况，为其判断风险提供帮助。近年来，在新发展理念的引领下，我国征信行业发展迅速，征信机构异常活跃，征信业务中新技术得到更多关注，信用信息共享取得较大突破，业态创新加速发展，征信产品应用场景日益丰富，征信业在促进信用经济发展和社会信用体系建设中发挥着越来越重要的基础和支撑作用。
一、我国征信行业发展现状与趋势
（一）我国征信业发展现状
1.中国人民银行征信中心是我国征信市场服务的主导力量。中国人民银行征信中心的金融信用信息基础数据库是典型的因市场需求推动而建成的征信系统。金融信用信息基础数据库自启动建设以来已经历时十余年，主要采集银行信贷信息，同时不断拓展社保、公积金、失信被执行人等非银行信用信息，查询端口遍布全国各地金融机构网点及其他有关机构，核心产品是企业和个人信用报告。截至2018年末，征信系统收录2582万户企业及其他组织及9.8亿自然人信用信息。其中，企业征信系统开通查询用户7.5万个，全年累计查询1.09亿次，日均查询30万次;个人征信系统开通查询用户5万个，全年累计查询17.60亿次，日均查询482万次。
2.各级地方政府推动政务信息公开和应用是征信行业发展的重要基础。地方政府建立的各类信用信息共享平台是覆盖全社会征信系统的重要组成部分，是共享企业和个人公共信息的重要载体。目前，全国信用信息共享平台建成运行并发挥积极作用。截至2019年6月末，全国信用信息共享平台累计归集各类信用信息368.83亿条。借鉴美国、英国等国外经验，在归集共享信用信息的基础上，我国建立了统一对外的“信用中国”网站，为社会公众提供公共信用信息查询等服务。网站公示行政许可信息1.26亿条，行政处罚信息3935万条。近年来，中央和国家有关部门通过签署联合惩戒备忘录（合作协议）的方式对失信行为进行联合惩戒，推动信息应用。截至2019年6月末，依托全国信用信息共享平台，全国法院累计公布失信被执行人名单1443万次，限制2682万人次购买飞机票、596万人次购买动车高铁票，437万名失信被执行人慑于信用惩戒主动履行法律义务。
3.社会化征信机构是征信行业发展的重要补充。国际经验及我国实践证明，发展社会征信机构作为行业的重要补充符合我国实际。近年来，我国市场化企业征信机构发展提速，但发展不平衡。截至2019年6月末，130家企业征信机构在中国人民银行系统进行备案，资产规模达到85.4亿元，从业人员超过1万人，2019年上半年累计提供征信产品或服务22亿次。随着互联网金融、电子商务和消费金融等领域的快速崛起，这些金融机构对征信服务的需求越来越强烈，为此，中国人民银行批准设立了1家市场化个人征信机构——百行征信有限公司。截至2019年6月末，百行征信有限公司已与近1000家机构签订了业务合作和信息共享协议，合作机构涵盖互联网金融、消费金融、中小金融和新金融等机构，其提供的个人信用报告日均查询量达15万笔。
（二）我国征信业发展趋势
1.三类征信供给主体互补共存。中国人民银行征信中心、各级地方政府、社会征信机构等依托各自建立的征信系统采集信用信息，推动信息应用。金融信用信息基础数据库继续深耕金融领域，扎根信息服务，主动服务中央银行履行货币政策和金融稳定等宏观审慎管理职责，改善社会信用环境，维护社会公平正义。各类公共信用信息共享系统发挥推进社会信用体系建设的主体平台作用，为国家“放管服”改革、实施联合奖惩和构建以信用为核心的市场监管机制夯实基础，同时加强信息公开，支持政务信息的市场化应用。社会征信机构在利好政策密集出台，需求端形态多元和移动端应用①普遍的背景下加快发展。上述三类不同功能定位的行业建设主体错位发展、功能互补、彼此激励、良性竞争，最终形成完整的征信供给体系，为社会提供高效、高质量的征信服务。
2.技术进步为全面征信①奠定坚实基础。技术进步改变征信机构信息征集方式。金融科技（FinTech）正在逐渐改变当前传统金融业的经营模式，围绕信息技术驱动的金融创新已经对金融市场、金融机构和金融服务产生了重大影响。在互联网和大数据技术蓬勃发展的背景下，征信机构围绕数据、分析、技术等关键竞争力，积极拓展数据来源，加强技术投入，提升分析能力。如全球三大征信巨头都加大对金融科技的关注：益百利（Experian）在巴西投资建立数据实验室，加强数据分析、挖掘及产品研发;艾克飞（Equifax）继续加强电信、公用事业等替代性信用信息的收集和使用;环联（TransUnion）在印度和菲律宾扩大征信业务，开发基于保险行业等垂直领域的风险评估产品等。