论环境责任保险制度

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　　环境责任保险是环境侵权责任社会化的主要途径之一，但其制度实践并没有太长的历史。由环境侵权责任后果的严重性、发生的潜伏性、行为的正当性以及责任认定的特殊性等特点决定，环境责任保险制度在保险模式、保险责任、责任免除、保险费率、第三人的直接请求权、索赔时效等制度内容方面有别于其他责任保险。在我国，普遍建立环境责任保险制度受到环境资源法律制度、保险人的风险评估能力及保险人在发生保险事故时的赔偿能力等因素的制约，相关问题仍有深入研究的必要。
　　[关键词]环境侵权；责任保险；保险法
　　[中图分类号]D912.6 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2008)06-0176-06
　　李 锴(1967―)，男，江西理工大学文法学院副教授，主要研究方向为环境资源法、民商法。(江西赣州 341000)
　　
　　环境责任保险是以被保险人因从事保险合同约定的业务造成环境污染事故，对第三人应承担的损害赔偿责任和环境治理责任为标的的保险，也被称为环境污染责任保险、环境侵权责任保险。为切实实现侵权法的损害填补功能，损害赔偿责任的个别化向社会化转变是现代侵权法的显著特征之一，而责任保险被认为是损害赔偿责任社会化的最主要途径。同其他责任保险一样，环境责任保险也是基于这一背景得以发展的。由于我国的环境污染与破坏日益严重，造成的经济损失巨大①。松花江污染事件②发生后，在环境污染赔偿中引入风险分摊机制，构建适合我国国情的环境责任保险制度，引起环境保护行政部门、企业界、保险机构和学术界前所未有的关注，不过也有人认为：“在现有的研究成果中缺乏实证分析和对环境保险原理的探讨，仅基于传统保险理论提出呼吁性分析。”[1]本文拟对环境责任保险制度的特质性内容及制约我国环境责任保险发展的因素进行分析。
　　
　　一、环境责任保险制度的实践
　　国外的环境责任保险实践产生于20世纪60年代。1965年，英国核装置法要求安装者购买最低500万英镑的责任保险，1970年英国开始开办声震环境责任险，1974年伦敦保险市场开始承保反复性或持续性的环境损害，不过，英国对此类保险采取自愿原则[2]。美国对环境责任实行强制保险，1973年以前，环境责任是由公众责任险承保的，其承保因持续、渐进的污染所引起的环境责任。1973年后，公众责任保险单将故意造成的环境污染以及渐进的污染引起的环境责任排除于保险责任范围之外，但对将渐进的污染引起的环境责任作为除外责任的规定。法院在审理公众责任保险单是否承保被保险人的环境责任问题上，多采取不利于保险人的解释，认为被保险人的排污或处理污染、有害物造成损害的，不论损害发生的过程多么复杂，因污染而发生损害本身对被保险人而言，具有突然发生和意外的性质，属于保险责任范围。对于被保险人的故意行为是否属于保险单约定的除外责任，法院也往往适用从严的解释原则：被保险人的故意行为引起的损害赔偿责任，仅以被保险人具有特定致第三人损害的目的所造成的损害而应当承担的赔偿责任为限，属于除外责任[3]。法院的这一立场最终促使保险公司将环境责任险从公众责任险中分离出来。1976年，美国强制要求企业因污染引起的对第三人的损害赔偿责任、关闭费用及关闭后30年内可能引发的监测与维护费用投保。1988年起，美国成立专门的环境保护保险公司承保被保险人渐进、突发、意外的污染事故引起的对第三人的责任及清理费用等。德国自1991年起，依据《环境责任法》强制设施所有人投保环境责任险或提供政府金融机构的担保。法国的环境责任保险始于20世纪70年代，1977年，由外国保险公司和法国保险公司组成污染再保险联营，制定了污染特别保险单，承保范围由偶然性、突发性的环境损害事故扩展到因单独、反复性或持续性事故所引起的环境损害，但是否投保由企业自愿决定。
　　我国虽然于20世纪80年代也开始有环境责任保险，但主要集中在核事故责任及海洋环境责任领域。在核事故责任保险领域，80年代我国建设大亚湾核电站时，保险公司即开始依据国务院1986年3月《关于处理第三方核责任问题的批复》承保核事故责任险③。在海洋环境责任保险领域，我国于1980年加入的《1969年国际油污损害民事责任公约》促成了我国海洋油污责任保险的建立，1982年制定的《海洋环境保护法》第28条第2款关于“载运2000吨以上的散装货油的船舶，应当持有有效的油污损害民事责任保险或其他财务保证证书，或油污损害民事责任信用证书，或提供其他财务信用保证”的规定即直接来源于该公约的第7条。另外，我国对于海洋石油勘探与开发的企业、事业单位和作业者，已经实行强制责任保险。1999年修订的《海洋环境保护法》第66条进一步规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”同时，《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第9条也要求企业、事业单位和作业者应具有有关污染损害民事责任保险或其他财务保证。
