试析我国土地征收行政补偿制度

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　　土地征收行政补偿很有必要。当前，我国土地征收行政补偿中存在诸如土地征收补偿标准过低、补偿项目构成不规范、利益分配不合理、农民自主权受到限制以及土地征收行政补偿程序不完善等问题，因此，有必要明确界定土地征收中“公共利益”的范围，完善土地征收行政补偿程序，明确补偿标准、范围和方式以及引入司法救济，从而完善我国土地征收行政补偿制度。
　　[关键词]土地征收；行政补偿；补偿程序；公共利益；征地补偿
　　[中图分类号]D922.39　[文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2009)02-0151-05
　　豆星星(1968―)，男，江西财经大学法学院副教授，法学博士，主要从事宪法与行政法学研究。(江西南昌 330013)
　　
　　土地，是人类赖以生存和社会经济活动极其重要的自然资源，具有稀缺性、不可再生性和不可移动性。我国有近8亿农民在土地上生息、劳作，土地是他们的“命根子”，然而，随着我国城市化进程的加快，大量农村土地被征收成为建设用地，从而使大量农民面临失去“命根子”威胁，给社会稳定带来了严重隐患。因此，完善我国土地征收行政补偿制度显得非常重要和迫切。
　　
　　一、土地征收行政补偿的必要性
　　
　　行政补偿是指行政主体(主要是国家行政机关)基于公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为，致使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失，依公平原则，从经济上、生活上或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或制度。就特征而言，行政补偿是国家的一种法律责任、法定义务；补偿主体恒为国家；行为具有合法性、正当性，即有法律上的依据；动机和目的基于公共利益的需要。
　　行政补偿的概念起源于工艺征收，它是一种由于国家对土地及其他财产所有权进行强制征收而发展起来的制度。最早开行政补偿制度先河的是法国。法国在1789年的《人权宣言》中宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得被剥夺。”在德国，有“对于因公共福利而牺牲权利及利益之人，国家应予补偿”的限定。我国有关行政补偿的条款最早出现在1944年12月颁布的《陕甘宁边区地权条件》中，即：“……政府不得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”随后，政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农田土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式都作了规定。刚当前，世界上多数国家均独立制定土地征收法。美国作为一个判例法系的国家，虽没有独立的土地征收法，但将1970年的“土地征收政策法”提升为法律，也具有独立的法律地位。加拿大所有土地在名义上属于皇室所有，实际上大部分归私人所有。联邦政府为全国办事需要用地，有权征收省公有土地，但这种征收必须是有偿的，并且有独立的立法，如联邦和安大略制定了《联邦及安大略土地征收法》，阿尔伯达省制定了《阿尔伯达省土地征收法》。
　　财产权居于公民基本人权的核心地位，近现代法治国家普遍从宪法层面关注行政补偿并加快原则性规定。在我国，2004年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》明确规定：“为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这奠定了我国对财产权既保护又制约的宪政基础，为行政补偿提供了宪法依据。土地征收行政补偿的必要性在于：
　　
　　(一)有利于土地资源的合理利用
