劳动与社会保障制度对优化辽宁营商环境的因应策略研究
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摘 要： 市场经济即法治经济。我国自实行社会主义市场经济以来一直注重法治建设，尤其是十八届三中全会更是为我国市场经济嵌入了丰富的法治内核。但全国立法如何在地方实践中更好地发挥作用仍待探讨，因此调整地方立法细化相关制度，即为当下最优选择。保证企业用工之需求，增强企业用工的灵活性，降低企业用工成本等诸项内容，乃优化营商环境内涵应有之义。辽宁省在优化营商环境中，地方劳动与社会保障制度的细化方案应当增强企业用工灵活性之制度设计，通过劳动法制度的调整与适用降低用工成本，快速便捷温和的劳动争议解决方式的本土化，统一辽宁省基本养老保险用人单位缴费率，允许工伤保险费分项缴纳等等，为劳动与社会保障制度的改革和完善提供有益借鉴，探索出振兴辽宁经济的有效对策。
关键词： 营商环境; 地方政府; 劳动法; 社会保障法
中图分类号： F279.27 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.017
Abstract： Market economy is the economy governed by law. Since the implementation of the socialist market economy， China has been focusing on the construction of the rule of law. Especially the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee has embedded a rich core of the rule of law in the market economy of China. However， how the national legislation can play a better role in local practice remains to be explored， so adjusting the local legislation to refine the relevant system is the best choice at present. Ensuring the demand of enterprise employment， enhancing the flexibility of enterprise employment and reducing the cost of enterprise employment are the proper meanings of optimizing the connotation of business environment. In order to optimize the business environment in Liaoning Province， the detailed scheme of the local labor and social security system should enhance the system design of flexibility of enterprise employment， reduce the cost of employment through the adjustment and application of the labor law system， localize the quick， convenient and mild way of solving labor disputes， unify the payment rate of basic pension insurance employers in Liaoning Province， and allow the payment of industrial injury insurance premiums separately， etc.. It is necessary to provide useful reference for the reform and improvement of the labor and social security system， and explore effective countermeasures for the revitalization of Liaoning’s economy.
