土地管理法修改下宅基地管理制度改革法理研判

来源:用户上传      作者:欧阳国

　　摘   要： 建立适应经济社会发展需要的农村宅基地管理法律制度，对于降低宅基地资源的闲置浪费，优化土地资源利用效率，实现城乡发展一体化战略目标意义重大。然则在现行农村宅基地管理制度运行语境下，存有诸多现实性窘境，既有审批、监管、确权登记及权限协调上的问题，又有“小产权房”现象的凸显，而这些问题的存在给我国整体的土地管理体制带来了严重的冲击，也与土地管理所要实现的价值目标背道而驰。鉴于此，准确把脉农村宅基地管理法律制度的沿袭历程，并对其内在缺陷进行成因解析，探究其优化进路，实属必要。准确定位宅基地管理法律制度的价值取向、完善立法规范、简减审批程序、建立有效监管、制定科学规划及进行确权登记是我国农村宅基地管理法律制度改革的理性选择。
　　关键词： 宅基地管理; 价值取向; 审批; 监管
　　中图分类号： D923.2               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.017
　　Jurisprudential Judgment on the Reform of Rural Housing
　　Sites Management System in the View of System Theory
　　OUYANG Guo
　　（The Intermediate People’s Court of Jingdezhen， Jingdezhen 333000， China）
　　Abstract： It is of great significance to reduce the idle waste of housing resources， optimize the utilization efficiency of land resources and realize the strategic goal of urban and rural development in order to establish the legal system of rural housing sites management to meet the needs of social development. However， in the context of the current rural housing management system， there are many realistic dilemmas， not only the approval， supervision， the right to register and the coordination of authority on the issue， but also “small property room” phenomenon， and the existence of the problem to our overall land management system has brought a serious impact， but goes against the value of the target of the land management. In view of this， it is necessary to accurately analyze the causes of the legal system of the rural housing management system and analyze the causes of its internal defects. It is a rational choice for the reform of the legal system of rural house management in China. It is the rational choice of the reform of the legal system of rural homestead management in China to accurately position the value orientation of the legal system of house management， perfect the legislative norms， simplify the examination and approval procedures， establish effective supervision， make scientific planning and registering the right to confirm .
　　 Key words： housing sites management; value orientation; approval; supervision
　　引言：亟須改革我国农村宅基地管理法律制度
　　 改革是新时期中国最鲜明的时代特征，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步就社会全面改革指明了方向，其中明确提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，并选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”随着工业化、市场化、城镇化的快速推进，人多地少、土地资源的高度紧张、节约集约利用土地的难度与压力愈演愈烈，但与之相悖的现状，却是人口城镇化率提高产生的农村人口的减少并未带来农村宅基地利用面积的相应减少，甚至出现不降反升的反比例现象，这已造成了巨大的土地资源闲置与浪费，且在实践中亦引发了大量的纠纷和矛盾。实际上，我国农村宅基地数量庞大，粗放利用现象十分严重。“据不完全统计，目前，我国农村居民点现有用地已达24798万亩，人均用地达214平方米，远超过150平方米的国标上限。”[1]由此可见，我国现行农村宅基地管理法律制度所追求的应然目标与实践之间形成鲜明的反差，这一鲜明的反差折射出我国现行农村宅基地管理法律制度步入了运行失灵的困境。 　　此外，当下我国的土地管理法正处于修改论证阶段，如何改革我国现行的宅基地管理制度，亦成为该法修改中所无法回避的重大现实难题①。是故，基于这一背景，正视目前我国农村宅基管理法律制度所存的问题，着力剖析其中成因，进而探究破解这一困境的法律应对机制，显然，理论和实践意义重大。
