迈向可持续能源

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　　摘要：受机械自然论影响，传统能源法只关注能源供应安全，忽略了对外部性的管理，从而导致严重的生态和社会问题。生态伦理的兴起要求改变传统的能源经济模式与能源法律政策。世界各国能源法开始以可持续能源为法律目标和价值取向的变革。能源法生态化变革的基本制度进路是将“外部成本内部化”，并尽量寻求成本有效的途径。要逐步促进能源法的生态化，既需要限制或扩展财产权，也需要赋予公众参与能源开发利用的权利。
　　关键词：可持续能源；能源法；生态伦理
　　中图分类号：D922，671
　　文献标识码：A
　　文章编号：1671-0169(Z009)02-0031-06
　　
　　近年来，世界各国面临严峻的能源安全与生态环境挑战。一方面，油价波动给经济社会发展带来负担和不确定性；另一方面，能源开发利用造成的污染等外部性问题令人触目惊心，特别是气候变暖问题。笔者认为，要根本解决能源问题，世界各国的能源法必须实现生态化变革，走可持续发展的道路。笔者拟从法理的角度探讨我国构建可持续能源法的应有思路与制度设计。
　　
　　一、传统自然观下能源法的困境
　　
　　人类古老的自然观可谓“敬天畏地”，认为“万物有灵”。从15―16世纪的科学革命和宗教改革运动起，到以牛顿力学的诞生为标志的近代科学体系的确立和神学世界观的崩溃，“关于宇宙的万物有灵论和有机论观念的废除，构成了自然的死亡――这是‘科学革命’最深刻的影响。”机械论的秩序又把它与奠基于权力之上的与商业资本主义取向一致的价值框架联系在一起。“控制自然”的观念与新兴的以追求财富和享受为目的的资本主义精神一起，构成工业文明时代的意识形态。多消费是好事，为最大限度满足消费欲望而扩大物质生产更是天经地义，这种美学意识和伦理观念成为“推动产业革命的思想基础”和“工业社会的价值观念”。因此，“消费者主权”往往被视作资本主义市场经济的法理基础。可以说，工业社会也是一种消费者的社会，占有和利用日益增长的商品与服务作为首要的文化渴望和通往个人幸福、社会地位和国家成功的最明确通道。
　　其中，牛顿热力学第一定律深深影响了人们的世界观。受到“物质不灭”和“能量守恒”等思想的影响，人们认为地球上的资源和能量将“取之不尽，用之不竭”。工业社会的经济发展模式也可以说是以日益扩大能源消耗量为中心的。经济总量与社会福利的增长需要能源消费的增长，停止或限制能源消费的增长，必然带来经济与福利的停滞或倒退。在这种能源一经济发展模式的影响下，各国都卷到一场能源竞争之中，开发、利用和争夺能源资源成为政府的首要任务。与此同时，人类对能源的开发利用也不断取得突破。到了20世纪，世界经济已成为以煤炭、石油等化石燃料为中心的“矿物经济”。有学者评论：“我们今天所生活的世界完全被能源主宰着。能源是我们的财富、我们的舒适和我们坚信进步不可阻挡等所有一切的坚实基础，渗透在现代生活的每一种行为和产品中。”主流的经济理论认为：“自由市场是社会安排的优先选择形式，因为资源利用是有效的、充分发挥的和公平分配的”，因此政府干预应尽量从能源产业和能源市场退席。自然地，作为公共政策的“能源法”要么并不必要，要么仅限于确立自由市场规则。但是，这种经济学观念存在诸多缺陷，因为市场体系并非完备和有序，可能并不符合经济效率和社会公正等目标，也无法阻止甚至可能制造某种稀缺。相反，“人们在市场规律的引导下却会为了追逐利润而不惜破坏环境，因为环境污染带来的私人成本远远低于社会成本”。
　　与这种自然观和能源一经济发展模式相呼应，各国能源法的目标往往在于激励对能源资源的充分开发和利用，或授予采矿者土地权利，或给予能源企业契约自由权和自主经营等财产权利，但却很少调节能源对环境的影响，更没有规定对这种环境恶化和健康损害的补偿。本来，能源系统自有其客观的生态规律：太阳能给生物圈中的生命提供燃料；它历经数百年循环于化石燃料，或经过数十载再生于树木；光合作用的过程将能源转换为支撑地球上所有生命的资源。但是各国能源法并没有对这些自然法则表示应有的尊重，更鲜有机会将环境与生态评估纳入其中。而且，基于“能量永恒”信念的能源法律与政策，没有考虑到能源资源的稀缺性，而将促进能源消费作为一种刺激经济增长的途径，没有或很少对能源产品的消费数量和选择进行调节或限制。实质上，传统能源法只关注如何确保供应的问题，而不是如何抑制浪费利用或管理其外部性，以致存在诸多问题：(1)旨在为满足需要而供应，有意保持低价，其后果是鼓励消费；(2)强调发展、扩张能源项目而不注意环境风险；(3)新兴的可再生发电或热电联产企业往往在法律上处于弱势的或受歧视的地位；(4)往往维持对化石燃料的补贴，其结果是“由于只管理供应而不调节需求，导致了一种严重失衡的解决能源供应和利用问题的方式”。此外，能源开发利用引发的资源争夺、安全生产和职业健康等社会问题也令人触目惊心。