Key words： business environment; local government; labor law; social security law
營商环境是企业发展经营过程中所涉及的政治、经济、社会和法律环境的集中体现，也可以说是企业在运营过程中不同阶段所处的环境及客观现象的全面概括，其直接表现则是企业从事生产经营活动的资金、人力、时间、机遇的成本问题。[1]创造优质的营商环境能够更好地吸引投资，提高企业自身竞争力、保障市场的公平竞争，成为推动市场经济健康发展的原动力。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出要“加强完善国内贸易体制改革，健全规范化发展环境” 。优化营商环境这一战略政策在引领我国经济发展迈向新常态的同时，在用人单位的用工问题上也对我国的劳动与社会保障制度带来了诸多挑战，亟须通过对劳动与社会保障制度的调整对此给予回应。
一、调整劳动与社会保障制度以优化辽宁营商环境的原因分析
良好的法律环境是优化辽宁营商环境的重要依据和有力保障，通过对劳动与社会保障制度的调整从劳动执法、劳动司法、劳动立法三方面立体化对地方法律环境进行建设，为辽宁营商环境的优化保驾护航。 （一）通过劳动与社会保障制度的调整建立良好的执法和司法环境
我国现行劳动法律体系中，立法者建立了两种权利救济途径以加强劳动保障制度的实施：其一，以私权利救济途径为核心而展开的劳动争议调解、仲裁、诉讼的劳动争议处理途径，即劳动司法或准司法途径;其二，以公权力途径展开的以劳动监察为核心的劳动行政执法途径。[2]劳动监察作为公共行政系统的重要组成部分，其对劳动法的有效实施发挥至关重要的作用。与“不告不理”的劳动争议处理途径相比，劳动监察的开展更为主动，劳动争议处理与劳动监察相辅相成，劳动争议司法程序有效结果的达成也离不开有力的劳动监察制度予以配合。劳动与社会保障制度的调整能够弥补劳动执法制度及劳动争议处理程序的不足，以此构建良好的执法与司法环境并最终实现实质公平与正义。
（二）通过劳动与社会保障制度的调整展现良好的立法环境
在优化营商环境的背景下，我国劳动与社会保障制度立法所依托的经济环境发生了巨大变化。党的十九大报告指出：“深化依法治国实践，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”劳动立法的调整，在当前依法治国的大背景下，基于法律治理的系统化，应当继续坚持劳动法基础地位为前提，调整劳动法的同时更要注重劳动立法体制的统一协调，以适应社会发展规律，为整个劳动立法改革提供顶层设计与方向性保障。劳动立法还应处理好全国统一立法与地方立法之间的关系。在全国统一立法不能及时调整，无法契合地方经济发展之需时，地方性劳动立法（即针对全国统一立法实施方面的解释性规范）更应当因时因地而出台，从而实现劳动立法系统性与有效性，为优化营商环境建造良好的立法环境。
二、优化辽宁营商环境背景下劳动与社会保障制度调整所面临的困境
（一）优化辽宁营商环境背景下劳动保障监察执法的困境
1.地方有限的劳动执法资源同与日俱增的监察任务之间的紧张关系。（1）辽宁地方劳动保障监察执法资源匮乏。各级地方的劳动保障监察部门是由其上级主管部门及该地地方政府共同领导。在此种领导模式下，上级劳动保障监察主管部门掌握着地方劳动保障监察机构业务的事权。地方政府则主要控制着劳动监察部门的人、财、物，即地方劳动监察机构所需的执法经费、配套的人事任免权归各地方政府负责。这种“双重领导”的模式也就决定了地方政府可以通过管控人、财、物来影响劳动监察执法来服从地方利益。受制于人、财、物等资源的限制，各地劳动监察机构人员配置难以满足劳动监察任务之需。（2）辽宁省劳动保障监察的覆盖范围扩大。党的十七届三中全会强调要统筹城乡劳动就业，为贯彻这一要求我国整体的劳动保障监察所涉及的范围从以城镇为核心转向城乡全覆盖。辽宁省因应全国立法其劳动保障监察范围也从城镇劳动者为主逐步向农村各类劳动者广覆盖。根据辽宁省劳动与社会保障厅的最新数据统计显示，到2018年6月为止，同2016年2月相比辽宁地区新增就业人数达44.9万之多。截至2018年6月辽宁地区新增用人单位6.7万，全省用工单位达20余万户，这些数据中还不包括无法“登记在册”的用人单位和劳动者。我省正处在经济转型的特殊阶段，微型加工制造业例如乡村的小砖窑、小煤矿、小作坊等这些劳动监察难以覆盖的场所数量庞大。这样的场所一般呈现位置偏远、流动性较强、作业人员的流动率高、组织规模小等特征，而这些特征在一定程度上也决定了劳动用工的非规范化，雇主会通过不提供劳动保障、压低员工的劳动报酬、延长工作时长等措施来提高自身利润，损害了劳动者合法权益的同时也对市场经济的公平竞争造成一定程度的冲击。
