农业转移人口市民化与中小城市功能提升关系研究
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作者: 郭小燕 刘晨光
[摘要]有序推进农业转移人口市民化是我国科学推进新型城镇化、提高城镇化质量的重要任务，而中小城市是推进农业转移人口市民化的重要载体，但是由于我国中小城市功能不完善、综合承载能力不强、制度和政策缺失等原因，农业转移人口市民化的进程缓慢。在此背景下，文章分析了农业转移人口市民化与中小城市功能提升的相互关系，剖析了二者关系的现状特征，以及制约二者形成良性互动关系的深层次原因，针对推进农业转移人口市民化的需求条件和需求特征，提出了推动农业转移人口市民化与中小城市功能提升互动发展的对策措施。
[关键词]市民化；中小城市；功能提升；关系
[中图分类号]F323.6；C912.81[文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）08-0054-05
党的十八大报告指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。” 2012年中央经济工作会议又明确提出，要“把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。” 十八届三中全会进一步提出，要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”可见有序推进农业转移人口市民化已成为我国积极稳妥推进城镇化、提高城镇化质量的重要举措。在我国城镇化发展实践中，人口大量涌向大城市，从而造成了一系列的“大城市病”问题，亟须发挥中小城市承载作用，促进人口向中小城市转移。然而，中小城市又面临着功能不完善，人口承载能力不强的问题。因此，有必要对农业转移人口市民化与中小城市功能提升的关系进行研究，探索提出促进二者形成良性互动发展关系的政策建议。
一、农业转移人口市民化与中小城市功能提升的相互关系
在当前中国国情和经济社会发展阶段下，推进农业转移人口市民化的关键在于中小城市，提升中小城市功能是有序推进农业转移人口市民化的前提和基础条件，也是农业转移人口市民化促进和倒逼的结果，农业转移人口市民化是促进中小城市功能提升的动力因素，二者存在着相互促进、良性互动发展的关系。
（一）中小城市是吸纳农业转移人口的重要载体
农业现代化对农业劳动力的需求日趋减少。发展现代农业、推进农业现代化是提升农业质量、农业效益和农业竞争力的必然选择，是促进农业增效、农民增收、农村发展的根本途径，是全面建成小康社会的一项重要任务。但是，农业现代化发展对农业劳动力存在着挤出效应。随着农业现代化的发展，农业规模化、标准化、科技化、机械化等水平不断提高，使得现代农业对农业劳动力产生了挤出效应，所需农业劳动力越来越少。同时，由于农业的弱质性，农业比较效益较低，越来越多的农业人口倾向于离开农村向城镇转移。加上我国人多地少，人均耕地面积仅有1.35亩的现实国情，过多的农业富余劳动力必然要向城镇转移，并通过市民化进程成为城镇人口。
大量农业人口向中小城市转移是现实选择。从农业人口转移目的地来看，主要有三种，即就地转移、向大城市转移和向中小城市转移。就我国农业人口转移的实践来看，通过农业产业化经营和村办、乡办企业等途径促进大力农业人口就地转移出现了种种弊端而显得不太现实。向大城市转移是我国目前农业人口的主要转移模式，但大量的农业人口涌向大城市也造成了一系列的“大城市病”问题。诸如交通拥堵、住房紧张、资源短缺、环境恶化、城市内涝等，使得大城市的人口承载压力巨大。同时，由于基础设施和公共服务设施不完善，大量农业转移人口不能实现市民化、完全融入城市引发一系列的社会问题。而中小城市是沟通城乡的桥梁和纽带，拥有就业容易、进城落户门槛低、各种社会关系稳定等独特优势，这也决定了中小城市是现阶段我国有序推进农业转移人口市民化的主要载体。