　　
　　二、生态伦理与可持续能源法观
　　
　　传统自然观不断受到冲击。首先，生态学的发展表明了人类与自然和谐相处而不是征服自然的至关重要性。其次，进入20世纪后，熵的热力学定律得到科学家们的一再证实和深化：尽管物质不灭，但资源的品位将逐渐失去，最终将无法再利用。这是对多年来造成人们“能量永恒”观念的第一热力学定律的重大修正。环境学家也提出以熵定律来引导和规范人类行为：世界的资源不可能无限制地支持人类的高速发展和肆无忌惮地消费，只能通过人类行为方式的调整和科技进步，减缓熵增加的速度和过程。这一切极大地冲击了工业文明背景下消费者社会的世界观，尤其是催生了以关心自然、尊重生命和保障环境为核心的生态伦理，引导人与自然关系的重大变革。
　　生态伦理思想还不断从理论走向社会现实，提出了人类活动的伦理规约，尤其是对经济活动的生产和消费环节进行规范。首先，提出清洁生产的要求，即将综合预防的环境策略持续地应用于生产过程和产品中，以清洁资源取代有害资源；其次，主张合理消费，即适度、文明和绿色的消费，反对过度、奢靡和有害的消费；第三，倡导生产与消费统一的循环经济，以“三R”(Reduce／Reuse／Recycle)为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征。例如，德国思想家赫尔曼・舍尔提出，世界文明必须立即摆脱对化石资源的依赖，遏制化石世界经济以及经济结构和社会结构制度所构成的破坏力，以代表了21世纪及未来现代化的可再生能源――阳光经济取代化石世界经济，实现持久的、多样的、公正的发展。同时，研究证明，能源消费与经济发展之间的关系并不是固定的，存在实现低能耗增长的可能性；尽管能源对人类发展指数(HDI)有决定性影响，但在人均能源消费量在1 000到3 000千克等量石油范围内对HDI的影响 开始下降；能源开发利用的整个链条必须尊重生态规律和促进社会公正。
　　在这种背景下，世界各国逐步发生以生态化为价值取向和评价标准的法律变革，能源法亦不例外。这种将“可持续能源”(Sustainable Energy)确立为新的立法目标和价值的生态化变革，首先来自国际法律文件的规定。早在1985年，经济合作与发展组织在“关于有利环境的能源选择的理事会建议及其实施”中就提出，能源可得性与环境品质同样是经济发展与生活品质的关键因素；2000年联合国经社理事会、联合国开发计划署和世界能源理事会正式总结出了一种新的能源观：“在所有关于能源的社会、经济和环境维度上以一种促进人类发展的方式生产和利用的能源就是可持续能源。”2001年可持续发展委员会第9届会议决议提出：能源对于实现可持续发展的目标十分关键，并将“可持续能源”的目标定义为：“保证当代与后代人以环境友好、社会接受与经济可行的方式获得充分的购买得起的能源。”2002年在联合国可持续发展世界峰会上通过的约翰尼斯堡实施计划中，提出“将各种能源考虑因素，包括能源效率、可负担性(Affordability)和可获得性(Accessibility)整合到社会经济发展项目之中”，并进一步阐明了“可持续能源”的基本理念：“促进获得可靠的、买得起的、经济可行的、社会上接受的和有利于环境的能源服务和资源。”
　　虽然，今天各国尚未普遍将“可持续能源”确立为能源法的基本目标，但是，“它正在迅速显现并将必定成为一项获得认可的法律原则”。越来越多的国家将其经济、能源政策与可持续发展三大支柱的其他两项(即环境保护和社会公正)结合起来，其能源立法的目标转向“可持续能源”。许多国家在基础性的能源法中明确地将环境保护或可持续发展和能源供应安全并列为基本的法律目标。
　　
　　三、可持续能源法的成本―收益途径