2. 劳动保障监察执法行为的不规范。（1）兼职劳动监察员与劳动监察协管员代替专职劳动监察员执法的情况屡见不鲜。劳动保障监察工作应依法遵循受理、立案、调查、处理、结案五大环节。根据立案、调查、处罚相分离原则，每个职能部门至少要调配四人以上才能符合程序合法要求。但辽宁地方的劳动监察专职人员人手严重不足，为缓解这一局面，辽宁省地方政府通过加强内部抽调的途径，开展兼职监察员或者通过人事合同选聘监察员。但是兼职劳动监察员无法对整体监察活动范围内的综合业务直接参与，其检查也不能够有效代替行政处理及处罚决定。监察协管员是劳动监察部门的合同工，根本没有监察执法的权力。[3]（2）劳动监察执法过程中采取消极保守的监察方式。国家近年来出台多项劳动保障法律法规、政策来保障劳动者的权益，辽宁省地方的一部分企业并未完善用工的风险管理机制，在用工管理上存在许多漏洞。某些劳动者则借机以恶意投诉为手段来牟取利益。劳动监察在面对这些案件时，往往采取消极保守的执法方式，加之由于地方的人力物力财力有限，劳动监察部门无法进行有效的调查取证，使“投诉专业户”在与用人单位的博弈中频频胜出，加剧了企业的用工风险及用工成本。（3）劳动监察部门针对部分企业“过度”执法侵犯用工單位的自主经营权和自主用工权。对于劳动监察执法行为的判定需要从“不足”和“过度”两个方面来看，上面提到的现象展现的是劳动监察权实施的“不足”，而“过度”则表现为劳动保障监察部门的行为超越于职责范围，在监察过程中由于过度监察权的实施，造成了劳动者的合法权益受到损害，同时也干扰了企业合法经营管理权的运行。[4]例如：我国《劳动合同法》第85条关于劳动行政部门责令限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿的这类规定虽不直接涉及金钱给付义务，但对企业的用工成本会产生一定程度的影响。如果劳动保障监察部门过度地执行此类法律规定的解雇条件，在此情况下企业很可能被迫地选择不与劳动者解除劳动合同，当企业无法及时解雇冗员时，不仅要多支付工资、社会保险等成本，还会造成人浮于事、生产效率下降、错失发展机会等无形成本。
（二）优化辽宁营商环境背景下劳动争议处理机制的困境
据辽宁省统计局数据显示，自2017年3月截止至2018年6月，辽宁省地区审结的劳动争议案件数达3.21万件，与2016年的劳动争议案件审结数量相比呈攀升趋势。在此次调研中针对劳动争议发生时处理程序的问题，专门抽样调查了部分具有代表性的企业并进行了面对面地深入对话，主要针对在发生劳动纠纷时选择何种解决纠纷的方式、选择此种解决纠纷机制的原因、对劳动争议诉讼之间是否有效衔接进行访谈，现将有关调研的真实情况的总结及分析阐述如下： 本次调研结果显示，辽宁省大多数企业在发生劳动争议时选择解决纠纷的途径时相对而言是更偏向选择“调解”程序进行劳动争议处理而排斥劳动仲裁程序。用工单位认为劳动仲裁制度的设置非但没有快速、有效地解决劳动争议，反而使得劳动争议的处理越发曲折和复杂，具体排斥劳动仲裁的原因情况汇总如下：第一，法院和劳动仲裁委员会间的具体职责没有得到有效划分，劳务争议处理主要是以劳动仲裁委员会为主进行处断，并以法院为主体实施处理。但在劳务争议处理过程中，对劳务、劳动的评定是一个较为笼统的概念，在这两者之间的具体划分并不是十分明确的，司法职责的不明确给劳动者和相关部门的劳动争议处理造成了很大障碍，劳动争议案件的当事人经常遭到法院和劳动仲裁机构之间的推诿。第二，劳动仲裁程序的设置，实际上提高了当事人的诉讼门槛。在实践中勞动仲裁为劳动争议诉讼的前置程序。在通常情况下，商事仲裁是以当事人的商事仲裁协议为前提但劳动仲裁并没有相关规定。其程序设置的初衷是想要在一定程度上有效简化争议处理的方式，但实际上却加重了维权的负担。[5]第三，法律法规关于劳动仲裁的时效规定较为苛刻。劳动仲裁规定一年的诉讼时效，比普通民事诉讼时效更短。