　　除此之外，我国其他领域的环境责任保险还没有实质性的进展，20世纪90年代开始由保险公司和环保部门联合在大连、沈阳、长春和吉林等地开展的污染责任保险试点也由于各种原因处于停滞状态。2006年出台的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出：“采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展环境污染责任保险业务。”2007年4月10日至13日，国家环保总局与中国保监会组成联合调查组，赴吉林、浙江就开展环境污染责任保险的相关问题进行了调研，并于6月5日公布了《关于开展环境污染责任保险的调研报告》。可以认为，该调研报告比较客观地反映了相关各方对环境责任保险的态度：既肯定支持又出言谨慎。唯一令人意外的是，包括松花江污染事件的始作俑者中国石化在内的石化企业，以公司财力雄厚，可自行解决污染赔偿问题为由，认为目前不宜把大型化工型企业纳入环境污染责任强制保险的范围内。
　　
　　二、环境责任保险制度的主要内容
　　环境侵权责任是由于侵权行为人的环境污染行为对第三人的人身、财产以及生态环境造成损害所应承担的损害赔偿责任及环境恢复责任。从保险的角度看，环境侵权责任的下述特点对环境责任保险制度的建立具有重要意义。一是环境侵权行为后果的严重性。由于环境要素具有流动性的特征，因此，环境污染事故往往导致被污染的环境要素所及范围内的人身、财产及生态环境的普遍性损害，其后果可能是受害人数众多、经济损失巨大及生态环境的永久性破坏。这种可能的严重后果将使保险人面临沉重的赔付责任。二是环境侵权的潜伏性。在传统的侵权责任场合，损害结果通常在侵权行为终了时即可显现，受害人及损害的认定比较容易。而在环境侵权责任中，损害大多是环境污染长期累积甚至是多种因素复合作用的结果，因此损害结果的发生通常是一个持续渐进的过程，而且随着时间的推移可能不断出现新的损害。对保险人而言，这一特征可能导致长期的责任风险并在签订保险合同时难以作出科学的风险评估。三是加害行为的合法性。排污行为伴随企业的生产经营活动而存在，国家通过制定排放标准规定企业污染物的排放，符合国家标准的排污行为是合法的、正当的，甚至是不可避免的，但是，合法的排污行为并不一定能阻止环境污染的发生，当污染物累积到一定的程度时，环境污染同样将成为必然。在法律上，合法的排污行为也并不妨碍环境侵权责任的构成，《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。”这表明即使是合法的排污行为也不影响责任的成立。对保险人来说，这同样将导致保险风险评估的困难。四是环境责任认定的特殊性。各国都对环境污染损害行为实行严格责任，侵权责任的认定并不考虑行为人主观上的故意或者过失，罚金之高使得非故意或无过失造成污染的企业面临破产倒闭的危险。同时，为了尽可能地填补受害人的损失，因果关系的认定变得越来越容易，保险责任认定要求的近因原则似乎并无适用的余地。这一特点也可能扩大责任风险，增加保险人在责任风险上的不可预期性。
　　基于环境侵权责任的上述特点，环境责任保险制度应包括以下主要内容：
　　(一)保险模式的选择
　　环境责任保险的模式有强制保险和任意保险之分，强制保险实行强制缔约方式，任何排污企业均应投保相应的环境责任险，保险公司也必须按照国家规定承保，而任意保险遵循契约自由原则，是否投保与承保完全取决于当事人的自愿。国外的经验表明，采取哪种保险模式应当根据本国的实际情况而定。在我国，由于环境污染与破坏日益加剧，加上排污企业并没有良好的环境保护意识，少有主动参加环境责任保险的主观意愿，因此强制保险的模式对于推进我国环境责任保险制度建设无疑具有决定性的意义。但是，不问不同行业的风险程度及不同排污企业对环境的影响而普遍实行强制保险，则可能增加某些企业特别是对环境影响较小的企业的负担并进而产生不公平的后果。所以，我国应采取强制保险和任意保险相结合的模式，授权国家环保总局根据不同行业的危险程度及不同地域的环境承受能力制定应当参加强制保险的行业及地域名录，在名录范围内的行业及在名录中的地域范围内的所有企业均必须参加环境责任保险，名录范围外行业及地域的企业则自行决定是否参加。