此外，征信机构也开始关注区块链这一具有革新潜力的技术在征信业的应用，特别是对于客户身份验证和交易验证所发挥的价值。从国外情况看，征信业一直在探索全面征信信息共享模式。随着云计算、数据挖掘等信息技术的发展和应用，全面征信将具备技术基础。征信机构依靠新技术，将逐步跨越采集传统的信贷信息和公共信息范畴，全面采集其他负债类信息，实现对企业和个人的全面分析。 3.征信机构呈现优化集中的局面。从经济学的角度看，征信行业具有天然的垄断属性。由于征信产品的准公共产品特性，以及信息共享的规模经济效应，决定了征信机构只有通过不断扩大信息采集及应用范围，才能确保盈利。从全球经验看，美国有400多家各类区域性或专业性私营征信机构，没有公共征信机构;整个欧洲有40多家公共征信机构和私营征信机构;日本有5家主要私营征信机构。参考我国的经济规模、人口规模与地域特点，可以预见，未来一段时期，我国征信机构的数量将不会无限扩大，而是优胜劣汰，最终形成优化集中的局面。
二、制约征信业高质量发展的主要因素
（一）建设覆盖全社会的高质量征信系统存在短板
建设覆盖全社会的征信系统是征信业高质量发展的基础。中国人民银行征信中心、各級地方政府、社会征信机构等三类征信供给主体均建立了相关的征信系统（信用信息共享系统），但离建设覆盖全社会的高质量征信系统还有差距。一是各类征信系统发展不平衡。中国人民银行征信中心建设的征信系统发展较为成熟且运行高效。全国公共信用信息共享平台已经建成，但部分地区信息化基础薄弱，不同条块的信息系统之间相互封闭，导致全国公共信用信息共享平台与各省区市（含地级市）公共信用信息平台未能实现完全联通。普通商业征信系统由各社会征信机构建立不久，整体处于小、弱、散等现状，有较强影响力和公信力的商业征信系统还未出现。二是各类征信系统合作与融合共享程度不够。由于信息共享标准尚未统一，上述相关征信系统各自发展，相互融合还存在一定难度。三是征信系统的服务能力有待提升。中国人民银行征信中心建设的征信系统覆盖了有信贷记录的5亿多自然人和2000多万企业。各类公共信用信息共享系统基本覆盖所有市场主体，但信息加工不足，服务内容以信息查询为主，形式单一，信息资源未能充分利用。以百行征信有限公司为典型代表的商业机构建立的征信系统尚未经过时间和实践检验，其能否运用先进的技术创新开发满足市场需求的征信产品和服务还需要观察。
（二）信用信息采集环境有待优化
一是金融业统一征信平台建设有待完善，人民银行征信系统共享证券、保险、外汇管理等领域信用信息还不充分，金融监管部门之间的信息交换与共享未达到预期效果。二是公共信息能够采集、便捷采集以及低成本采集的氛围尚未形成。2008年，我国施行《政府信息公开条例》，但由于缺乏实施细则以及严格的考核机制，地方政府在信息公开过程中有较大的自由裁量权，政务信息公开程度不足，影响了公共信息的采集。三是商业信用活动还不发达。有些发达国家在普通商业征信领域促进的授信规模已经和金融领域的授信规模相当，而我国商业领域的信用活动欠发达，行业收入与应有的产出水平之间存在巨大缺口。
（三）部分征信机构对征信本质的理解尚有偏差
征信属于行业小但影响大的小众行业。从2013年《征信业管理条例》颁布实施至今，我国征信市场发展大致经历了三个阶段，市场主体对征信的理解不断深化并逐步趋同。第一个阶段是2013—2014年。《征信业管理条例》出台后，中国人民银行随后颁布实施《征信机构管理办法》等一系列规范性文件，部分从事征信和信息服务的存量机构开始获准备案，标志着市场化征信起步。第二个阶段是2015—2017年。随着互联网金融的蓬勃兴起以及中国人民银行下发《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，拉开了大量互联网公司、高科技公司、数据服务商进入征信业的序幕，部分拟从事征信业务的机构获得资本市场的追捧，“一切数据皆信用”的观点甚嚣尘上，一些机构随意混淆征信和风控的概念，对征信本质理解的偏差，导致大量机构盲目进入征信领域。第三个阶段是2018年至今。中国人民银行积极履行征信业监督管理职责，开辟“政府+市场”双轮驱动的征信发展模式，引导市场机构准确理解征信的本质，即从事征信业务需要客观、公正与独立性，需要数据和时间积累，需要大量的资本投入和先进的信息技术，具有很强的专业性。2018年3月19日，中国人民银行发放首张个人征信牌照给百行征信有限公司，标志着征信业进入规范发展的新阶段。
