人民币银行账户管理中存在的问题及对策
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作者: 李 佶
摘 要：自《人民币银行账户管理办法》、《中国人民银行关于规范人民币结算账户管理有关问题的通知》实施以来，对规范人民币银行结算账户发挥了重要作用。但是随着经济的日益发展，经济形式、组织结构日益呈现多元化，那些规章制度已经与之不相适应，严重影响了银行账户管理工作的效率。本文具体分析了人民币银行账户管理中存在问题，并提出相应的解决对策。
关键词：银行账户管理；行政许可；账户管理系统；问题与对策
中图分类号：F830.7 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2009)02-0083-03
人民币银行账户管理包括人民币银行结算账户的开立、使用和撤销。一直以来，中国人民银行2003年制定的《人民币银行结算账户管理办法》(以下简称《管理办法》)及《中国人民银行关于规范人民币银行结算账户管理有关问题的通知》(银发[2006]71号文)等是中国境内人民币银行账户管理的主要文件依据。在我国经济发展迅速，经济形式、组织结构日益呈现多元化的今天，对中国境内人民币银行账户管理提出许多新的要求。
一、人民币银行账户管理中存在的问题
《管理办法》及71号文等已经不适应目前办理业务的要求，某些方面还和国家2003年以后颁布实施的相关法律存在冲突，并且当前使用的人民币账户管理系统运行中也发现一些不能满足业务需要的情形，主要表现为以下几点。
1.存款人类别认定方面明显缺乏依据
银行账户的开立前提是存款人必须符合《管理办法》规定的范围。《管理办法》将存款人划分为12类，账户管理系统将其细分为14类，但是没有详细说明划分标准和遵循原则。而且随着市场经济快速发展，许许多多不同形式的经济主体不断产生，14类账户划分已不能涵盖众多的经济主体。由于缺乏相关的适用文件，许多从事账户管理工作的人员在面对很多问题时往往无所适从，比如，事业单位或非企业性质的管理机构、单位的新类别附属及下属机构、服务机构等是否有资格开户，它们的开户应属什么类别，需要提供怎样的开户依据。农村目前出现了一种新型的经济合作关系，如 “海南××养殖公司”，“××养殖场”，“××养殖社”。对此，工商管理部门向其颁发 “农民专业合作社法人营业执照”，而技术监督管理局颁发的组织机构代码证上却认定为“其他机构”。《管理办法》没有提供认定存款人类别的依据，有些地方专业银行录入后，人民银行却核准为“个体工商户”。有的城市还出现新的下属机构。以海口市交通巡逻警察支队为例，市政府办公室发文是“公安局内设机构”，按《管理办法》规定，其不具备法人资格，不能开立基本户。但技术监督管理局颁发的组织机构代码证上却认定为“机关法人”，由于实际需要，许多地方人民银行还是给予开基本户。又如，海南大学与华南热带农业大学合并后，原华南热带农业大学改为合并后的新海南大学儋州校区，属于独立核算单位，自主办理资金，作为存款人要求开基本户，是符合《管理办法》精神，从实际情况应当允许的。但是这类主体在《管理办法》中并没有说明和提示，因此人民银行不予开户。这种由于《管理办法》中仅规定14类存款人，不能涵盖众多主体又缺乏详细的账户分类依据和遵循原则作参考，从而引起的混乱现象比比皆是。
2.专用账户与临时账户开户与现有规定相抵触，不能满足现实需要
《管理办法》第13条规定，按法律、法规要专门纳入管理的基本建设基金、更新改造资金、财政预算外资金、其他需要专项管理和使用的资金等，存款人可以申请开专用户。第14条对临时户的开户明确规定是对于设立临时机构、注册验资等情形，存款人可以申请开临时户。但是这两条规定在实际操作中却难以执行。
(1)《管理办法》规定企业验资须采用临时户。但目前海南省工商管理的实际情况是，企业验资基本上是通过中介财务公司开立基本账户完成的。
