个税改革未来
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作者: 本刊编辑部
《财经》主持人语
在各项税制改革中，个人所得税法的修订最受公众关注，原因即在于个税变法事关民生，民间要求个税改革的呼声日强；但究竟如何改革，方方面面各执己见，使得此项改革格外体现不同方向的利益诉求，难以获得共识并付诸操作。
9月27日，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法工委，就个税问题举行立法听证会。这是立法听证制度实行以来，全国人大常委会立法中举行的首次听证会。从听证会的内容看，争议集中于以下几点：将工薪所得减除费用标准提高到1500元是否合适？要求高收入者自行申报是否可行？确定减除标准是全国“一刀切”还是按地区区别对待？是否应考虑家庭供养因素和通货膨胀因素？个税课税模式是应该采用分类计征还是综合与分类计征？等等。
上升到理论上，种种争议又指向一个原则问题，即开征个税的首要目标到底是增加财政收入，还是发挥个税对收入的调节作用，以缩小贫富差距和缓和社会矛盾？
个人所得税法制定于1980年，1993年和1999年曾两次修订。尽管如此，由于个税法与现实的脱节，其修订的滞后和力度偏弱屡屡为社会舆论所诟病。显然，这样一项与百姓利益直接相关的改革，具体的方案、操作的可行、时机的选择，都需要充分论证。
为此，《财经》论衡专栏特邀五位专家，共同探讨个税调整的未来之变。他们是：中国人民大学财政金融学院教授安体富、财政部税政司副司长王建凡、国务院发展研究中心宏观经济部研究员倪红日、财政部科研所税收政策研究室研究员孙钢、国际货币基金组织财政事务局顾问徐铿。
从专家们的谈话可以看出，科学的、公平与效率兼顾的个人所得税法，是全社会的共同期待；个人所得税改革十分复杂，不可能一蹴而就，也许不可能靠单项改革就可完成；应该形成一个由个人所得税、财产税、社会保障税组成的个人收入综合调节体系，从多方面、多环节对个人收入予以调节。
专家们的对话还给我们这样一个启示：对个税改革这样一个社会经济话题，除了关注民生的切身感受，还应该保持理性和审慎，需要关注个税法调整背后的制度含义：公民缴税与政府提供公共产品和公共服务是什么样的关系？如何进行相应的政治体制改革，以税制来厘清公民与国家的关系？
朝向这个方向的改革，任重道远。
1500元减除标准之辩
《财经》：个税修正案最为核心的争议，是工薪所得减除费用标准问题。现在初步确定此标准为1500元，许多人认为仍然偏低，对此各位有何看法？
王建凡：这次个税修正案提出两项修改，一是对工薪所得费用减除标准由800元提高到1500元，主要是减轻中低收入阶层的个人所得税负担；二是适当扩大自行申报的范围。对要求自行申报的高收入者范围，议案希望人大能授权国务院，以便国务院根据收入变化适时调整。加强对高收入者的征管，体现个人所得税“量能负担”的原则。通过税收的调节措施，来调节社会财富、收入分配的问题。
调整费用减除标准的主要依据，首先是与社会经济发展水平相适应，考虑城镇居民的基本生活费用。1500元是平衡了全社会所有人工薪收入普遍水平和平均负担，平均负担是按赡养系数1：1.91来推算全国的水平，体现了城镇家庭的一般水平。其次，体现对居民基本生活支出不征税的原则，就是基本生活费用支出排除在税收之外，允许有合理的扣除。先进的税制对所得综合征收，对居民家庭的实际生活开支实行据实扣除，我们暂时还做不到，但这是发展方向。第三，考虑了与教育、医疗、住房等制度改革的衔接。第四，具有一定的前瞻性，把今后几年的生活费用增长因素也考虑进去了。
确定标准要与居民生活水平和纳税能力相适应，也要考虑财政的负担能力。减得太多，对中西部地区的财政转移就减少了，降低了公共财政消除地区间不平衡的转移支付能力。