（四）政策对征信业的培育和支持急需加强
一是政府扶持力度不够。一直以来，地方政府在制定财税政策时未将征信业列入扶持行业。政府在建设公共信用信息共享系统的过程中，通过购买服务、政府与市场合作（PPP）模式，委托第三方专业机构运营等方式支持公共信息商业化应用的主动性不强。二是征信需求端的培育不够。现阶段，各级政府在公共服务和社会治理中购买信用服务、带头应用信用记录和信用产品的力度不足，企业和个人信用意识整体较弱，在开展信用交易活动中主动应用征信产品和服务的意愿不强。三是征信法律、标准等基础制度供给不够。除《征信业管理条例》外，征信业方面尚无其他专门立法，与部分发达国家相比，我国征信立法实践还比较落后。公共信息和商业信息领域的信息共享标准还未建立，影响了建设覆盖全社会的征信系统。
（五）征信监管理念滞后于征信业发展实践
一是对地方政府从事的征信活动难以进行有效监管。目前，没有明确的法律法规对地方政府建设的各类信用信息共享平台进行监管。此外，征信机构大量使用新技术，使征信与信息、网络、金融等结合更加紧密，在实践中单靠中国人民银行及其分支机构已经很难对其中蕴含的风险进行全覆盖的监管。二是以机构监管为主的理念不适应征信业的新发展。社会征信机构建设的征信系统互联网基因强，数据来源呈现虚拟化、分散化、应用宽泛化、覆盖面广等特点，传统机构监管方式难以做到从信息来源、整理加工、模型处理到产品应用的全流程监管。三是对征信业态创新监管有效性不足。在互联网信贷、互联网供应链融资等兴起的背景下，征信业态创新层出不穷，征信服务与其他信息服务的界限趋于模糊，征信边界难以把握。四是征信行业自律组织尚未有效建立。从国际经验看，运用行业自律组织对市场进行柔性管理和引导，将大大增强监管的适用性和有效性，而目前我国还没有建立征信行业自律组织。 三、推动征信业高质量发展的总体思路
（一）处理好信用信息分享与保护的关系
信息的价值在于流动和分享，缺少自由流动的数据，征信在防范信用风险、降低交易成本等方面的功能就无法实现。而对信息主体正当权益的保护，不是为了限制信息的流动和分享，而是确保个人信息在安全、合规的状态下自由流动。因此，兼顾公共利益与个人权益，平衡信息分享和个人隐私保护，不仅是世界各国（地区）征信业发展的基本要求，也是我国建设征信体系的核心理念。
（二）处理好征信效率与信息安全的关系
在征信活动中，效率和安全在一定程度上存在矛盾。很多人担心，严格的数据保护会阻碍对数据商业价值的开发，影响征信信息的利用和业务运作的效率。从实践看，安全和效率相辅相成，必须统筹考虑。如果离开了对信息安全的保障，只要速度、规模和眼前利益，征信活动将变成脱缰的野马，最终损害征信市场的整体利益。通过完善技术和创新来强化各类征信系统的安全运行能力和风险管控能力，是协调效率和安全的有效路径。
（三）处理好业务创新与合规管理的关系
任何金融创新都要紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务。征信业参与主体在推进创新的同时，必须加强风险管理，创新应与自身风险管控能力相匹配。征信机构对产品和服务的创新，不仅要评估自身存在的风险，还要分析对市场全局的影响;不仅要以满足市场需求为导向，还要严格落实征信管理法律法规和监管要求;不仅要考虑经济效益，还需要考虑社会影响，做到“政治正确”和“道德正确”。把创新与合规有机地结合起来，才能促进征信业高质量发展。
四、促进征信业高质量发展的对策
（一）加快建立和完善覆盖全社会的征信系统
推动金融信用信息基础数据库、各类公共信用信息共享系统、社会征信机构建立的征信系统错位发展，功能互补。一是加快建立金融业统一征信平台。以金融信用信息基础数据库为基础，完善系统功能，将证券、保险、外汇管理等领域产生的金融信用信息统一纳入金融业统一征信平台，实现金融领域信用信息共享全覆盖。二是尽快联通国家、省和地市三级公共信用信息共享平台。完善各级公共信用信息共享系统，推动国家、省和地市三级公共信用信息共享系统连接，使政府部门之间数据在横向和纵向两个维度均能够共享，实现政务领域信用信息共享全覆盖。三是推动普通商业征信系统做强做优。充分发挥市场化机制的激励作用，支持商业征信系统兼并重组，引导商业征信系统在覆盖人群、新金融机构及其他企业组织上取得突破。支持有关组织通过会员制形式开展信息共享，并加强与商业征信系统合作，做大做强商业征信系统，实现对商业领域信用信息共享全覆盖。