　　(二)保险责任、赔偿限额、免赔额
　　保险责任规定保险人对何种原因引起的事故以及相应造成的何种损失、费用负赔偿责任。环境污染事故有突发性事故和持续性、累积性事故之分，从可保险性角度看，无论是突发性还是累积性的环境污染事故，对被保险人而言，都具有意外、偶然、不确定性的特点，符合可保风险的条件，应当都属于保险责任的范围。
　　保险赔偿则涉及赔偿损失的范围及赔偿限额两个方面的问题。本文认为，保险人对被保险人因为环境污染事故造成的损失予以赔偿的范围应当包括：其一，被保险人因环境污染事故对第三人包括被保险人的雇员造成的人身、财产损害以及精神损害；其二，被保险人因为被提起仲裁或者诉讼而支付的仲裁或者诉讼费用以及其他必要的、合理的费用；其三，为防止污染扩大而采取必要的、合理的措施而发生的费用；其四，为治理、恢复被污染的环境应当支付的必要费用④。但是，鉴于环境污染可能造成巨大的人身、财产损失特别是巨额的环境治理、恢复费用，从保证保险人的赔付能力考虑，应当设定保险人的赔偿限额，无论是对第三人损失的赔偿还是对环境恢复费用的赔偿，保险人均只在赔偿限额内承担责任。
　　同时，为了促使被保险人在生产经营活动中能够对保护环境、防止污染尽必要的注意和谨慎义务，减少被保险人投保环境责任保险后可能出现的道德风险，可以在保险合同中规定绝对免赔额条款，保险人只对绝对超出免赔额的部分承担责任。
　　(三)责任免除
　　又称除外责任，是保险人不承担赔偿责任的范围。根据保险法律、环境法律及责任保险的性质，环境责任保险的保险人免除责任的情形包括：其一，根据《保险法》第28条，投保人、被保险人故意制造保险事故的，保险人不承担保险责任。不过，由于环境侵权责任以无过失责任为归责原则，侵权责任的构成并不考虑行为人主观上的故意或者过失，两者之间存在冲突。对此，美国保险司法实务的解释具有借鉴意义，在美国，保险人以被保险人故意行为为由拒绝承担保险责任应当满足三个条件：一是被保险人故意为特定行为，二是第三人因被保险人的行为而受到损害，三是被保险人有致第三人损害的目的[3]。其二，根据《保险法》第37条，在保险合同有效期内，被保险人未对保险标的危险程度增加履行通知义务的，因保险标的危险程度增加而发生的保险事故，保险人不承担赔偿责任。其三，因环境污染造成的被保险人自有、持有财产的损害。由于责任保险以被保险人对第三人的赔偿责任为标的，因此，被保险人的自有、持有财产因为保险事故受到损失的，保险人不承担责任，但是，基于环境责任保险的社会公益性质，被保险人对自有场地的污染负有当然的污染治理责任，否则仍然可能影响他人的权益，因此，在解释论上，被保险人自有场地污染治理的费用不应解释为自有财产的损害，不免除保险人的责任。其四，不可抗力引起的损害。根据《环境保护法》第41条，完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任。在被保险人不承担环境污染责任时，保险人同样免责。其五，受害人自己同意而造成的损害。因受害人的同意造成的损害应由受害人自己承担，被保险人不承担责任。除上述情形外，保险单还通常将战争、罢工、骚乱、保险合同约定外的业务活动等原因引起的对第三人的损害约定为免除责任的情形。
　　(四)保险费率
　　按照保险价格理论，厘定保险费率的科学方法是依据不同保险对象的客观环境和主观条件形成的危险度，遵循公平合理、保证保障、稳定灵活、促进防灾减损的原则，采用非寿险精算的方法进行确定。环境侵权责任保险与其他责任相比较，存在受害人众多、赔偿责任巨大及环境污染的累积性、潜伏性等特点。而且，不同行业、不同企业产生环境污染的可能性各不相同，即使是相同行业、类似企业在发生相同或类似污染事故时，也由于其处于不同地域可能导致完全不同的损害后果，比如，设置在山区的化工企业与设置在河岸的化工企业发生相同的污染事故时，前者对水的污染程度可能要小得多。因此，环境责任保险的保险人在确定保险费率时，公平合理和保证保障原则具有更加重要的意义，保险人应当在科学的风险评估的基础上，对每一保险标的实行差别费率，并根据被保险人此前的索赔记录、保险责任限额、免赔额等予以调整。
　　(五)第三人的直接请求权