　　
　　要实现可持续能源的法律目标，就应实现能源法的生态化变革。其基本的制度进路应是将“外部成本内部化”(Internalization of Externality)，使能源市场价格应反映能源的“全部经济成本”，包括对未来能源消耗的风险；从法律的角度说，这类似于未得救济的环境侵权或者无法追回的不当得利。以我国20世纪八九十年代有关煤炭法为例：由于对煤炭开采准入的门槛设置过低，对于生产开发和利用的职业安全和生态环境保护规定乏力，加之能源价格形成机制存在较大缺陷。因此煤炭生产利用的外部性显然没有充分体现在煤炭价格之中，最终造成煤炭的“大量生产、大量消费、大量废弃”，同时引发了一些社会问题。所以说，对能源开发利用负外部性的法律调节的实质是，要使能源的生产、利用者在边际上承担全部的社会成本和获得全部的社会收益。换言之，能源法应贯彻经济学上的一项重要原则――污染者付费(负担)――如今也被广泛地认为是一项重要的法律原则。例如，《能源宪章条约》第19条第1款规定：缔约各方领土上的污染者原则上应该承担包括跨境污染在内的污染成本。
　　有人认为，污染可通过侵权法使污染者承担损害赔偿来救济，但是，我们面临的问题是，像气候或臭氧层之类的公共物品具有排他性，即生产者无法排除他人免费享用公共物品，也很难追究具体的因果关系与个体责任。因此，更需要在国家或全球范围内确立强制性规制标准。通常，通过政府确立强制性标准和规则的治理模式被称为“命令―控制”型模式；其基本理念是通过制定具体、明确的法规、标准或措施，来直接纠正市场失灵，保护环境、健康和安全。例如，为了让全美国的汽车、卡车使用的柴油都将彻底脱硫，1990年美国修改了最早制定于1963年的《清洁空气法》，制定了更加严格的新柴油标准，并要求环保署每五年根据新的科学研究成果对空气中的粉尘和臭氧污染标准加以更新。然而，政府能源规制如果不是恰到好处，也可能从市场失灵走向另一个反面――“政府失灵”。由于将污染控制为零就会造成很大损失，真正的问题不在于“消除污染”，而是要商定一个“恰当的量”，确立市场规则。所以，新的能源法不但要加强政府规制，而且还应引入市场机制以降低规制成本，即“成本―收益”型规制模式。通俗地说，“政府通常用命令加控制的手段进行监管，以法律的形式禁止或要求人们从事某些行为。但从经济学意义上说，这种带有强制性的监管措施是收益甚微的，用利益引导人们的行为比直接的强制措施来得更为高效”。
　　办法之一便是确立“可持续能源”的财税制度。与传统能源法对化石燃料的补贴相反，它向再生能源提供财政激励，或将能源效率措施注入传统能源工业。例如，能源法规确定对使用氢动力的公共交通车提供补贴，从而诱使更多的人乘坐绿色公交而不是开私家车。《1978年美国公用事业管理政策法案》(PURPA)通过电力公用事业以优惠价格从相关“合格设施”购买电力生产，避免了新建发电厂的成本，促进了热电联产和可再生能源发电。2003年德国《进一步发展生态税改革法案》将依劳动力因素负担的税收逐步转换到依能源(环境)消费因素而定。德国政府认为，化石能源是稀缺和有限的，但长期以来其利用价格过低，因为它们未充分反映其“真实”的总成本。相反，雇主与雇员负担过多的非工资成本，特别是社会保险缴款(其中部分是能源负外部性造成的)。学者们认为，这种税收法规代表了税收政策上的一种历史性转变。以往为了纯粹的财政原因增加矿物石油税，同时以更高社会保障缴款的形式给工资带来更大的负担。这种方向上的转变不仅有利于形成促进气候保护的一种重要基础，而且由于节能基本上要求劳动力密集型活动，因此生态税改革也在减少失业方面发挥一定的作用。
　　办法之二便是排污权交易制度或是可交易的排污许可证制度。这种制度基于生态系统的日益稀缺性，在实际上创立了一种新型的财产权，有助于消除隐含在财产权缺失中的外部性或者内部化能源负外部性，从而提供了能源环境保护的激励机制，并使能源资源具有投入最有效率途径的良好机会。通常排污权交易制度包括两种形式：一是在严格遵守其他先前的法律(能源效率标准或排污率)的基础上建立信用交易，二是为特定目的建立权利交易。与前两种需要引入大公无私的第三方的政府干涉的方法相比，这种“成本―收益”型规制方法则主要是科斯定理运用的产物，即在财产权明确的基础上通过市场本身的力量来达到社会最优。