　　土地，是不可再生的稀缺资源，是人类赖以生存的物质基础。随着经济和社会的发展，城市化进程的不断加快，愈来愈多的农村土地被征用，而耕地的减少直接决定粮食总量的减少，并引起一系列的环境问题。实践中，农村土地的过多、过滥征收，在很大程度上是由于农村土地征收价格过低，国家对失地农民的补偿过少造成的。因此，建立完备的征地补偿制度，将有利于土地资源的合理利用。
　　
　　(二)有利于对农民利益的保护
　　土地征收是国家强制从农民手中取得土地，这一方式的正当性在于个人权利受公共利益的制约。但现代法治国家所倡导的社会本位思想并不意味着个人权利对社会无条件地服从。它在认可个人权利为公共利益作出让步和牺牲的前提下，强调对个人损失的充分补偿。土地是人类最基本的生产资料，针对土地所有权的征地补偿是失地农民最重要的利益。在我国，土地对农民具有更为深远的意义，它不仅是农民生产经营的物质基础，更是农民情感和心理上的归宿和依托。因此，政府征收土地的同时，必须通过合理的制度给予农民公正的补偿。
　　
　　(三)有利于社会的稳定
　　农民是否安居乐业一直是我国社会能否长治久安的关键。征地补偿制度的主要内容是对失地农民的补偿和安置。如果补偿和安置不足以让农民维持生活，整个社会也不能够长久地稳定。
　　
　　二、我国土地征收行政补偿中存在的问题
　　
　　行政补偿制度有效地平衡了财产权保护和行政权力限制之间的关系，是现代民主法制理念的反映。土地征收行政补偿制度则是行政补偿制度的重要组成部分。《中华人民共和国土地管理法》以下简称(《土地管理法》)及其实施条例中关于土地征收行政补偿制度的规定还有不少立法空白。其指导思想仍然偏重于对国家利益的考虑而对公民合法权益的保护不够。我国土地征收行政补偿中存在的突出问题有：
　　
　　(一)土地征收行政补偿标准过低
　　美国用公平市场价值作为不动产征收行政补偿的标准。所谓公平市场价值是买卖双方在无强迫情况下，经验丰富、信息灵通的买方愿意付给卖方不动产的价格。通常在估价过程中不考虑所有人对其不动产所定的私人价格。但如果该财产适用于专门用途，比如教堂、学校、公园或类似的用途，有时也会考虑个人固定的不动产价格。他们以市场评估价值为基础，通过司法程序确定补偿的具体标准，基本上可以保障补偿标准计算的公正。
　　在我国，土地征收行政补偿是按照“产值倍数法”来确定补偿的，补偿原则是“维护农民原有的生活水平”。首先，对比“市场定价”为核心的土地征收行政补偿制度，我国土地补偿费和安置补助费很低，这对农民是不公平的；其次，我国的土地征收行政补偿根本就没有涉及诸如残余损失补偿、经营补偿、迁移补偿、生活方式改变带来的精神补偿等。因此这是较低层次的以牺牲农民利益为代价的一种土地补偿标准。在实践中，虽然我国的土地征收行政补偿标准几经修改，但目前仍然是采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。在生存能力较低和缺乏充分社会保障的农村，现行的征地补偿标准难以保障被征地农民维持现有的生活水平。 　　
　　(二)补偿项目构成不规范，利益分配不合理
　　我国补偿项目构成不规范主要表现在：补偿项目及标准带有浓厚的计划经济痕迹，其价值的确定不是以土地资源的稀缺性即土地未来的预期收益作为基本依据，而是以农地收益来进行计算，未能反映农地转为非农地的预期土地收益；在项目构成上，缺乏对他项权利补偿的规定。另外，在价值衡量上，我国对集体土地的社会价值，尤其是集体土地保障功能的价值考虑不够。据统计，30年来，我国在价格剪刀差形式内隐藏农民总贡献8000亿元，但农民却没有权利享受和城市居民一样的待遇，征地费用中没有明确涉及农民的养老费问题。
　　从我国法律规定和土地征收的实际情况来看，建设单位为取得国有土地使用权所支付的代价并不低。这些代价中除了出让金、租赁金等土地收益外，还包括名目繁多的行政事业性收费。关于出让金等土地收益，涉及土地发展权的收益分配问题，目前争论较大。按照一般的市场交易规则和所有权法权原理，土地收益都应归土地所有者所有，其他权利人可得到相应的补偿。在我国，因土地低价征收、高价出让而获得的增值收益主要被各县、乡(镇)地方政府取得，如果土地出让成本价为100％，则农民只得5％～10％，村级集体经济组织得25％～30％，60％～70％为县乡(镇)各级地方政府取得。16)这些县、乡(镇)地方政府却很少将所获得土地增值收益专款专用于土地开垦、发展生产和安置被征地农民生活。这种扭曲的分配机制使得我国农民并未成为真正的受益者。
　　
　　(三)农民的自主权受到限制