　　责任保险合同在法律上可以视为为第三人利益订立的合同，各国法律普遍认可第三人对保险人的直接请求权而不受合同相对性原则的限制[3]。《保险法》第50条规定，保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。虽然保险法的这一规定并未明确第三人的直接请求权，但在解释论上是可以成立的。不过，第三人的直接请求权因强制保险和任意保险的不同而有所区别，在强制保险场合，第三人享有法定的直接请求权，而任意保险第三人是否享有直接请求权则应依据保险合同的约定，实际上，这也是强制保险与任意保险的区别之一。
　　(六)索赔时效
　　环境责任保险有事故型责任保险与索赔型责任保险之分。按照事故型责任保险，只要保险事故发生在保险期间，不论损害结果何时发生，保险人均应负赔偿责任。由于环境污染事故的发生大多是污染物长时间渐进、累积的结果，损害后果往往在保险期限届满后仍然产生，因此，保险人常采用“日落条款”以限制自身的责任，规定保险人仅对自保险单失效之日起一定期间内的损害后果承担责任，对超过这一期间的任何索赔，保险人不再承担责任。而在索赔型责任保险之下，保险人仅对发生在保险期间的索赔承担保险责任[3]。不过，如果被保险人在保险期间预见到可能承担环境侵权责任并通知了保险人，即使索赔发生在保险期间届满之后，保险人也承担保险责任，同时，如果责任索赔发生在保险期间，但索赔原因发生在保险期间起始之前，只要被保险人在订立保险合同时不知道也不应当知道可能导致责任索赔，保险人同样承担保险责任[4]。从有利于保护第三人、便于操作的角度考虑，本文建议在强制责任保险中采取事故型责任保险，规定保险人对自保险单失效之日起10年内的索赔承担保险责任，而任意责任保险则由保险合同自行约定。
　　
　　三、制约我国环境责任保险发展的因素
　　从功能方面考察，环境责任保险对于受害人、被保险人、保险人及政府而言，都是一项有益的制度。第一，环境责任保险可以及时补偿受害人的损害。受害人如果向加害人提出请求，既要面对冗长的诉讼程序又要面对因为加害人可能丧失赔偿能力而不能获得赔偿的危险，相反，如果直接请求保险人承担赔偿责任，其损害将及时得到补偿。第二，环境责任保险可以分散被保险人的经营风险。第三，有利于完善市场机制。对于那些存在着环境污染隐患的企业而言，无疑是提高了企业进入的环境门槛，有利于在高污染风险行业实施法定责任险，建立有效的风险转移机制。减少自身未来的不确定性及可能的经营负担。第四，对保险人而言，环境责任保险市场巨大，有利于保险人进一步拓展保险业务，提高经营水平。发达国家的环境责任保险也经历了一个发展的过程，从把污染风险排除在保险责任范围之外到有条件地承保；从只承保突发性的环境污染事故到承保累积性或复合性污染事故所引起的环境责任[5]。第五，在政府方面，环境责任保险是政府促使企业通过缴付保险费的方式将环境污染损害从“外部化”转为“内部化”的有效手段，也是贯彻“污染者付费”原则的有效方式。同时，可以通过实行差别费率，对污染程度较高的企业适用较高的费率，从制度上为企业从事清洁生产提供刺激和引导，从而强化投保人的环保意识。通过保险监督促使投保人履行环境保护义务，通过保险赔付减轻政府在污染治理上的财政负担。
　　环境责任保险制度具有的上述功能与作用应该是显而易见的，因此，其在世界各主要发达国家都获得了很大发展，已经成为各国通过社会化途径解决环境损害赔偿问题的主要方式之一。在我国，除了在公众责任保险和第三者责任保险中略有涉及外，环境责任保险制度整体上处于真空状态，只是开展了一些局部性的试点。其发展取决于社会公众对污染风险的认识以及国家的相关环境、保险政策和制度性的安排。
　　我国建立和发展环境责任保险制度，至少会受到以下几方面因素的制约：
　　(一)环境资源法律并未给环境责任保险提供良好的条件
　　首先，根据《保险法》第11条关于除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同的规定，实行环境责任强制保险必须有明确的法律依据，但是，除较少的法律及我国参加的国际公约规定了强制责任保险外，《环境保护法》等大多数法律均未对环境责任保险作出规定，实行强制环境责任保险缺乏制定法依据。其次，我国现行环境资源法律关于环境违法行为处罚标准过低，如《水污染防治法实施细则》规定，向水体排放剧毒废液，或者将含可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下的，可处10万元以下的罚款(第39条)；造成水污染事故的排污单位，由事故发生地的县级以上地方人民政府环境保护部门按照直接损失的20%计算罚款，但最高不得超过20万元；对造成重大经济损失的，按直接损失的30%计算罚款，但最高不得超过100万元(第43条)。过低的处罚标准导致企业的守法成本大于违法成本，不能形成对企业遵守环境资源法律的引导与激励，从保险的角度则可能导致被保险人发生保险事故的几率加大。再次，即使是处罚标准过低的环境资源法律、法规也由于追求经济增长的需要未能得到普遍的执行，进一步加剧了企业将环境成本外部化的内心冲动，既影响企业参加环境责任保险的自觉性也增加了污染事故发生的可能性。[6]
