从信用卡套现看我国银行卡法律制度的完善
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作者: 蒋 斌
中国的银行卡产业已经发展了20年，但与银行卡产业的相关立法却略显滞后。尤其是近几年信用卡业务的迅猛发展，凸现出法律对中国信用卡产业健康发展的基础性作用。信用卡套现等事件的发生迫切要求我们对信用卡发展过程中出现的新问题做出积极的回应，逐渐完善我国的银行卡法律度。
信用卡套现的风险、形成原因及防范
一般来说，信用卡套现是指持卡人违反与发卡机构的约定，将信用卡中的透支额度全部或部分地直接转换成现金的行为。持卡人使用信用卡套现的主要目的就是减少向发卡机构支付相应的利息，也有一些持卡人同时申请多张信用卡就是为了在这些信用卡之间循环套取现金，从而占有银行的借贷资金而逃避支付利息。信用卡发卡机构的盲目扩张、收单机构的风险防范意识薄弱以及发卡机构信息共享机制尚不成熟使得对这种行为缺乏有效的管理。信用卡套现的风险主要表现在发卡机构的信贷风险被放大。由于我国没有个人破产制度，信用卡本身又是一种无担保的借贷工具，当持卡人无法偿付信用卡透支额时，发卡机构的补救措施就显得相当有限。为此，中国人民银行于2004年12月21日发布了《中国人民银行关于内地银行与香港银行办理个人人民币业务有关问题的通知》，禁止内地银行发行的银行卡(包括信用卡)在香港通过客户受理终端(POS)提现。中国银联也通过与境外收单机构的关于受理银联卡的协议中，禁止收单机构开通POS提现业务。上海市工商行政管理局于2005年6月8日公布了禁止发布有关信用卡套现内容的广告的提示。
这些规定对持卡人实施了信用卡套现行为后的惩罚机制尚缺乏明确的规定，使得发卡银行或行政管理部门发现信用卡套现行为后，难以对持卡人和提供套现便利的商户给予处罚。并且，由于信用卡套现行为本身只是违反了持卡人和银行之间的约定，规避了支付银行透支利息的义务，如果持卡人没有拒不还款、恶意透支行为，刑法对这种信用卡套现行为也难以约束。由此可以看出，缺乏有效的我国个人信用征信体系，缺乏银行间信用卡信息共享机制，收单机构对特约商户的风险管理意识不强，是信用卡套现行为不断发生的主要原因。
同时，信用卡套现行为难以有效规范的现实折射出我国银行卡立法的滞后性，这种滞后将直接影响到我国银行卡产业的健康、快速的发展，影响到国内银行卡产业各参与方迅速壮大、参与国际竞争的能力。美国信用卡产业的发展速度和成熟度有目共睹，美国的法律体系，特别是与个人信贷、信用卡相关的法律、规范在其中发挥了至关重要的作用，这对我国银行卡法律制度的完善提供了有益的借鉴。
美国信用卡法律制度经验借鉴
在20世纪70年代之前，美国没有专门针对银行卡业的法律法规，而是沿用传统的银行法。随着信用卡逐步成为大众的信贷工具，建立有针对性的法律法规就成为必要。1970年联邦贸易委员会禁止银行未经消费者同意就寄信用卡的做法，是联邦政府对银行卡业采取的第一个规范。在20世纪60年代末期至80年代期间，美国开始制订与信用管理相关的法律，并逐步趋于完善，形成了一个完整的框架体系。有关银行卡管理的相关法律共有14项，主要包括：公平信用报告法(Fair CreditReporting Act)、公平债务催收作业法(Fair DebtCollection Practice Act)、平等信用机会法(EqualCredit Opportunity Act)、公平信用结账法(FairCredit Billing Act)、诚实信贷法(Truth in LendingAct)、信用卡发行法(Credit Card lssuance Act)、公平信用卡和贷记卡公开法(Fair Credit and ChargeCard Disclosure Act)、电子资金转移法(ElectronicFund Transfer Act)等。美国监管机构认识到，在信用卡关系中，消费者(持卡人)处于明显的弱势地位，只有建立起消费者对信用卡使用的安全感，才能真正促进整个社会使用信用卡的信心和效率。因此，美国的信用卡法律的监管重点在于如何规范发卡机构的行为，保护持卡人的利益。具体分析，美国的信用卡法律可以分为以下几个层次：
与社会信用体系相关的法律。信用卡交易体系是以良好的信用体系为支撑的，个人申请信用卡和用信用卡进行交易的最重要基础就是持卡人的信用。因此，建立起公正的社会信用体系，是促进信用卡产业健康发展的基础，与社会信用体系的建立和维护相关的法律主要包括：公平准确信用交易法、公平信用报告法案以及联邦储备委员会的Z条例等。如果持卡人与商户就交易产生争议，法律有一个“禁止不利于持卡人的信用报告”的特殊规定以保护消费者：对于持卡人所涉纠纷中就所欠的信用额度拒绝支付时，发卡银行不能将这笔金额作为违约记录报告给信用记录系统，除非是纠纷最后得以解决时法院有如此判决。
