评之评：农村土地立法难在哪里？

来源:用户上传      作者: 沈　浪

　　 《物权法》（草案）（下称《草案》）总则第一编第一条规定了三个立法目的，一是要保护权利，二是要促进物尽其用，三是要维护社会主义市场秩序和国家基本经济制度。这三个目的抽象看来，确实有其道理。但细究起来，保护权利与维护国家基本经济制度之间其实存在冲突。
　　 我们知道，《宪法》赋予了国家征用土地的权力。《土地管理法》则进一步规定，农村土地要转化为建设用地，必须通过国家征收。该法还制订了以农业收入作为计算标准、以不降低农民生活水准为目标的补偿办法。但是，这一立法至少存在三个问题：
　　 第一，合宪性问题。《宪法》规定了两种土地所有权形式，但是没有对农村集体所有权作出明确限制。农村土地转变为建设用地，本是土地所有权的权能之一，也是发挥土地物尽其用的一个重要手段。《土地管理法》对农村土地所有权进行限制，在《宪法》上并无明确依据。
　　 第二，征地补偿显失公平。《土地管理法》规定以农业收入作为计算标准，但政府征用土地后转让所得远远高于补偿价格。这些巨额收益悉数归政府所有，对于农民极不公平。
　　 最后，在巨额利益的驱动下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“与民争利”之实，既违背了《宪法》和《土地管理法》为公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府与农民之间的矛盾。
　　 我们没有理由怀疑《草案》的起草者们没有看到这些问题，我们也相信他们发现了立法上的“两难”：如果采取“集体土地与国有土地一样可以出让和转让”的立法思路，则会与《土地管理法》等基本的土地制度相冲突；而要维护基本制度的一致性，就只能维持这些显失公正和有违宪之疑的土地制度。面对两难，立法者采取何种选择，端赖于他们的政治智慧和价值立场。
　　 我们知道，土地向来是农民安身立命之物，是农民维护生存和发展的基本物品。对于这些基本物品予以优先保护，给予弱势群体平等的尊重和关怀，是现代国家的应尽义务。《草案》将保护权利置于首位，正是这一立法伦理的体现。立法者本应通过细致、缜密而合理的制度设计，为农民提供有力的保护，使土地所有权能够成为农民手中对抗政府滥用职权、维护自己合法权益的“王牌”。
　　 遗憾的是，《草案》最终选择了后一种立场，将本来就不合理的制度通过《物权法》这种基本法律形式强化。这不仅会加大将来法律修改的难度，也会激化本已尖锐的土地纠纷。这一选择也凸现出了立法者取制度和谐而忽视公平和权利保护的偏颇立场。江平先生“在法言法”所点出的种种问题，无不与立法者的这一偏颇立场有关。农村土地立法之难，或许就难在这里。

转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-718497.htm