　　(二)风险评估能力尚不能满足环境责任保险的要求
　　前述环境侵权的特点要求环境责任保险的保险人具有较高的风险评估能力，差别费率的实行更需要建立在科学的风险评估之上。理论上，风险评估可以根据企业所属行业、产品类型、生产规模、厂址地形、安全措施及企业此前违反环境资源法律的情形等因素综合评价，但操作上要求保险人具有了解相应信息的能力与途径，并有相应的风险识别、分析与评价能力，而保险人是否具备这样的能力是不无疑问的。
　　(三)保险人的赔偿能力问题
　　责任保险作为责任社会化的理想方式之一，在其他的责任保险领域，保险人的赔偿能力并没有受到质疑，但在环境责任保险中，由于环境污染通常造成巨大的损失，保险人的赔偿能力面临极大的考验。即使保险合同规定了责任险额，也可能因为环境污染导致的受害人众多、环境恢复费用巨大甚至多个被保险人同时出险等使保险人发生赔付困难。国外通常采用联合保险、再保险以及巨灾证券化等方式解决保险人赔偿能力不足的问题，而我国在这一问题上的准备并不充分。
　　(四)缺乏环境责任保险的激励机制
　　无论是强制保险还是任意保险，一定的激励机制都有利于提高保险人和被保险人参保的积极性，比如给予环境责任保险的保险人以税收减免的优惠，允许被保险人将保险费支出计入成本、对按要求参加强制责任保险的企业实施相应的处罚等。在我国，淡薄的环境保护观念决定了相应的激励机制对于建立环境责任保险制度尤为重要，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》虽提出了采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式发展环境污染责任保险业务的目标，但包括激励机制在内的引导政策仍处于探索之中。
　　基于以上认识，本文认为，虽然环境污染的现状与环境责任保险的制度价值共同决定了在我国建立该项制度的必要性，但在我国普遍建立环境责任保险制度尚受到许多因素的制约，因此，我国需要在进一步调查研究的基础上分区试点、逐步展开。对于高污染、高环境风险的行业，如化学品生产和运输可作为环境保险的优先承保对象。环境污染与破坏事故发生频率高的、污染事故危害严重的西、东部城市，可作为推行环境责任保险的试点区域。
　　
　　注释：
　　①根据2006年全国环境统计公报统计，2006年全国(除我国香港和澳门特别行政区以及台湾省外)共发生环境污染与破坏事故次数842次，其中水污染482次、大气污染232次、海洋污染10次、固体废物污染45次、噪声与振动危害6次、其他污染67次。事故直接经济损失13 471.1万元。
　　②吉化公司“11・13”事故造成8人死亡，60人受伤，直接经济损失6 908万元，引发松花江特别重大水污染事故，生态环境等间接损失难以估计，并引起中俄两国外交事件。最后吉化公司仅被处以100万元罚款。
　　③2007年6月30日，《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》【国函(2007)64号】第8条第2款重新规定：“在核电站运行之前或者乏燃料贮存、运输、后处理之前，营运者必须购买足以履行其责任限额的保险。”
　　④对此，可参见最高人民法院2006年7月21日《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的意见》第4条。
　　
　　[参考文献]
　　[1]罗世荣，杨逍，张倩.建立我国环境保险制度研究[J].中国保险论坛，2007，(2).
　　[2]诸江.我国实现环境责任社会化的立法构想[J].湘潮，2007，(6).
　　[3]邹海林.责任保险论[M].北京：法律出版社，1999.
　　[4]张梓太，张乾红.我国环境侵权责任保险制度之构建[J].法学研究，2006，(6).
　　[5]阚小冬.绿色保险的政府角色[J].中国保险，2005，(4).
　　[6]李淑文.完善环境影响评价制度的立法思考[J].求索，2007，(1).
　　【责任编辑：叶 萍】

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