　　农村集体所有的土地一般由村民委员会代行集体所有权，但法律并没有具体规定农民行使集体土地所有权的组织形式和程序，这使土地集体所有实际上变成了无人所有或乡、村干部小团体所有，集体土地所有权主体虚位。再加上历史的沿袭和现实中的管理混乱，在许多地区，形成了村干部说了算的情况，使村民委员会成员以经营、管理权的行使为借口，来侵占农民集体经济组织的土地补偿费的所有权有了可乘之机。在这种情况下，土地被征收得越多，村干部就能谋取到越多的经济利益。这样就在某种程度上导致了更多不必要的土地征收情况发生，使一些农民失去土地，成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”游民。这不利于社会的稳定发展。还有一种情况是：有的村委会自作主张，擅自签订卖地合同，使农民在作出卖地的决定时，并非完全出于自愿。这些村委会也没有考虑到长远的发展问题。
　　
　　(四)土地征收行政补偿程序不完善
　　这主要表现在三个方面：(1)征收补偿程序可操作性差。我国有关土地征收程序的规定过于简单，对程序中的一些重要事项未予以明确，导致在实践中引发较大争议。例如，征收行为何时发生效力，是批准征收决定作出后、征收决定公告后还是支付补偿安置费用后；征收客体所有权何时发生转移，是在批准征收后、支付补偿安置费用后还是办理土地登记之后；未按期支付补偿安置费用的，征收决定是否依然有效；被征收入拒绝领取补偿安置费用的，应当如何处理等。(2)补偿程序公正性不够。补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的程序保障。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制订，补偿方案制订后才公告告知农民。批准后的“两公告”中的征收土地方案的公告，只相当于征地的通知，告知相关人土地被征收的事实，并没有赋予他们提出征地行为是否合法的质疑权。而拟定补偿安置方案后的公告，由于补偿安置标准在批准征收方案时早已确定，虽然规定要听取意见，但被征地人只能就获得补偿的面积等提出异议，对补偿安置标准无权提出任何意见，这极大地限制了农民的参与权。而且有些村委会在征地补偿收益分配过程中并不征求全村农民的意见，只是以村务公开的形式公布征地补偿款及其分配情况，村干部以村民委员会的名义克扣、截留、挪用补偿金等不正常现象并不少见。(3)补偿纠纷发生后，缺乏救济程序。对于补偿决定，现行法律规定将裁决权交由政府行使，缺乏中立性，而且对补偿决定或者补偿裁决不服能否申请复议或提起诉讼等问题也无规定。
　　
　　三、完善我国土地征收行政补偿制度的建议
　　
　　《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“违法拆迁、征收，造成私人财产损失的，应当依法承担民事责任和行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《物权法》对土地征收问题的规定，加强了对农民权益的保护，但是对土地征收行政补偿问题，却还有诸多没有明确的地方，这有赖于在实践中进一步完善。
　　
　　(一)明确界定“公共利益”的范围
　　世界各国都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有在出于公共利益的情况下，国家才能行使上地征收权。这是防止公共权力无限扩大而损害私人财产权益的一种关键措施。既然公共利益是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体。因为不同的人或者说代表不同利益的人对“公共利益”可以做出各种不同的解释，因此法定条件应当具有特定性和唯一性，否则这样的前提条件就等于形同虚设。笔者认为我国应采取列举式方法，在《土地管理法》等实体法上对“公共利益”作出限定，以防止政府征地权被滥用，从而切实保护农民的土地财产权益。对此参照国家的有关限定，我国“公共利益”应严格限定为以下情形：(1)军事用地；(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地；(3)能源、交通用地；(4)公共设施用地；(5)国家重点工程用地；(6)公益及福利事业用地；(7)水利、环境保护用地；(8)其他经合法程序确认的符合“社会公共利益”需要的用地。