（三）优化辽宁营商环境背景下用人单位的用工困境
针对辽宁省用工单位的用工情况，调研团队就辽宁省地区大多数企业的劳动合同到期的离职员工情况、无固定期限劳动合同的签订情况以及非全日制用工和劳务派遣用工情况进行了统计，并将调研结果及分析阐述如下：
1. 辽宁省用工单位普遍认可劳务派遣用工方式排斥非全日制用工。由于辽宁省的劳动力市场缺乏灵活性，导致辽宁地区企业用工成本负担过重。但根据用人单位的反馈情况来看，即使在企业用工成本加剧的情况下也较少选择非全日制的用工方式。非全日制用工制度是一种灵活性的用工方式，用人单位参保缴费负担轻，并可实现双重甚至多重用工模式，这些都是非全日制用工的优势，但现行的非全日制用工制度也有不足，其界定标准不适应多样化需求，这也是造成用人单位不太认可的原因：我国法律法规没有明确规定对非全日制延长用工时长应该怎样处理;多重劳动关系下责任分担问题以及工伤待遇支付问题等。某些情形下还会造成不签订书面合同的举证僵局问题，导致目前多数用工单位多以行业不适合为由拒绝启用非全日制用工。根据调研结果显示相对于非全日制用工方式，用工单位对劳务派遣的用工方式较为认可，以沈阳机床有限公司为例劳务派遣的劳动者大约可占员工的15%。通过对劳务派遣的途径展开分析研究发现，劳务派遣的用工方式可有效降低企业用工成本的原因主要有以下两点：（1）劳务派遣可让企业的用工成本直接减少。劳务派遣所体现的是企业直接用工和派遣用工的有效区分，进一步实现两种工资分配制度的不同适用，另外在奖金补贴方面也是存在不一样的分配制度，这样在一定程度上让用工成本支出减少。（2）劳务派遣间接降低企业的用工成本。在劳务派遣用工的情况下，社会保险的缴费责任主体由企业转移到了劳务派遣单位，劳动报酬的减少在一定程度上也造成了缴费基数的下降。同时各地区在缴费费率及基数范围的不同现象也是非常明显的。通过加强各地区的劳务派遣活动的实施，企业能够选择缴费费率比较低的地区展开实施。另一方面，我国现在实行的法律并没有对异地劳务派遣做出详细规定，也没有明确指出异地劳务派遣需要依据企业所在地标准缴纳社会保险费。这为降低企业的用工成本提供了合法不合理的法律环境。
2. 辽宁地区用人单位面临的用工成本居高不下。（1）经济补偿金的支付加重用人单位负担。根据调研结果显示辽宁省大部分企业与劳动者解除劳动合同时，都能够依法履行《劳动合同法》的相关规定给予劳动者相应的经济补偿，以防止违法行为增加企业的用工成本。最初我国设计经济补偿金制度的目的是为了保护劳动者利益，但在优化营商环境这一大背景下，经济补偿金的支付出现了与之不协调的状况：首先，增加了企业和劳动者解除劳动合同的成本支出，用工时长越久，负担就越重，用人单位很难背负起不断增长的压力。其次，在企业经营遇到困难想要通过裁员予以解决时，由于解约成本过高，反而加重了用人单位的困境。（2）无固定期限劳动合同的签署限制用工单位的发展空间。劳动关系中劳资双方应该是一种双向选择、双方可自愿取舍。然而根据用人单位的反馈，《劳动合同法》在倾斜保护劳动者利益的同时也限制了用人单位和劳动者之间的双向选择。这种单方强制缔约体现了单保护而未能实现对双方利益的兼顾，也对用人单位的利益造成了侵害。[6]我国无固定期限劳动合同的严格执行，导致企业在招聘员工时对应聘人员不得不进行严格筛选，用工时更是以特别谨慎的态度与劳动者签订劳动合同。目的只在于实现企业的用工成本最低化，利润的最大化，这也使得企业在录用劳动者时会因此错失与岗位相匹配的劳动者从而制约企业的发展。
（三）用人单位参保缴费难的困境
2018年7月21日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《国税地税征管体制改革方案》中已明确规定，从2019年1月1日起，我国的社保费将由税务部门统一据实征收。这标志着企业与劳动者之间关系的调整将迎来新的革命。面临新政策的颁布，辽宁地方企业将面临用人成本上升、转型困难等问题。针对辽宁省用工单位的社会保险的缴纳情况，调研团队就辽宁省地区大多数企业的社保缴纳情况进行了统计并着重对用人单位的社会保险的缴纳情况及是否可考虑分行业缴费的问题进行了了解，并将调研结果阐述如下：