目前，1500元的标准比较符合中国的国情。应该说政府在制定这个政策时，考虑了各方面情况，是一个合理的选择。
徐铿：两年前，我们给财政部写过一个很详细的报告，对于减除费用标准，报告建议从800元提高到1300元－1400元左右。目前800元的扣除标准的确太低，现在提高是正确的。
1500元的扣除标准是不是合理？可以从许多不同的角度来看。其中一个角度，1987年个人所得调节税出台时，当时的减除费用标准差不多是400元－460元；从1987年到现在，按物价增长进行调整，这个数差不多也就是1500元左右。也就是现在的扣除标准保持了1987年原来的价值。
倪红日：1500元扣除额标准，虽然提高了不少，但大家的意见并不一致，有人认为偏低、有人认为合适。现在的减除费用标准是按个人工薪所得确定的，但家庭赡养人口不同，减除标准对家庭的影响也不同。如只有一人就业的三口之家，减除1500元，每个人是500元费用减除；而一个三人就业的三口之家，每人减除费用就是1500元。
在成熟市场经济国家，是按家庭赡养人口来计算扣除额，这比较公平，但这种方法对征管条件、个人申报、纳税人素质的要求比较高。中国现在达不到这个要求，只好根据生活费用的提高，相应提高扣除额。很难简单说应该提高多少才合适。现在社会上收入差距较大，又不是按赡养人口计算扣除，所以有各种不同的意见。
孙钢：这次提高扣除额对大家都是一件好事，但大家还不满意。原因是这几年居民收入差距拉大，大家心理不平衡的感觉越来越强烈。
此外，有两个因素导致这种情绪越来越强烈，一是媒体报道的误导，如“个税65％来源于工薪阶层”、“个人所得税是劫贫济富”、“起征点25年不变”等。此外，政府部门没有做充分的解释和宣传。比如每年的政府预算报告，只公布一个总数，2004年个人所得税收入是1737多亿元，但是这些收入是什么结构？工薪所得缴纳的个税，来自5％－45％各税率档次分别有多少人交？各交了多少？如果政府把这些问题清清楚楚告诉公众，很多事情就不用解释。问题是这些数据拿不出来。
我认为费用减除标准应提高到1600元。因为广州现在的标准就已经是1600元了。这项改革应该是使所有人受益，而不应该出现一部分人不但不受益，反而增加税负的情况，否则很难让这些人接受的。这些年广州的自行调整不能说完全不合法，因为税法规定一部分补贴可以免税，但没有明确哪些补贴可以免税，一些地方就是钻了这个空子。
减除标准应该全国统一。若允许各地浮动，貌似有理，但是第一，会造成同样的收入在不同的地方纳税不同，加大税收的不公平；第二，在当前人才竞争的时代，哪个地方减除标准低，人才就会离开那个地方，造成人才流失。因此，如果允许各地浮动，各地恐怕都竞相向高限浮动，最后的结果还是处于同一水平，形成结果的“一刀切”。
安体富：减除费用标准到底多高合适，由个税的定位决定，就是把它定位为富人税还是大众税。现在中国个税正处在富人税向大众税过渡的阶段。1993年定位800元的标准，工薪达到标准的只有1％左右，2002年上升到52％左右。随着经济发展，居民收入水平提高，纳税人越来越多是正常的。居民个人所得税正在向大众税过渡，不能再回到富人税。
调整减除标准需要考虑什么因素？一是工资和物价水平的变动；二是居民的基本生活消费支出水平，扣除额应该考虑基本消费支出水平，不能扣除全部消费支出；三是考虑各项改革带来的居民支出的增加，包括保险、养老、医疗、教育、住房；四是考虑财政的承受能力。
从全国来看，我认为目前定的1500元扣除额大体上合适，但对发达地区肯定是低了，比如深圳、广州已经是1600元了。建议原则上定在1500元，不“一刀切”。一个办法是可以再提高一些，到1800元-2000元；再一个办法是规定20％-30％的浮动，给地方一些灵活性。
《财经》：目前条件下，工薪阶层对个税的贡献是不是过大？