综合考虑我国基本国情、我国城镇化发展阶段，以及我国经济社会发展基础，有序推进中小城市农业转移人口市民化，促进农业人口向中小城市转移是我国适应国情和新型城镇化发展要求，科学推进新型城镇化，提高城镇化质量，促进城镇化健康发展的必然选择。
（二）中小城市功能提升是推进农业转移人口市民化的前提条件
中小城市是吸纳农业转移人口，推进农业转移人口市民化的重要载体和必然选择。但是中小城市要吸纳大量的农业转移人口并使其市民化，也必须拥有相对完善的城市功能作为支撑。完善的产业发展功能、集聚辐射功能、宜居功能、服务功能、环境功能等是中小城市吸纳农业转移人口，推进农业转移人口市民化的前提条件。这是因为，完善的产业功能，为农业转移人口提供充足的就业岗位；较强的集聚功能，吸纳劳动力和资金、技术等生产要素向这些城市集聚；完善的宜居功能，为农业转移人口提供居住服务；完善的服务功能，为农业转移人口提供教育、医疗等各类社会服务；良好的环境功能，提供良好的基础设施和生态环境等。
但是，多数中小城市的城市功能不完善，制约着农业转移人口市民化的进程。例如，多数中小城市产业基础薄弱，产业功能不强，一方面造成了提供就业岗位不足，满足不了农业转移人口的就业需求；另一方面造成城市的经济实力和财政实力薄弱，从而对基础设施和公共服务设施的投入匮乏、设施滞后。而水电气暖、交通、通讯等基础设施滞后，以及教育、医疗、住房和社会保障等公共服务不完善又会造成农业转移人口难以融入城市、不能实现市民化等一系列的问题。从这个角度来分析，中小城市功能提升是提高其对农业转移人口的吸纳能力，从而有序推进农业转移人口市民化的前提条件。
（三）中小城市功能提升也是农业转移人口市民化促进和倒逼的结果
大量的农业富余劳动力向中小城市转移并实现市民化将促进和倒逼中小城市功能提升，是促进中小城市功能提升的动力因素。究其原因，一方面，大量的农业富余劳动力向中小城市转移，将为该城市的产业发展提供充足的劳动力资源，从而促进城市产业的发展，进而提高该城市的综合经济实力和地区财政实力，使得该城市有财力也有实力来加强城市水电气暖等各项基础设施建设，并逐步完善教育、医疗、社会保障等公共服务体系，从而提高了中小城市的综合承载能力，完善了中小城市综合功能。另一方面，大量的农业富余劳动力向中小城市转移并实现市民化，需要中小城市具备较高的综合承载能力和较为完善的综合功能，这就倒逼中小城市去提升城市功能。
随之，中小城市功能的完善和综合承载能力的提升，在为农业转移人口创造条件的同时，也将进一步促进农业转移人口和产业向中小城市集聚，使得产业结构调整和产业升级步伐加快，增强区域创新能力，带动人口就业结构的变化，形成更为合理的人口就业结构。相应的，合理有序的人口就业结构和较强的区域创新能力反过来又会促进当地承接产业转移加快产业升级的步伐，进一步增强中小城市的综合经济实力和财政实力，使其有实力进一步来完善城市的各项基础设施和公共服务设施，提高公共服务水平，加强生态环境保护，营造宜居生活环境等，从而达到进一步提升城市功能的目的。更为重要的是，当地有能力把所有农业转移人口纳入到城市公共服务体系内，使其享受到均等化的公共服务，真正实现市民化。
（四）农业转移人口市民化与中小城市功能提升的互动发展机制
综合分析，中小城市是吸纳农业转移人口、推进农业转移人口市民化的重要载体，中小城市功能提升能够加快农业富余人口向城镇转移并实现农业转移人口市民化进程，而推进农业转移人口市民化反过来也促进和倒逼了中小城市功能的提升。农业转移人口市民化与中小城市功能提升存在着相互促进、互为因果的良性循环。其互动发展机制可以简单地用图1来表示。
二、农业转移人口市民化与中小城市功能提升关系的现状分析