（二）优化信用信息采集环境
一是探索制定信息共享统一标准。对金融信息、政务信息和普通商业信息，分别制定信息共享基础标准，对信息采集、整理、保存、加工和使用进行规范，便于操作层面执行。待时机成熟，探索把三套标准统一到同一套标准，打通三类信息共享渠道。二是大力推动政务信息公开。严格落实《政府信息公开条例》，探索从国家层面统一制定信息公开目录，降低各级地方政府自由裁量权，任何行业或地方领域的信用信息共享，必须纳入全国信用信息共享框架，避免形成新的“信息孤岛”，使信息主体或市场化机构能够全面、及时、准确和低成本的获取相关信用信息，提升政府信息公开力度。三是推动普通商业领域信用信息共享。支持普通商业领域信息公开，支持此类信息通过共享方式实现应用，帮助没有金融信用信息的市场主体开展信用活动，促进普通商业领域征信活动加快发展。
（三）打造完善的征信机构体系
一个种类齐全、差异竞争、充满活力、运行高效、影响力强的征信机构体系是促进征信业高质量发展的关键。国际经验表明，公共征信机构和私营征信机构可以互补共存，共同发展。一是引导社会各界准确理解征信、参与征信和从事征信，支持有实力、有技术、有数据、有市场需求的机构进入征信领域。二是维护金融信用信息基础数据库的基础地位。中国人民银行征信中心作为我国最大的公共征信机构，需结合我国国情，进一步推动金融信息和非金融信息采集，丰富征信产品和服务场景，为保障国家金融安全、维护金融稳定作出贡献。三是支持政务信息的市场化运用。在实践中，部分地方政府在履行职责过程中，推动信息对外应用，已经超出信息公开和部门间共享的范畴。按照《征信业管理条例》规定，这类行为属于征信活动，需要接受征信业监督管理部门的监管。一个可行的做法是把政府“有形之手”和市场“无形之手”结合起来，按照“政府+市场”双轮驱动征信发展模式要求，由政府出面组建市场化机构或与市场化机构合作，推动公共信息的商業化应用，培育征信市场。四是培育品牌社会征信机构。支持各类资本进入征信业，支持征信机构兼并重组和差异化竞争，形成合理的市场分工结构。五是鼓励各类征信机构创新产品和服务。以满足市场需求为导向，支持征信机构加强产品和服务创新，弥补征信业在应用端的短板。六是支持探索新的征信业态。传统征信业态是先收集信息然后加工应用，新的征信业态可能从信息主体应用端或需求端发起，在严格授权的条件下，触发征信机构收集、整理、加工、应用该信息主体的有关信息，形成征信产品。
（四）强化征信业的政策支持
一是推动政府出台支持政策。推动国家层面将征信业列入现代服务业或高新技术产业，给予符合条件的征信机构适当支持，帮助征信机构增强资本实力。二是提供信息支持。推动政务信息应公开尽公开，同时为其它信息公开创造条件，为符合条件的征信机构获取信息提供便捷、低成本通道。三是推广征信产品和服务应用。推动政府在履职的重点领域率先使用征信产品和服务，发挥牵头作用;支持金融机构运用公共信用信息等替代数据来防范风险，促进放贷;鼓励企业和个人在市场活动中应用征信产品，推动普通商业信用交易。四是推动征信业高水平对外开放。在依法合规和保障信息安全的前提下，支持征信机构“引进来”和“走出去”，主动参与国际竞争，提升自身水平。 （五）加强征信业审慎监管
一是将所有征信业务活动纳入统一监管框架。无论是公共征信机构还是私营征信机构，无论是传统征信业态还是新型征信业态，无论是地方政府还是其他组织从事信用信息采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活动，都应该纳入征信业统一监管框架。二是转变征信监管理念。注重行为监管，加强技术在征信监管中的应用，对征信机构采集、整理、加工、应用数据的行为实施动态穿透监管。三是加强现场和非现场监管检查。通过执法检查，进一步规范征信机构经营行为，增强其执行征信管理政策法规的自觉性和主动性;完善《征信业管理条例》配套法规制度，督促征信机构强化信息披露，改善公司治理，提升非现场监管水平。四是重视信息主体权益保护。完善征信法律法规保障，使法律法规对信息主体的保护体现在从征信机构信息采集到应用的全过程。进一步完善征信异议、投诉和责任追究机制，落实信用修复制度。五是加强行业自律管理。推动组建征信业协会，增强行业柔性管理，引导行业有序竞合。
（责任编辑：夏凡）
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