1. 辽宁省用人单位参保率低的原因分析。针对辽宁地方用人单位社会保险参保率低的原因可归纳为以下三点：第一，对于低收入群体的劳动者来说，他们大多对延长退休年龄，迟延享受退休待遇持不乐观态度，认定多数企业虽按社保核定最低基数缴费，但退休后享受的退休待遇难以维持基本生存条件，导致劳动者对缴纳社保的信心不足。第二，对于辽宁省劳动密集型的企业来说，由于现有的市场环境欠佳，企业盈利较低，而税收科目较多，企业负担过重难以承担社会保险缴纳的责任，且用人单位从实发工资中扣除个人社会保险后，所发工资可能低于同行业的工资标准导致企业更难招到合适的劳动者，加之，企业的员工大多本就不愿参保，用人单位和劳动者为彼此的共同利益便默认不缴纳社会保险。第三，从执法部门的角度来谈，社保执法部门如果主动依法履行追缴职权，将与企业、员工形成对立，实施行政处罚措施对于现存的企业来讲无疑是雪上加霜，行政处罚稍有严格便可能导致企业破产，到底应该严格执法还是稳定地方的就业格局，在实践中难以把握，对于此辽宁省的司法实践也没有相应的指导意见。 2.新形势下辽宁地方企业为缴费面临生存难。2018年7月20日起，新税务机构已开展对外工作，随着2019年1月1日《国税地税征管体制改革方案》的实施，新的社保征收格局即将形成。对于基数合规，全员都已依规参保的企业不受任何影响，但这样的达标的企业在辽宁省可谓少之又少。而对于经营困难的企业在新形势下只有两条出路，要么是将缴纳的社保费用转嫁到职工身上，要么便是走向破产。如果用人单位依然以视法不见的心态规避社保的缴纳，将被纳至诚信系统的黑名单。依据我国发改委颁布的《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器》“对于未按相关规定参加社会保险，且拒不整改;未如实申报社会保险缴费基数且拒不整改;应缴纳社会保险费且具备缴纳能力但拒不缴纳的，将被列为严重失信行为责任人，限制乘坐民用航空器。”然而，对于低收入群体的劳动者，如果企业为了缴纳社保而降低职工的工资标准，势必會出现大范围的争议或离职。依据《劳动合同法》中的相关规定，在用人单位没有及时且足额地支付劳动报酬的前提下，劳动者提出与用人单位解除劳动合同的，用人单位还应支付其经济补偿金。这也就意味着，劳动密集型且人力成本占比高的用人单位将会被员工离职、用人单位赔偿等劳动争议、无法招录新员工的“用工荒”等问题所拖累继而招致企业关门。[7]
三、优化辽宁营商环境背景下劳动与社会保障制度的具体回应
（一）和谐劳动关系共建机制下实施有效的劳动监察
在有限的劳动执法资源下，有效的监察手段才能提高劳动监察的执法效率。在劳动保障监察部门运用网络指挥综合管理系统，可规范劳动监察的工作流程。网络指挥平台中的功能板块设置应严格依照劳动保障相关条例进行，根据案件的接待、预受理、受理、立案、调查、中止、结案等办案流程详细设置对接程序，依照相关法律规定设定办理期限，可有效地帮助和监督监察员规范执法。运用网络指挥综合管理系统，亦可实现动态的监管。网络指挥综合管理系统平台分类设置多种功能项，例如，可通过数字模块查询到企业的基本信息、案件处理情况、书面审查情况等;法律法规模块，方便办案监察员及时查询和学习劳动方面的法律法规;报表的统计与生成模块，可提升传统手动填报计算的速度，保证及时性，也可以提升准确率，保证真实性，为劳动监察部门对违反劳动用工情况的预判和预警提供真实有效的数据支持;主动监察模块，可运用机选的方式由系统根据监察人员的执法情况，随机配对监察员与企业，每月每位监察员必须完成系统随机配对企业的监察任务，并上传监察成果。如此，机器评估后的分配即避免了以往工作的随意性，同时要求监察人员主动上传监察成果，监督监察员完成既定任务的情况，也对监察人员的执法情况做了详细的备案记录，确保执法的公正规范。
（二）和谐劳动关系共建机制下劳动争议解决机制的完善