从理论上来说，排污权交易制度激励污染削减成本最低的企业去进行最大数量的污染削减，而污染削减成本低的企业可以通过购买排污的财产权来避免高额成本，从而实现以最低成本来分配污染控制负担。1990年美国《清洁空气法修正案》就第一次提出了应用总量控制和市场机制相结合的手段来控制火电厂的二氧化硫的排放，推行作为控制酸雨物质二氧化硫排放的可交易许可证制度。一方 面，政府根据各发电厂在基础阶段(1985年至1987年)的能源使用量制定其年度排放量基准，规定它们只有在得到许可后才能排放二氧化硫；另一方面，排放量超出的要被罚款并抵消今后年度的许可排放量。这样，“胡萝卜”加“大棒”的法律手段不仅创立了每年10亿美元的交易额，也相对低成本地解决了硫排放问题。实证研究表明，对于洛杉矶地区的硫排放而言，传统的“命令一控制”型治理所花费的成本是采用排污权交易方法所费成本的1.07倍。
　　
　　四、可持续能源的权利范式解读
　　
　　“成本―收益”型法律和规制并不足以实现可持续能源的目标。首先，“成本―收益”型规制无法实现公平问题。按照能源法的这种经济理性，合理有效的污染防治方式是将对不经济损害的防治责任赋予那些能够以最低成本避免风险的人来承担；但是，如果能源污染侵权的后果由受害人承担更为有效，则存在着从效率角度豁免加害者责任的理由。尽管权利的不同分配都会产生有效率的结果，但分配上是存在差别的：根据污染者付费原则，火电厂会支付过滤器；若根据“受害人付费”原则，就由受害人来支付过滤器。换言之，如果污染者是富者(企业)而受害者是穷人(普通大众)，可以促动一种“财富”或“支付能力”原则，即污染者付费。因此，从分配正义的角度来讲，法律规则的内容会产生不同后果。显然，“受害人付费”也许能够做到“经济上可行”，但是，它在社会伦理上的非公平性需要矫正，才能让“社会接受”。而且，外部成本内部化并不能阻止企业将收益损失转嫁给消费者。例如，火电厂由于气候保护费用增加就提高电价，低收入者就成了受害者。从经济学理性的分析可以为我们探讨规则背后的利益动机，求得效率之解。然而，要实现法律所追求的公平及所依托的伦理要求，在某些可以运用经济学语言进行分析的场合，用权利语言比经济语言更加清楚。因此，需要进一步对“可持续能源”进行权利范式的解读。
　　传统上，财产权或物权通常是主体依法对所有物享受的排他权利，任何人无权对与其无关的财产提出权利要求。物或财产的经济价值为权利所有者所独享，而生态价值是典型的公共物品，其受益人是不特定的。在生态价值与经济价值相冲突时，便需要公权力对财产权的介入和限制。因此，西方在法律观念上也放弃了绝对的所有权，即政府可以为了社会目的而对私有财产进行监护。同样，各国大都依据公共利益理论，对能源开发利用中的公平、生态、安全问题等做出了规定，对能源企业行使财产权进行限制。例如，资源开发许可证制度，既是所有权的法律确认，也是对开发的一种规范手段。通过许可，政府得以为了公共利益而执行相关的规制。如可规定对能源资源的保护性开发，或禁止抛弃近海石油设施以利生态环境。美国通过租赁方式安排财产权的制度，根据不同资源的性质和用途规定不同的租赁金额，在实际上确立了有偿获得自然资源使用权的财产权制度。如对紧缺资源实行高标准收费使用制度，对不可再生的特别资源实行更为严格的管制使用制度。《德国矿产资源法》要求矿区景观生态重建：“在顾及到公众利益的前提下，对因采矿占用、损害的土地进行有规制的治理。”
　　“命令―控制”型的法律与规制手段，实际上是通过对财产权行使公权力限制来治理能源开发利用的外部性。与此相对应，“成本―收益”型途径则是通过改造或扩大财产权的概念，将生态资源纳入权利客体范畴。现代人类的活动已使清风朗月和优美环境不再是用之不竭的公共产品，而是一种稀缺的生态资源。最为突出的是能源的开发利用使得人类可利用的环境容量日益减少。“生态系统中越来越多的方面正变得(相互)制衡，作为响应，社会就成立了一些新的财产权。”当生态资源和环境容量成了一种稀缺资源时，也构成一种必须认真对待的权利。所以，我们可以在传统的所有权之外引入排污权等新型财产权的概念和制度。公有财产权授权国家代表公共利益确立污染物减排量的总配额，以确定污染物减少的限度；移转或分配给受管制企业的排放量成为企业的财产权，因为它可通过市场以最有效率的方式来转让这种权利。其中，公共权力行使干预的权力是这种财产权成立的前提，因为环境容量(减排量)的大小、使用方法都是受到政府规定和控制的。在这个意义上说，在能源法上吸收普通法系的财产法制度，而不囿于大陆法系的强制物的归属和支配，更加符合现代市场经济制度对充分、有效地配置和利用资源的要求。如前所述，在能源环境法领域，排污权许可或交易制度已逐步推广开来，在减少二氧化硫排放上取得了明显成效。在《京都议定书》的推动下，已扩大适用于二氧化碳减排，并推广于全球。