王建凡：有人认为工薪阶层对个人税贡献比较大，实际上，个税收入与城镇居民收入工薪所得占的比重是相匹配的。2004年中国城镇居民可支配收入中76％来源于工薪，个税收入中，工薪所得缴纳的税收占全部个税的50％左右。相对于76％的收入来源，这应该说是合理的。
从纳税面角度看，以2004年全国城镇居民收入比较，按800元的扣除标准，有60％的工薪阶层需要缴纳个人所得税，调整为1500元以后，纳税面降低了一半，只达到了30％左右。
但个人所得税不是纳税面越窄、越低、扣除越高就越好。个人所得税应对国民普遍征收。就税收公平来说，没有一个国家把个人所得税定位在富人身上，纳税面都较宽。俄罗斯单是一税制，基本扣除为400多卢布，非常低，其他单项扣除加起来不过2000-3000卢布，相对平均8000―10000卢布的工资，工薪阶层几乎都在纳税范围之内。
一个社会不可能完全平均，肯定会存在高收入、中收入、低收入，现在低收入比重过大，城镇人口的收入水平作为这次改革的一个参照点，农村人口短期内还不能触及到。中产阶级毫无疑问在征税范围内，但对其税负要确定一个合理水平，不管税制怎样改，税负都不能过高。
应当简化级距与税率
《财经》：在调整费用减除标准的同时，为什么没有同时改革级距和税率？
王建凡：调整级距和边际税率涉及税制改革的总体安排，这两项改革在以后会相对优先考虑。自1994年税制改革后，现在又面临着第二轮综合的税制改革。税制改革应该总体设计，个人所得税级距或降低税率，最终对收入和调控目标有直接和间接的影响，不能仅就单项税种来考虑。这是改革的方向。
现在个人所得税级数过多，级距过小，边际税率偏高。今后要调整简化级距和边际税率。级距定到一个什么水平，各个国家不一样。需要准确把握一个国家收入结构的基础，确定什么人适用什么样的税率水平。
在改革级距和边际税率时也要综合考虑公平与效率，世界税制改革也是这个方向，如俄罗斯个税改革实行单一税率，这一税制在世界范围内引起了所得税的革命。
孙钢：现在45％的最高边际税率确实过高。税率过高会增强人们的逃税动机，实践中它的作用也有限，很少能被用上，因此我们一直主张把45％的税率降下来。
如果这次能把税率的改革配合上，可能效果更好一些。但税率和级距的改革思路与税制模式的选择密切相关，不同的模式下改革思路是不同的。
安体富：现在的九级显然是多了，建议减到五级，最高边际税率降到35％。
征管制度改革能否同步进行
《财经》：中国个税改革的目标是实行综合与分类相结合的税制，为何此次改革没有涉及？
王建凡：中国的个人所得税法与国外还有一些差距，国外所得税有几百年历史，中国只有二十几年。最理想的税制是综合所得税制，但这要取决于现金管理、财产登记、税务系统网络化等制度的建立完善。
与国外相比，中国个税的九级累进税制级数过多，边际税率过高，要适当调整。一是要有利于征管，二是要有利于公平与效率，形成高收入者积极纳税的机制。
孙钢：这次没有把实行综合与分类相结合的税制的改革提上议事日程，主要是现在还不具备这个条件。
最近，国家税务总局颁布了个人所得税管理办法，亮点是建立“四一三”制度。所谓“一”就是建立全国个人信息联网系统。现在这个系统没有连起来，目前个税是交给地税局，但全国地税没有联网，而且地税系统选择的软件也不一样。对一个人在北京和上海取得的两笔收入，目前条件下无法合起来。因此现在要求大家去申报，申报以后是一些孤立的信息点，无法把它作为一个信息源来处理。
个人所得税申报需要一个统一的税号，目前身份证号还不具备作为税号的条件，因为15位的居民身份证号出现了重码，正在向“二代”身份证过渡，北京今年可以完成，而全国都以身份证号为纳税号这一制度，至少在两年以后才能够操作。调整扣除额只是第一步，下一步改革应该很快接续上。
安体富：我感到很奇怪，十六届三中全会对个人所得税改革的提法，就是要综合与分类相结合。这是最重要的，但这次没有进行。其实，要调节收入差距，实行综合与分类结合是很重要的。