我国是传统的农业大国和人口大国，促进农业富余劳动力向城镇转移，推进农业转移人口市民化的任务迫切。而中小城市普遍发育不足，缺乏产业支撑，功能不完善，综合承载能力不强，制约着农业转移人口市民化的步伐，农业转移人口市民化与中小城市功能提升尚未形成相互促进、互动发展的良性循环关系。
（一）农业转移人口市民化的现状特征
农业转移人口市民化的就是指农业转移人口转变为市民的过程，具体地说，是指农业转移人口在城市工作的同时，能够获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利成为城镇居民的过程。
推进农业转移人口市民化必须满足一定的社会条件和个人条件。就社会条件来说，要求城市拥有较为完善的城市功能和较强的城市综合承载能力，能够容纳足够多的人口；以及较强的综合经济实力，能够承担增设基础设施、提供公共服务、增加公共管理等农业转移人口市民化的公共费用。就个人条件来说，一是要能够实现就业，获得稳定的收入，足以支持自己及家人在城市的居住、教育、医疗等各项生活成本；二是能够获得与城镇居民平等的身份，实现由农民到市民身份的转换；三是能够与城镇居民平等地享有教育、医疗、社会保障等公共服务；四是要有较高的市民化意愿和适应城市生活的各项素质条件。综合这几方面的条件，推进农业转移人口市民化主要受到当前经济社会发展推进的影响，具体地，包括较好的产业基础和经济实力、较为完备的城镇基础设施和公共服务设施、均等化的公共服务体系、与时俱进的社会观念和意识、较为健全的制度和政策体系等条件。
从我国农业转移人口市民化的现状来看，近年来我国城镇化快速发展，其中农业转移人口进城就业是支撑城镇化快速发展的主要力量。农业转移人口“家庭化”转移和居住稳定性趋势明显，举家外出、完全脱离农业农村的情况较为普遍。多数新生代农业转移人口长期在城市生活，市民化意愿强烈。户籍制度和公共服务制度改革加快推进，农业转移人口市民化的政策环境逐步放松。农业转移人口的素质水平不断提升，收入水平持续提高。但是，在农业转移人口市民化过程中，也存在着一些问题：一是在城市落户定居难，享有的公共服务水平低，社会参与和融入程度低，新的城市二元结构问题突出；二是大城市人口过于集中，资源环境压力日益加大，容纳不了过多的人口，而中小城市和小城镇发展不足，功能不完善，不能吸引更多的人口；三是政策体制不完善，地方政府推动农业转移人口市民化的动力不足，而农业转移人口收入水平低，市民化能力不足。
（二）中小城市功能的现状特征
中小城市是我国城镇体系的重要组成部分，在区域中发挥着十分重要的作用，是吸纳农业转移人口的重要载体。近年来，中小城市也取得了快速发展，综合实力较大提升，各项城市功能也逐步完善。但是，从总体上来看，我国中小城市功能不完善，综合承载能力不强。一是城市功能单一，一些中小城市只是发挥生产中心的功能，把经济增长作为城市发展的唯一和首要目标，没有从城市功能角度考虑城市的发展和建设。二是集聚辐射能力不强，城市之间大同小异，缺乏特色，对区域缺乏强大的辐射能力。三是城市基础设施建设滞后，对基础设施和公共服务设施建设的重视程度不够，投入不足，建设标准不高。由此造成了基础设施落后、公共服务缺失，就业渠道狭窄，对产业和人口的吸纳和承载力不强、转移人口融入度低等一系列的问题。
（三）制约二者互动发展的原因分析
如今，农业转移人口市民化与中小城市功能提升之间尚未形成相互促进、互动发展的良性循环关系。对制约二者互动发展的原因进行分析，一是中小城市功能不完善的制约。由于中小城市综合承载能力不强、综合功能不完善的原因，一方面造成中小城市缺乏吸引力，人口和产业不愿意往中小城市集聚；另一方面，通过招商引资等方式吸引到产业入驻的时候，薄弱的城市功能又承载不了产业发展和就业人口生活的需要。这是最主要的制约因素，其他几个制约因素都直接或间接造成或影响了该制约因素的形成。二是经济条件的制约。主要为中小城市和农业转移人口两方面经济条件的制约。