　　私权的保障毕竟与环境保护之目的并非永远一致。财产权制度的路径将环境容量、生命的价值进行经济价值的折算，忽略了这毕竟是两种不同的价值系统。这就使得排污权对于环境保护而言存在两种局限性：(1)无法给予生命权、健康权和优良环境品质确切的保护；(2)救济手段和救济效果十分有限。科斯定理因其价值无涉而无法确立环境公平，因为按照该定理授予企业排污权或居民环境权的经济效率是一样的。基于此，引入环境权的制约作用就十分必要。与一般权利相比，环境权的特殊性表现在三个方面。第一，环境权的受益主体及于不同国家的所有社会成员，既包括当代人也包括后代人。对于能源领域而言，这意味着：(1)任何国家的任何实体在开发利用能源资源，都不能破坏生态环境；(2)我们占用和使用的能源资源和环境容量不能危及到后代的生存环境。第二，环境权特别强调权利义务的对等性和交互性，因此，环境权通常既包括当局保护公民免受环境恶化损害的义务，也要求公民自身履行保护环境的义务，不论是“自己所处的环境”还是“他人的环境”。对于能源领域而言，这就要求：(1)政府应制定实现可持续能源的法律和政策，保障公民享有良好环境；(2、公民应该履行节约能源资源的义务，在开发利用能源时不得破坏环境。第三，环境权是一个具有时代性的动态概念。人们对健康舒适环境的要求在不同历史发展阶段会有不同的内容，因此各国应制订符合自己发展状况和水准的能源环境标准。
　　不过，目前环境权在法律理论和实践中尚不明确，要真正起到制约财产权的效果还需要相应的制度完善。例如，是否授予了公民个人可诉讼性主观权利，在司法实践上尚存在争议。笔者认为，传统的法律程序在保障环境权上具有天然的局限性，尤其是对后代人环境权的保障，更遑论对于自然权利的保障。其根本出路在于法律上确立公众参与程序，为弱势的环境受害者、后代人和自然提供主张权利的空间。“公众参与有望界定或重新界定21世纪主要的经济发展项目――很少有部门会比采矿、能源与资源发展产业更加多地受到这种趋势的影响。”有关“控制私人开发的公众权利”可能是21世纪能源资源法律发展最重大的变化之一，因为越来越多的国家有关能源资源开发利用的法律法规中确立了公众参与的义务。可行的途径之一是节能、环保协议书，即让能源开发所在地的政府、居民和非政府组织，就能源设施的选址、运作及其可能造成的环境损害达成污染排放、环境修复和赔偿等方面事宜的协议。环境权保障的另一种出路则在于公益诉讼。松花江事件让人看到了化石能源企业对环境的巨大破坏性和救济上的困难性，建立公益诉讼机制的呼声日益增长。必须指出，对能源环境的治理虽离不开公权力的运用，但这种由政府代表公共利益进行的规制并不意味着替代或隐藏个人的基本权利，相反是引导个人以符合公共利益方式的行使权利。所以，构建可持续能源法应坚持权利本位的取向。当然，各种基本权利往往是相互冲突的，需要基于可持续能源的目标来协调各种权利。
　　如前所述，“可持续能源”综合了“可获得性”、“可负担性”、“社会可接受性”、“经济上可行性”、“环境上友好性”等诸多元素。因此，“可持续能源”之法律目的也体现了一种协调论的哲学观，是对诸多法律价值的协调。它首先强调的是人的发展与生态法则的统一。从人的发展角度，应该提供尽可能多且品质高的能源来满足人们生产生活的需要。但现实问题在于，如果全世界人口的能源消耗模式都按照发达国家的老路继续走下去，那必定将极大地破坏生态平衡。因此，强调人类与自然和谐的生态伦理，既利用能源资源对人的有用性，也尊重自然的价值。其次，“可持续能源”强调公平与效率的协调。这既要求以最低经济和生态代价开发利用最大限度的能源量，也要求在治理能源外部性时尽量寻求成本最小且收益最大的途径，即成本有效地实现能源法的生态化变革。
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