我认为现在基本具备了综合与分类结合征收的条件。
一是应普遍采取永久惟一的个人税号。可以用个人身份证号，凡是对个人进行支付的单位，都应该先取得税号，然后才能支付和财务会计处理，做到这一点不难；二是收入完全货币化，现在许多实物分配，比如实物福利、奖励及有价证券等收入，必须货币化；三是现金管理，因为税收流失主要是用现金太多，西方也有这个问题，主要是自由职业者，大额支付都是通过银行结算，广泛推广信用卡进行消费；四是银行、税务、财政、工商、海关等部门实行联网，信息共享。
目前国税、地税没有联网，信息化按部门分别执行，导致信息又不能共享，浪费严重。现在能不能实行分类与综合征收，主要在于政府要不要作为、能不能作为。
改革的难度很大，不在于技术不行或是条件不具备，在于利益集团问题，也有政府决心的问题。如果实行综合与分类征收，税基透明了，个人所得税收入会成倍翻番，调节贫富差距问题不就解决了吗？
王建凡：征管是一个技术条件，能做到还不够，要普遍做到才可以。我们现在的申报和其他国家是不一样的，只是要求对收入申报，不要求你支出所有问题都申报，申报是起了一个补充的作用，把代扣代缴漏掉的收上来。
综合税制要求全社会有普遍依法纳税的意识，如果综合税制依赖于税收机关征收的模式，税收成本就太高了。
倪红日：个人所得税征管涉及各个部门，是政府管理范畴。政府管理水平在提高，完善是一个过程，不可能具体到一个时间表，需要整体协调推进，不是哪一个部门就能决定的，协调越好，推进越快，需要政府高层领导。
《财经》：鉴于中国征管改革难度较大，有没有可能采取单一税等简单的方法筹集财政收入？如实行13％单一税率，再用财政转移支付的方式调节收入分配？
王建凡：单一税是美国人提出来的，在俄罗斯得到实践。任何改革都有利有弊，单一税也是如此。2001年，俄罗斯改革个人所得税，实行13％的单一税率，改革开始时也有争论，现在接受的人越来越多。俄罗斯改革后实现了税收收入的增长，许多地下收入变成“阳光下的收入”，这一税制鼓励新贵主动去交税，目前相对是利大于弊。
同样，综合征收、超额累进税制在一些国家也有非常成功的，考虑两种税制的利弊，最后我们会实行一个综合各方面优势的方案。
筹集收入还是调节分配
《财经》：个人所得税具有筹集收入和调节分配两项功能，应以哪项职能为主？能否两者兼顾？
王建凡：筹集收入和调节分配这两项职能，有人认为以筹集收入为主，有人认为以调节分配为主，也有观点认为应该并列。毋庸置疑，税收的功能首先是筹集收入，个人所得税的首要功能是筹集国家财政收入。个人所得税通过实行累进税制，可调节收入分配，但公平和效率是不是完全统一呢？可能制度设计是科学的，但从实际效率来讲，不一定是最有效率的。
对个人所得税，不能赋予更多调节贫富差距的功能。调节收入与分配确实是一个非常重要的杠杆，但不是全部。
整个税制设计还可通过财产税、消费税进行调节。通过税收措施调控收入分配要综合考虑，应把个税放在合适的位置，不要寄望它太多承受不了的作用。
而且，个人所得税对收入分配的调节功能，不光体现在收入环节，也体现在支出的安排上。中央财政把个税收入的增量全部用于对中西部地区的转移支付，这样有助于缩小中西部与东部的差距。
徐铿：从国际经验来看，个人所得税调节收入的功能十分有限，尤其是在发展中国家。因为那里大部分高收入者的收入来源不是工薪，而是来源于投资，这部分人逃税办法很多。对于把个人所得税用作调节收入的工具，不要期望太高。
孙钢：筹集收入和调节分配两项职能是密不可分的。如果没有一定的征收规模和征收面，调节职能无法充分发挥。如果全国只有200人交税，那么他们“浑身是铁”又能“打多少钉”？而如果不能发挥调节收入的作用，个税就失去了开征的意义，完全可以通过提高增值税和营业税的税率来达到筹集收入的目标。