1. 完善裁审衔接的方案设计。2017年11月我国人力资源和社会保障部联合最高人民法院为加强劳动人事争议仲裁与诉讼衔接机制的建设，发布了《关于加强劳动人事争议仲裁与诉讼衔接机制建设的意见》。为贯彻落实此《意见》，依法保障辽宁地区劳动争议案件当事人的合法权益，切实促进劳动人事关系的和谐发展，完善辽宁省劳动争议案件的裁审衔接方案可考虑如下几点措施：第一，以指导意见、会议纪要等形式统一裁审法律标准。辽宁省高院可与辽宁省仲裁院联合出台关于劳动争议案件处理的指导意见，指导意见中可具体就劳动合同履行、解除、终止过程中发生的典型疑难问题统一裁审标准。第二，地方仲裁机构在受理特殊案件时应与当地法院建立案件的互通制度。在受理重大、疑难的劳动争议案件后，地方的仲裁机构应该主动地与当地法院进行沟通，为确保重点案件办理得正确合理，亦可根据案情的严重程度邀请当地法院提前介入调解、诉前财产保全的预防工作。在地方法院受理了不服劳动仲裁诉讼的案件之后，也应即刻启动裁审信息的互通机制，主动向当地仲裁机构说明案情;仲裁机构也应将相关同一案件的仲裁信息和当事人对裁决的书面意见向法院送达。第三，通过地方立法，规范财产保全制度。为防止被申请人在仲裁阶段转移、藏匿财产致使裁决难以执行，当申请人提出财产保全申请之时，仲裁委员会应及时向有管辖权的人民法院移送财产保全申请书、仲裁案件受理通知书等材料，此时人民法院应指定专人负责办理仲裁委员会移交的财产保全申请。第四，通过地方立法，建立委托查证制度。仲裁委员会对因案件审理需要但又无法自行调查收集的证据，可委托辖区人民法院进行调查取证，仲裁委员会也应将此类案件后续审理相关情况及时向人民法院通报。
2. 突出调解制度在劳动争议解决中的地位。（1）重构劳动争议调解组织。辽宁省地方可建立区域性、社会化的劳动争议调解组织。基于劳动关系自身的特点以及企业分布的现状，加之调解组织自身独立性因素考量，基层的劳动争议调解组织应是独立于企业之外的第三方组织。辽宁省可参照2017年辽宁省沈阳市开始实施的《沈阳市劳动争议调解条例》中的规定：“在个体经济、私营经济比较集中的社区，劳动就业社会保障服务站可以设立劳动争议调解中心，负责劳动争议调解工作。”2017年6月沈阳市人民政府办公厅下发《关于进一步推进劳动争议调处工作的实施意见》中再次强调“加强劳动关系三方协调机制建设。健全由人力资源社会保障部门会同工会及企业联合会、工商联、外企协会等企业组织组成的市、区县（市）两级协调体系。”与此同时，地方政府和劳动争议仲裁委员会应承担相应引导职责以保证基层劳动争议调解委员会经济、政治上的独立性。政府在重构地方劳动争议调解组织的工作中，其职责主要是对区域劳动争议调解委员会的建立进行指导并监督其日后工作，并为保障区域的劳动争议调解委员会的日常运作提供权力方面的支持。仲裁委员会则应发挥其辅助作用，协助政府部门对劳动争议调解委员会的工作进行指导并为其提供业务上的专业化咨询服务，除应对劳动争议调解协议的合法性进行审查，还应负责调解委员会各方代表的业务培训工作。[8]此外，地方财政也应基于现实需要拨款给调解机构支持其运作，行业协会和工作组织也应按一定的比例支持调解机构的运作经费。（2）提高劳动争议调解协议的法律效力等级。劳动争议调解协议是经过第三方公示的法律文书，虽本就具有一定的权威性但也应在我国现行的法律法规中明确规定，调解协议具有合同约束双方当事人的效力。加之考虑到劳动争议案件的性质特殊，当事人一方在给予真实正当理由的前提下，可反悔或者不履行调解协议。我国一些地方省市在强化劳动争议调解协议的法律效力方面也进行了一些摸索和试验，如主张在调解双方在调解协议达成后，调解双方可向当地劳动争议仲裁委员会提出将调解书置换为劳动仲裁调解书的申请，置换过的劳动仲裁调解书一经送达则立即发生效力，在一方当事人不履行时另一方便可依据劳动仲裁调解书向法院申请强制执行。在辽宁全省范围内可参照沈阳市实施的《沈阳市劳动争议调解条例》中的规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。”此种过渡做法可以较好地缓解劳动争议调解协议无执行力的问题。 （三）优化辽宁营商环境背景下劳动与社会保障制度的调整适用
1. 劳动法制度的调整适用。（1）增强用人单位用工方式灵活性的制度设计。第一，采用“可比较”的原则规定最低小时工资标准，体现多劳多得 、按劳分配原则。对加班制度展开具体明确，把延长工作时长的标准规定为每天不超过两个小时，每周累积不超过十小时。第二，在非全日制用工工伤待遇支付问题上，要适当减少企业待遇项目的成本支出。在法律许可范围内，企业与非全日制劳动者可以进行沟通，选择适用一次性支付的方式。第三，应当在非全日制工与全日制工之间建立可互相转换制度。非全日制与全日制之间需要互相转换的情况是客观存在的事实，然而我国目前尚无对此方面的规定。首先，应赋予非全日制和全日制用工的劳动者可暂时转为全日制用工或非全日制用工的申請权利，并明确规范劳动者的社会保险和工龄连续问题。其次，应明确禁止用人单位强行将全日制工转为非全日制工。