　　在严格界定“公共利益”的基础上，国家应编制“建设项目土地征收目录”。目录内的建设项目涉及使用集体土地的，国家可以直接动用土地征收权。其他非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
　　
　　(二)完善土地征收行政补偿程序
　　“程序是法律的心脏”，无程序即无法治。在一国法律体系内，程序法律的滞后将直接导致有关的实体法形同虚设。补偿程序的公正是补偿合理的重要保证。完善我国土地征收与补偿程序，才能切实保障被征地农民的合法权益。
　　虽然中华人民共和国国土资源部发布了《征用土地公告办法》与《国土资源听证办法》，对征地程序作了部分规定，但农民的程序权利仍得不到保障。因此，我国应当完善征地补偿程序，具体说来，应当确立以下几个环节：(1)发出补偿公告和通知。批准征地的公告做出后，补偿主体必须将征地决定进行公告，且应当通知土地权利人。通知和公告中应当载明征地决定的内容以及法律依据、补偿的主体、补偿的方式、被补偿人享有的权利。在 通知和公告期间进行补偿权利人的登记工作。(2)补偿主体提出补偿的初步方案。初步方案由补偿主体根据土地市场参考价格拟订，同时通知补偿权利人，并进行公告。(3)听证、协商程序。补偿权利人有听证的权利。在听证中由补偿权利人和补偿主体对补偿方案进行协商，如果达成补偿协议则进入给付补偿环节。(4)裁决程序。如果听证中不能达成协议，则由裁判机构对补偿方案作出裁决，土地征收补偿方案应由中立的第三方进行裁决。(5)给付补偿程序。由补偿主体按照补偿协议或裁决的补偿方案履行补偿义务。
　　
　　(三)明确土地征收行政补偿标准、范围与方式
　　补偿标准直接关系农民所获补偿额的大小，社会各界对此的争论亦相当激烈。我国现有的土地征收行政补偿标准明显偏低，无法维持或保障失地农民的生活水平，容易引发农民被征地后的生存危机。目前我国土地征收补偿费远远低于土地出让价格，巨额差价落入他人腰包，而被征地农民的特别损失难以得到公正补偿。因此，我国应建立专业的土地征收评估机构，健全一套完备的土地征收评估方法，科学确定土地征收的合理交易价格，以市场地价作为土地征收行政补偿的标准，从而提高土地征收行政补偿标准。
　　我国土地征收行政补偿范围仅限于与被征收土地有关的直接财产损失，而对于间接财产损失以及因此延伸的一切附带损失未予补偿。为此，我国应本着“补偿以相等，损失以恢复”的原则，进一步完善土地征收行政补偿的范围。具体范围应包括：(1)被征收土地原用途的土地价格，即对被征地农民的土地财产损失的补偿；(2)被征地农民的社会保障费用，即对农村土地社会保障功能的补偿，以保证被征地农民的长远生计；(3)地上附着物补偿费；(4)土地征收造成不便于利用残余地的价值损失补偿以及相关损害补偿费；(5)被征地农民一定时期的失业损失费用和转业转岗就业培训费用。
　　关于补偿方式，我国社会各界要求改革的呼声很高。一些学者借鉴东南沿海征地补偿中采用政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法，将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验，提出我国应当重视对农民的社会保险补偿方式。也有学者针对我国一次性货币补偿的缺点，提出了分期补偿、土地使用权人股安置、留地安置等多种形式的复合安置。确实，从我国农民谋生技能较低、进入城市后就业困难的现状出发，上述补偿方式可以弥补单一金钱补偿的不足，有利于保障失地农民的生活。
　　
　　(四)引入土地征收行政补偿的司法救济
　　土地征收是行政机关剥夺或限制相对人财产权的具体行政行为，因此，土地征收行政补偿引起的纠纷当然可以向法院起诉。为此，我国法院应逐步扩大对征地农民的司法救济，减少政府对征地纠纷裁决的参与。这样，既有利于保护被征收入的合法权利，也有利于监督行政主体征收权力的行使。对征地目的及程序有争议的，可提起行政诉讼，由法院进行审查；对征地补偿等有争议的，可提起民事诉讼，由法院在衡量相关利益后作出裁决。
　　
　　[责任编辑：叶 萍]
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