从中小城市来看，多数中小城市尤其是农业县（市），经济实力和财政实力普遍不强，缺乏提供完备的基础设施和公共服务设施的能力；从农业转移人口来看，面临着过高的市民化成本，主要包括过高的入户条件、过高的居住支出、过高的就业风险、过高的生活成本等，而农业转移人口素质普遍不高，多从事制造业、建筑业和服务业等行业，收入普遍较低，难以承担市民化的过高成本。经济条件的制约是根本的制约因素。三是制度和政策条件的制约。我国长期以来实行的是城乡分割的二元体制。近年来在破解城乡二元结构方面进行了一系列的体制机制创新。但是在传统体制机制的惯性作用影响下，城乡统一的户籍、教育、医疗、就业和社会保障等制度体系仍然尚未形成，加上政策棚架等因素，已出台的政策落实困难，严重阻碍着农业转移人口市民化的进程。制度和政策条件的制约是内在的制约因素。四是社会和环境条件的制约。从农业转移人口自身来看，由于与城市人口在身份限定、经济地位、行为方式等方面的差异性，一定程度上会受歧视和排挤，对城市缺乏心理认同和归属感。从城市方面来看，地方政府和城市人口对农业转移人口存在着认知偏差，有一定的排斥心理，城市管理也是主要采取防范式、管制式的管理。由此造成农业转移人口成为城市社会的边缘群体，城市的二元结构问题凸显。社会和环境条件的制约是直接的制约因素。
三、推动农业转移人口市民化与中小城市功能提升互动发展的对策措施
推动农业转移人口市民化与中小城市功能提升互动发展，要针对农业转移人口市民化的需求条件，通过构建现代产业体系、公共服务体系、基础设施体系和住房保障体系，不断完善中小城市经济功能和社会功能；通过构建现代城镇体系，优化人口空间布局，形成人口、产业与城镇互动融合发展的局面；通过体制机制创新，形成推动农业转移人口市民化与中小城市功能提升互动发展的长效机制。
（一）加快中小城市发展，提升中小城市功能
中小城市功能是否完善，是农业转移人口市民化与中小城市功能提升是否能形成良性互动关系的关键因素，因此必须要加快中小城市发展，提升中小城市功能。城市功能主要包括生产、贸易、金融、物流、信息等经济功能和居住、生活、交通、教育、文化、医疗、就业和社会保障等社会功能。其中，经济功能是城市形成、存在的前提和基础，也是城市的核心功能，制约和推动着城市的形成和发展。提升中小城市功能，首要的就是强化经济功能，为中小城市容纳更多的农业转移人口提供产业支撑和就业支撑，为基础设施的完善、城市功能的优化和提升提供一定的财力基础。社会功能是城市存在和发展的基本内容，也是城市的基本功能，决定着城市的发展水平和质量。推进农业转移人口市民化，必须要强化中小城市的各项社会功能，为农业转移人口在城市生活、居住、交通、教育、文化、医疗、就业和社会保障等方面提供基本的公共服务。
（二）构建现代城镇体系，优化人口空间布局
中小城市是吸纳农业转移人口的重要载体，但是由于大多数进城人口倾向于向大城市转移，致使交通堵塞、环境污染、住房紧张等“大城市病”问题凸显，而中小城市人口集聚能力不足。因此要加快构建现代城镇体系，实行不同的人口集聚政策，优化人口的空间布局促使人口分布与城镇等级体系相一致。坚持中心城市带动战略，按照统筹城乡发展的要求，加快形成大型中心城市、中小城市、小城镇各具特色，竞相发展的城镇体系。根据各个城市的不同单位，实施不同的人口集聚政策，促进人口合理分布。特大城市和大城市要实施条件准入限制政策，有条件、有批次，有序推进农业转移人口市民化。中小城市作为农业转移人口的主要承接地，要实施积极的人口准入政策，提高城市综合承载能力和人口吸纳能力，促进人口集中集聚。小城镇要放开落户条件，吸纳农村人口就近转移。
（三）构建现代产业体系，提高产业支撑能力