如果用人单位在征得全日制劳动者的书面同意后，将全日制劳动者转为非全日制工的行为有效。但如前所述的这种用工转变，在原则上并不应该受《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》 （四）中所规定的劳动合同变更后一个月即为永久变更的约束。因为以上提及的用工转变属于基本劳动形式的转变，而不属于劳动岗位的转变，且劳动者的同意是其转变的前提。[9]（2）降低用人单位用工成本的制度调适。第一，减少经济补偿金的支付范围。辽宁省可借鉴《天津市贯彻落实<劳动合同法>若干问题实施细则》中的规定“在经济补偿时应遵循公平、公正、适量、对等的原则”。辽宁省也可依照出台劳动合同法的实施细则，适度减少劳动者离职时经济补偿金支付的范围，对于存在下列状况时企业可以不支付经济补偿：用人单位无过失情况下劳动合同的解除;劳动合同期满的解除及以完成一定工作任务为期限的劳动合同任务期满的解除;企业依法宣布破产条件下劳动合同的解除等。第二，调整经济补偿金支付的标准。针对目前我国统一立法中经济补偿金支付标准一刀切的不足，在劳动合同法的实施细则中可将离职经济补偿金支付标准多元化，可根据劳动者不同年龄而制定不同的经济补偿标准。建议以45周岁为界，对于已满45周岁的劳动者要给予更充分的保障，可以继续适用现有标准，而对于未满45周岁的劳动者用人单位向其支付的经济补偿金标准减半适用。第三，对中小企业可实行一定范围内的优惠待遇。辽宁地区主要以劳动密集型中小企业为主，且企业劳动者可替代程度较高，劳务附加值较低，低端劳动者供给过剩，在劳资关系中劳动者自然处于弱势的一方，与此同时，企业也缺乏劳工保护的外在环境。因此，为加快辽宁省中小企业的发展，企业要不断提高自身的竞争力之外，政府也要为中小企业的发展提供更好的营商环境，应当对此类型企业提供优待政策，使其免于陷入解雇正当事由和解雇程序的纠纷中，在保护劳动者权益的同时减少双方成本。
2. 社会保险制度的调整适用。（1）统一辽宁省基本养老保险用人单位缴费率。社会保险缴费率的高低直接影响着商家投资落户地址的选择。近三年来我国政府也明确意识到用人单位社会保险缴费居高不下对于企业的消极影响，因此降低缴费率一直是社会保险领域的主旋律，但基本养老保险缴费，却仍然呈现各地费率多样纷呈的状态。辽宁省大连市基本养老保险缴费率按照该市2014年开始实施的《大连市人民政府关于进一步减轻企业负担的通知》中明确指出将该市企业职工基本养老保险基金缴费费率降低到18%，而辽宁省沈阳市的企业职工基本养老保险基金缴费费率始终维持在20%。为避免辽宁地区用人单位的“候鸟”现象即企业为了降低成本将其单位搬迁到缴费比例低的城市，促进用人单位之间的公平竞争，我省可参照其他地区的缴费比例，将企业职工基本养老保险缴费比例统一设定为15%-18%之间。（2）允许工伤保险缴费分项缴纳以保障用人单位分散用工风险。关于社会保险的分项缴纳的实行已有比较成功的先例可循，宁波市允许建筑企业农民工单独加入工伤保险，并以建设项目为单位，由企业为农民工统一办理工伤保险登记缴费程序。在开展落实的五年里，宁波市所有建设项目工作人员有效实现了工伤保险全覆盖。就辽宁省而言，应允许工伤保险缴费分项缴纳，便于农民工参加工伤保险，如此也能让施工企业的事故风险得到有效缓解，保障劳动者的工伤待遇的实现，提高他们的工作积极性，促进安全生产，维护工伤保险体系的可持续发展。为了切实保障和服务好建设工程项目工伤保险工作，人力资源与社保部门应该加强内部工作制度建设，简化办事流程和管理办法，为建设项目施工主体参加工伤保险登记、工伤认定、劳动能力评定、待遇支付等环节指明方向，在政府服务中心建立专门经办工作窗口，提供快捷人性化的一站式服务，全面提升工伤保险工作管理服务效能。
综上所述，优化营商环境，振兴辽宁经济势在必行。但营商环境的优化又是一项系统工程，需要充分调动社会、政府、企业与个人各方的积极性，多方参与，共同努力。劳动与社会保障制度在优化辽宁营商环境中则需要不同调整相关制度安排，坚持以市场经济为主导，政府与企业各司其职共同促进辽宁经济的发展，唯此才能真正改善辽宁营商环境，进而实现辽宁经济的振兴。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
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