(2)海口市政府办公室发文成立的海口市房地产土地拆迁处置中心为房产局下属的长期机构，有组织机构代码证和税务证，属于自主办理资金的独立核算单位。单位要求开基本户，但依据《管理办法》设立的临时机构规定只能开临时户，而临时户最长期限只能使用2年。其实，像这种情况，准予开基本户是可以的。
(3)管理单位中南航空空中管理局海南管理站，按《管理办法》规定的存款人类别是非预算管理单位，不能开预算类专用户。当前使用的人民币账户管理系统运行也限制非预算管理单位开预算类专用户。但是这种单位实际是预算拨款，而且目前由于地方财政部门成立会计核算中心，将预算类的行政事业单位基本存款账户统一上收，实行集中管理，按国库集中支付制的要求必须开立专用存款户。这样就出现了《管理办法》和其它制度的矛盾。
3.账户管理系统的功能设计存在缺陷
(1)系统不能执行唯一性。按《管理办法》规定，同一证明文件只能开立一个专用户。但在实际操作中账户管理系统不能执行唯一性。操作员即使输入相同的证明人文件号与相同资金性质，系统都准予通过。可见，相同的证明人、相同资金性质号与相同资金性质文件，是可以在系统中重复开立专用户的。但在有的情况下，例如国库执行集中制时，用同一文号、相同资金性质的文件给上百个单位开专用账户，这也是实际需要的。而异地预算单位按账户管理规定可以异地开立业务支出，汇缴专用户，但系统却不允许通过。
(2)系统不允许修改。人民币银行结算账户的开立、使用和撤销，是通过账户管理系统运作的。但在金融机构录入开户信息、人民银行进行核准开出开户许可证的实际运作中，系统不能满足业务需求。一是金融机构在录入开户信息提交后，发现有错误，却不能查询进行修改，只能重录或由人行修改。二是人行审核提交开户信打印出开户许可证后，发现账户名称、账号有误，只能销户重开，金融机构只好让开户人重新提交开户资料、从头录入，人行重新审核开证。这无疑增大了各方的工作量。
4.《管理办法》与《中国人民银行行政许可实施办法》不一致
(1)账户撤销与变更的规定不一致。《管理办法》是有关人民币银行结算账户开户许可证核发的主要规章制度依据。但是《管理办法》中关于账户撤消和变更部分的规定与《中国人民银行行政许可实施办法》(中国人民银行令[2004]第203号，以下简称《实施方法》)的有关规定相冲突。《管理办法》规定，当出现撤销与变更账户的法定情况，存款人提出或发出变更通知，开户银行接到通知后，应及时办理变更手续。这里开户行是办理机关。可是《实施方法》第49条规定，被许可人要求变更行证许可事项应向做出行政许可决定的行政机关提出申请。这里人民银行是行政机关，是办理机关。这时两个规章制度之间明显冲突。
还有，《实施方法》第14条规定，申请行政许可应当将申请材料交中国人民银行，办公厅或办公室应当在收到申请材料的当日将其移交给本行承办行政许可事项的有关职能部门。申请人将材料直接提交给中国人民银行或其分支机构承办行政许可事项的有关职能部门的，职能部门在办理行政许可事项的同时，应向办公厅或办公室补办公文处理手续。由于《管理办法》中没有这方面的说明，在具体实践中，开户行(申请人)直接将材料提交承办部门时，承办部门并没有向办公室补办手续。[1]
(2)久悬账户管理方面的规定不一致。《管理办法》第56条规定，银行(指政策银行、商业银行、城信社等)对一年以上未发生收付活动的且未欠开户银行债务的银行结算账户，应通知单位自发出通知30日内办销户手续，逾期视同自愿销户，未转划款项列入久悬未取专户管理。第62条规定，银行应对已开户的单位银行结算账户实行年检，检查开立的银行结算账户的合规性，核实开户资料的真实性，对不符合本办法开立的单位银行结算账户应予撤销。这两条关于销户的规定与《实施方法》矛盾。《实施方法》第22条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关，在其法定职权内实施。实施主体是行政机关，而且实施主体必须有行政许可权。但是办理结算账户的金融机构是经营货币的单位，不是行政机关，本身不具有行政许可权。在执行销户问题上，银行作为错位主体决不能对被许可人强行销户，只能为自愿提出销户的单位或个人办理销户。久悬账户的久悬不决，这是一个重要原因。