安体富：个人所得税对调节收入是很好的税种，现在占财政收入的比重还很有限，但成长性很好。调节收入差距，主要不是用工薪所得税收，而是在工薪之外，即将灰色收入纳入征税范围等。
有人认为应该开征富人税“劫富济贫”，这种提法不大合适。政府的政策是鼓励人们富裕起来，应该取缔富人的非法收入，这不是征税的问题。目前富人对税收的贡献不够，主要应通过完善税制和加强征管来解决。
如何调节贫富差距？一是应该以公平为导向，优化调整税制结构。调节收入差距主要还要用直接税，现在个人所得税占税收收入的6.8％，发达国家多达到30％以上。中国个人所得税从1994年的1.4％到2004年的6.8％，所得税增长很快。达不到一定的比重，调节力度就达不到。完善个人收入分配的税收体系，不能光靠一种税。调节收入差距需要一个完整的税收体系。要尽快开征社会保障税、物业税、遗产税等其他税种。
纳税意识与政府职能转换
《财经》：要求自行申报纳税，税务机关进行稽查，在税法不完善的情况下，会不会引起选择性、报复性执法？
王建凡：现在的征管是比较透明的。个人所得税征管办法提出，对600万高收入者要重点监管，这是公开的。每个人都有可能被复核，稽查有时可能是随机的，有时候是依据一定信息来源，和恶意的报复不一定直接挂钩，而且有行政诉讼法保证纳税人权利。
企业因偷逃税受到惩罚是咎由自取，不管哪个企业，只要你有偷税漏税的行为，政府严查不能说是报复，是加强税收征管。违法了就有随时被查的可能，关键是是否滥用法律。滥用法律是违法。
倪红日：制度设计上不应该导致这样一个结果，相应的法律制度赋予纳税人一定权利，保护纳税人的合法权益。当然在制度设计上不存在，在实际操作上有可能存在。比如个别税收征管人员，由于某些其他原因，故意冲着那个人去了，这就需要有相应法律保证。
在税制设计上，重点稽查与普遍稽查没有直接关系。即便在普遍稽核下，如果一个税管人员想报复一个人，也可以做到，和重点稽查没有什么关系。要有相应的法律制度来保护纳税人的合法权利。
孙钢：这种情况在各个国家都会有，因为个别税务人员自由裁量权过大。目前我国的征管制度、征管法律都还不严密，对同一家企业、同一收入，不同部门去稽查，常常是结果不一样，不同的人有不同的认定。因此，可以说任何一家企业都会被找出纳税方面的问题。
如果政府要整企业，即使在税收方面找不出问题，也会从其他方面找出问题。这不是一个税收的问题。
安体富：税务部门每年对某些重点纳税人进行稽查，也是可以的。只要不犯法，就不怕查。现在的问题是纳税人权利与义务不对称。纳税人供养政府、公务员，税法应该是最公开的，纳税人应有知情权、参与权。纳税意识和政治改革、法制建设、制度保证是相连的，纳税人的权利主要靠制度和法律保证。
《财经》：中国公民的纳税意识不高，和政治体制、财政体制、法制建设之间是一个什么关系？如何提高？中国国家机器的意识是不是也影响了纳税人的热情？
徐铿：要提高公民的纳税意识，有很多因素，如这个国家是不是一个法治国家？对法律是否重视？大部分发展中国家的纳税意识，普遍没有发达国家强，这不是中国的特殊情况。提高纳税意识要经过比较长的时间，要对纳税人进行教育。
普遍申报有不同的意义，美国要求每个人都要申报，这种模式对中国不合适。在发展中国家，代扣代缴是主要的工具。代扣代缴如果都扣得准确，申报就不是很重要了。美国的模式很特别，其他国家很少用。
倪红日：纳税意识强、国家税收流失少是一个过程，一系列因素都会发挥作用，关键是政府从管理型政府向服务型政府转变，为民众服务。现在我们的做法不对，不是人民的公仆，是管理型政府，不是服务型政府。
这个角色转变了，政府定位准确了，才能逐渐达到纳税人权利与义务对等，才能要求纳税人实现权利的同时履行义务。全社会形成纳税光荣、逃税耻辱的社会风尚，尚需要一个历史过程。
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