保障公众平等获得信贷权利的法律。由于信用卡在美国日常生活中的作用十分重要，获得信用卡已经成为美国公民的一项基本权利，如何保障这一基本权利被提上了议事日程，平等信贷机会法案和美联储的B规则即是这一理念的具体体现。这些法律规定，信用申请人不得因其性别、婚姻状态、种族、宗教信仰，年龄而受到发卡机构的歧视。
规范信用卡使用行为的法律。持卡人为个人目的以信用卡购买产品和服务而发生纠纷，在尚未得到满意的解决之前，持卡人可以就发卡银行所涉纠纷相关联的任何偿付的要求主张权利，并获得对发卡银行的抗辩权，对所涉纠纷的财产和服务尚未予以支付的款项，以及与该金额相关的费用，持卡人可先不用支付。由于1976年通过的《消费者信用保护条例》中的《真实借贷条例》以及美国联邦储备委员会颁布的Z条例都规定，持有信用卡的个人在特定情况下有权在确定交易中的索偿权或抗辩权纠纷中，获得对发卡银行的抗辩权。法律规定在合约中必须反映消费者的法定权利，如信用卡持卡人用信用卡购物时享有的特别规定：“如果持卡人购买产品或服务时出现问题，并基于诚信与经销商就金额进行了纠正，持卡人有权暂时不支付因该产品和服务产生的所欠余额。”
约束发卡机构发卡行为和催收行为的法律。美国《信用卡发行法》规定，信用卡发行机构不得向没有提出书面申请的人发卡，不包括到期更换新卡的情况。这是为了制止发卡单位未经消费者提出申请就将信用卡寄上。这项法律还规定，在信用卡合法持卡人报告其信用卡丢失或被盗以后，他可以不付账单上不经认可的部分，即被“盗用”的部分。在信用卡合法持卡人通知信用卡公司其信用卡被偷盗以前发生的被盗部分的账单额度，多数持卡人被要求最多负担50美元的费用。信用卡公司必须以书面形式向消费者声明其公平结账的权利，并且至少每年向消费者书面提示两次以上。如果发卡机构没有按照程序办理，尽管其收费是合理的，但消费者
仍然有权对发卡机构提起诉讼。美国《诚实借贷法案》的核心内容是要求一切信用交易的条款必须向消费者公开，让消费者充分了解各信用条款的内容和效果，并且可以同其他信用条款进行比较，避免消费者在了解不够的情况下使用信用条款。在信用销售的情况下，发卡机构必须向申请人明确收费额或者利率以表明使用信用卡的成本。同时，美国《公平催收行为法》规定，催收机构不得在债务人不方便的时间打催收电话，特别是在晚间9时至早晨8时之间，如果债务人所服务的单位的雇主不允许在工作时间打此类电话，催收机构不得在债务人的正常工作时间内打电话催账；如果催收机构以书面形式对债务人进行催收，当付账要求被债务人拒绝后，催收机构不得再给债务人邮寄相同内容的信或打电话，除非通知债务人，催收机构将采取新的合法措施；催收机构在催收时，必须给债务人书面通知等。
我国银行卡法律制度的完善
对于我国银行卡法律制度的完善，首先，应当确立我国整个银行卡法律的立法目的。由于银行卡(包括信用卡、借记卡和准贷记卡)的使用越来越普遍，银行卡对无现金社会的促进作用也越来越明显，持卡人更加关注银行卡的安全和效率，而持卡人对待银行卡的态度将直接影响到社会公众对待国家支付体系的信心，因此，监管机构制订银行卡法律的目的，不仅在于保护持卡人的利益，更重要的是维护整个支付系统的安全和效率，维护社会公众对支付系统的信心。
其次，在明确了立法目的的基础上，建立适合我国银行卡产业发展规律的银行卡法律框架和体系。我国银行卡产业正处于上升期，政府十分重视银行卡产业的发展，关注银行卡产业对整个支付系统的影响；借记卡仍然是银行卡的主体，在持卡人与发卡机构的关系方面，借记卡与信用卡又有明显的不同；国内法律环境尚不健全，等等。这些诸多不同点决定了政府的政策和法律不仅包括对持卡人、发卡机构、收单机构、商户之间利益的平衡，还要维护整个支付系统的安全。所以，我国银行卡法律体系不仅包括规范发卡机构、收单机构在银行卡发行、收单、催收过程中的行为的法律，还包括对从事发卡业务、收单业务、信息转接业务等与银行卡交易、处理业务相关的机构的市场准入和运营监管。
第三，笃实银行卡产业健康发展的基础，抓紧制订和完善银行卡产业基本性法律。银行卡产业的基本性法律包括《民法通则》、《合同法》、《刑法》、《个人破产法》、《电子签名法》、《消费者权益保护法》、《银行卡条例》、《征信条例》和外汇管理制度、税收制度等，其中《银行卡条例》正在起草过程中，而《个人破产法》和《征信条例》尚未列入近期的立法计划。但这三部法律、法规，在中国银行卡产业的健康发展过程中的作用将是基础性的。
第四，从维护金融安全、支付系统安全和个人信息安全的角度出发，制订发卡机构、收单机构、银行卡信息转接机构、银行卡交易信息处理商等市场参与主体设立的规范，尤其要加强对新兴支付工具和市场参与机构的规范；借鉴美国的立法经验，制定相应的法规、规章，约束发卡机构的发卡行为、催收行为，收单机构发展商户的行为等，如《发卡行为规范》、《特约商户风险管理指引》。
第五，建立和完善与银行卡相关的国家强制性标准，统一银行卡技术和业务标准，保障银行卡交易的安全，提高银行卡交易效率，减少银行卡交易风险。
(作者单位：中国银联股份有限公司战略发展部)
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