二、加强人民币银行账户管理的对策建议
1.明确存款人划分类别标准
《管理办法》中对于存款人划分类别标准的规定应当适合我国地域广阔，经济成分主体多元化、多样性，各地地方特色不同等诸多特点，使用科学合理的存款人分类标准。各地省会中心支行应定期汇总辖区内账户管理中出现的存款人划分类别没有准确适用标准的新情况，以及由于对《管理方法》和相关规定理解不一致导致存在争议的问题，上报人民银行总行。总行再下达修改通知或细则，有针对地做出解释、补充，不断充实完善《管理方法》，使《管理方法》存款人划分更具有操作性，为全国各地人民银行和金融机构账户管理操提供准确依据。
2.废除或修改对当前经济发展有阻碍限制的、过时的《管理办法》条文
中央银行要认真听取存款人、金融机构的合理意见，重视其需求。目前全国已经放松对一般户管理的管制，一般户开户已经不受数量和地域的限制。基本户开户行不允许开一般户结算在管理上的意义上已经不大。对于在结算上确有需要的存款人，人民银行应当允许基本户开户行开立一般结算户。在专用户方面，应允许那些独立性强的派出机构或附属单位以自己的名义开立专用户。
3.建立与账户管理有密切关系的、有行政许可权政府部门间的协调机制
《管理办法》规定，开立账户要出具证明文件，这些文件主要由公安、税务、财政、工商、质检、民政、人事(编委)等部门出具，账户管理的综合性、复杂性也决定了需要以上部门共同协调。但在实际工作中，以上有些部门认为账户管理和自己没关系，是银行和客户双方的问题，致使以上部门共同协调机制在各地基本不存在。加之某些部门对政策的理解与把握和《管理办法》的规定不一致，发布的文件与《管理办法》也相冲突。人民银行、金融机构必须首先理顺与这些部门间的关系，建立起有效的沟通协调机制，使这些部门对《管理办法》的相关规定做到在理解和认识上相统一，标准和要求上相一致。另外，须保证联网信息共享，在源头上杜绝人民币银行结算账户管理的风险隐患。[2]
4.修正《管理办法》与人行《实施方法》不一致的规定
对于《管理办法》与人行《实施方法》在银行账户撤销、变更和久悬账户销户等方面存在不相一致的规定，应及时加以修正，改变这种令操作单位无所适从的情形，使之准确适用。按照人行《实施方法》强调主体资格应具备行政许可权，目前只有行政机关才有主体资格。但在金融领域，直接管理存款人、与人民银行一道完成账户管理工作全部过程的商业银行和其它金融机构一道，都是经营货币的金融企业，本身不具备行政许可权。如果严格遵照人行《实施方法》的规定，人民银行必须要单独完成账户管理的全部工作，这在实践中根本无法做到。人总行应掌握两法间存在的矛盾，从有利于实际工作出发，对《管理办法》进行修改，注明以上业务暂遵照《管理办法》实行。
5.完善账户管理系统中的有关功能
对账户管理系统的有关功能加以完善，在系统中增加未核准前和核准后的修改功能，做到：首先，金融机构发现信息录入有错，在人行未审核之前，可以进行查询并修改；其次，信息录入审核后，发现存款人名称、账号错误的，可以允许授权用户在系统作变更处理，重新打印许可证，不必销户重开户。这样可以大量减少人行、金融机构两者的工作量。
6.系统建设应与账户管理同步
账户管理系统要遵从账户管理需要，加紧解决以下两个问题：第一，解决专用户、临时户证明文件号系统识别问题，从而控制不合理重复开户的现象。第二，解决异地预算单位专用户系统不能开户问题。应允许那些独立性强的派出机构、附属单位以自己的名义开专用户，这才符合账户管理工作的实际需要。
在经济日益发展的今天，只有及时采取相应措施，不断完善人民币银行结算账户管理办法，才能使人民银行的行政许可工作更好地为新时期经济发展服务。■
参考文献：
[1]中国人民银行衢州市中心课题组.人民银行结算帐户管理工作中存在的问题及对策[J].浙江金融研究报告，2007，(47).
[2]张发强.当前久悬账户管理情况调查[J].金融研究实务版，2007，(1).
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