雄厚的产业基础是推动农业转移人口市民化与中小城市功能提升的重要基础条件。一方面，产业发展是农业转移人口解决就业问题的前提和基本条件；另一方面，产业发展与城市功能提升之间存在着相互促进、动态提升的关系，产业的发展和产业结构的调整、优化、升级是促进城市功能提升的基础和主要因素。当前，中小城市要围绕产业基础再造、产业转型升级、提供就业需求等加快产业发展，构建现代产业体系，提高产业支撑能力。一是着力扩大产业规模。通过招商引资、承接产业转移、营造良好发展环境等多种途径，加快产业向中小城市集聚，扩大产业规模，优化城市和产业空间布局，促进产城融合互动发展。二是着力促进产业结构调整和优化升级。通过改造提升传统产业、加快培育新兴产业、大力发展服务业等途径，优化产业结构，提升产业能级。三是着力依托当地优势培育产业特色。中小城市要依托当地的经济基础、资源优势以及其他一些独特优势，培育发展特色优势产业，提高产业竞争力。此外，要加快服务业发展，为农业转移人口向中小城市集聚提供条件。
（四）完善公共服务体系，提高公共服务水平
构建均等化、覆盖全部常住人口的公共服务体系，不仅是推进农业转移人口市民化的重要方面，也是促进中小城市功能提升的重要内容，对形成农业转移人口市民化与中小城市功能提升良性互动发展关系具有重要意义。因此必须要围绕方便居民生活和公平正义构建均等化、覆盖全部常住人口的公共服务体系，满足农业转移人口在城市的居住、教育、医疗、就业和社会保障等基本需求，保障其能够在城市定居生存下去。在居住方面，一方面要围绕满足低收入家庭住房需求构建包括公共租赁房、廉租房、经济适用房等在内的多层次住房保障体系，提高住房保障能力；另一方面要出台政策，把农业转移人口纳入到城镇住房保障体系。在教育方面，要保障农业转移人口随迁子女享有平等的义务教育权利。在医疗方面，要把农业转移人口纳入到城镇基本医疗保险体系内，保障其能够享受到基本医疗服务。在就业方面，要保障农业转移人口获得平等的劳动收入，并依法享有各项劳动权益；在社会保障方面，逐步将农业转移人口逐步纳入到城市社会保障体系内，保障其公平享有各项社会保障权利。
（五）完善基础设施体系，提高设施保障能力
完备的基础设施是中小城市容纳更多的农业转移人口的基本硬件条件，也是该中小城市功能的基本组成部分。然而，由于地方经济基础薄弱、财政实力不强、 规划建设管理滞后等多种原因，多数中小城市基础设施薄弱，综合承载能力不强，是制约中小城市功能提升，加快农业转移人口市民化的重要原因。为此，要加强基础设施建设，构建完善的基础设施体系，提高基础设施对居民生产生活的保障能力。一方面，要加大政策和资金支持力度，全面加强中小城市道路、通讯、水电气暖等各项基础设施建设，着力解决城市内涝、垃圾污染等问题。另一方面，提升城市基础设施规划、建设和管理水平，切实提高中小城市基础设施的综合利用效率和保障水平。此外，要完善中小城市基础设施建设的投融资体制，坚持以市场为导向，推动投融资主体多元化，着力解决基础设施建设资金不足的问题。把一些经营性基础设施项目推向市场，鼓励企业和个人投资，形成政府、企业和个人多元化投资机制。
（六）完善各种制度体系，提供有效制度保障
体制机制是加快推进农业转移人口市民化与提升中小城市功能的重要保障。要抓住中原经济区建设被赋予的先行先试权利，加快体制机制创新，在农业转移人口市民化、推进土地节约集约利用、城市建设投融资等方面先行先试，形成推动农业转移人口市民化与中小城市功能提升互动发展的长效机制。一要探索建立促进农业转移人口市民化的体制机制。加快中小城市户籍制度，以及附着于其上的住房、教育、医疗、社会保障等配套制度改革，着力推进农业转移人口向中小城市集聚并实现市民化。二是探索建立土地节约集约利用机制。走内涵挖潜和集约节约用地的路子，推动农村集体土地使用权流转等制度创新，积极开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。三是探索建立城市建设多元化的投融资机制。实施积极的政策支持措施，建立城市建设投融资平台。积极争取国际政策性银行、商业银行等贷款，吸收社会资本参与城市基础设施建设。
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