　　一、制度沿袭：农村宅基地管理法律制度演进历程解析
　　土地不仅是一项财产，亦是一项资源。[2]土地的财产属性承载着私益诉求，而土地资源属性承载着公益诉求。对于前者，土地财产权法律制度的建立乃是回应这一诉求的鲜明表达。而对于后者，土地管理权法律制度建立乃是回应这一诉求的实质表达。是故，土地的二维属性衍生了土地财产权和土地管理权法律制度体系。对于农村宅基地而言，围绕其法律制度的展开亦始终包括宅基地财产权和宅基地管理权两大规范体系。从目前来看，基于产权清晰、要素市场化等角度而言，围绕宅基地财产权实现方式的研究备受学界所重视，而对于宅基地管理权而言，其制度究竟如何改革，并没有受到学理上的应有重视。
　　实际上，对产权清晰和要素市场化改革，离不开政府土地管理体系的变革。因此，对我国现行农村宅基地管理法律制度进行改革，乃是推动宅基地财产权法律制度健全的内在要求。当然，在对我国农村宅基地管理法律制度展开法律探讨前，从历史维度，对这一制度的演进进行总体的爬梳，实有必要。
　　自历史维度观之，对土地资源的管理在人类社会发展中历来有之，作为我国土地制度重要组成部分的农村宅基地当不例外。对我国农村宅基地的管理，其本質上“是国家管制权的行使”[3]。从历史来看，我国农村宅基地管理法律制度的演进，整体上趋同于宅基地法律制度的发展过程，概括起来，大致可分三个时期：
　　第一时期是宅基地法律制度过渡阶段，即是宅基地从农民私人所有权向宅基地集体所有权的迈进，由农民对宅基地享有充分的处分权能向对其渐予限制的过程。这一时期是我国社会主义改造和国民经济的恢复时期，基于这一现实背景，相应地对农村土地及其宅基地的法律与政策规定，都以这一时期的中心工作任务目标为服务宗旨。因此，在立法上并没有专门的农村宅基地立法，对宅基地的管理规定内容纳入在1950年《土地改革法》、1954年《宪法》、1955年《关于农村土地移置及契税工作的通知》，以及1956《高级农业合作社示范章程》等法律和相关的政策性文件中。其中《土地改革法》、《宪法》都明确规定农民土地所有权及农民对其拥有充分权利，但随着土改后农民重新丧失土地、贫富差距的拉大，我国开展了农业合作化运动，相应地对宅基地的管理作了限制，《高级农业合作社示范章程》规定处分宅基地的需要报请乡人民委员会审核，并转报区公所或区人民委员会批准。
　　第二时期是宅基地法律制度正式确立阶段，即农村宅基地性质为集体所有，农民对其享有使用权。这一时期是农业合作化进入高潮（即从互助组、初级合作社到高级合作社）和人民公社化运动大规模开展时期，农村宅基地没有专门立法，管理规定上也是间接的、宏观的，可见于1962《农村人民公社工作条例修正草案》、1963年《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》、1975年《宪法》中。其中首次使用“宅基地使用权”概念的乃是1963年《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，在这一通知中，对宅基地的性质、内容、权利义务作了一定的界定，这标志着我国农村宅基地法律制度的正式建立，同时在管理上强调对耕地的保护，宅基地建房要有规划等内容亦得以明确规定。
　　第三时期是包括管理在内的宅基地法律制度整体上进步发展完善阶段，时间跨度为改革开放至今。这一时期出台不少与之相关的法律、法规、规章、司法解释及政策文件，但仍然没有专门立法，附属立法比较突出，且涉及管理规定的专门条文不多。其中重要兼具代表性的有：1982年《宪法》明确宅基地属于农村集体所有，规定了宅基地概念。1986年我国首次制定了系统性的《土地管理法》，在这一部法中，国家开始对农村宅基地进行统一的管理，并首次明确了土地管理局作为土地资源的管理机制的法律地位。1988年《土地管理法》第一次修正，农村宅基地使用权在这一阶段尝试有偿取得但到1993年该做法即被禁止。后到1998年、2004年《土地管理法》的相继修正，其中对宅基地的管理逐渐加严。2007年我国《物权法》的颁布实施，虽专设一章农村宅基地使用权，但通过转介条款对其管理规定作出了适用土地管理法等法律和国家有关规定的安排。
　　从上述农村宅基地管理法律制度发展历程来看，可得出以下认识：其一，对宅基地的管理是为了实现设定其法律制度的价值目标及为整个社会发展服务的，其政治、社会上意义往往大于法律与经济上的意义。这恰如有学者所言：“自从有人类社会以来，有关土地利用的权利设置和制度的运行，始终与社会经济发展紧密相连，与国家的兴衰和人民的福祉息息相关”[4]。其二，目前我国还没有专门完整的农村宅基法立法。宅基地作为农民的安身立命场所，关涉9亿农民的重大切身利益。然而，令人遗憾的是，这一财产权的立法保障却明显不足。可以说，“调整农民宅基地使用权的法律规范数量少且效力低，很大一部分仅靠文件调整，目前还没有一部调整农民房地产的法律”[5]。虽然我国现行物权法、土地管理法对农村宅基地制度进行了相应的规定，但难以适应当下的农村宅基地管理法律制度的实践运行需要，这不仅表现在制度设计的指导思想难以适应不断发展的现实需要，而且现有的规范亦就寥寥数条，不成体系，零星分布。其三，对农村宅基地的管理趋于严格，主要体现在审批、标准、规划限制等环节上。虽然我国现行物权法已明定农村宅基地使用权是一项独立的用益物权，强化了其财产权属性，但现行的土地管理法则对这一财产权的取得、运行等各方面进行了严格的限制，是故，就其本质来讲，这从间接的层面冲淡了宅基地使用权的财产权属性，不利于宅基地财产权价值的实现。
　　二、现状直击：农村宅基地管理法律制度存在问题之呈现 　　我国农村宅基地管理法律制度虽有长足进步，但毋庸置疑的是，仍存在不少弊端。尤其是随着实践的发展而带来利益主体之多元化局面的形成，其所暴露出来的问题就会更加凸显。
　　（一）审批程序未能严格把关
　　在农村宅基地管理法律制度中，审批程序极为重要，是取得宅基地的源头程序。对此，我国现行《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规规定了农民获得宅基地的具体方式步骤，但其中有不少环节没有时限上的要求，设计上也过于繁杂，造成了时间与精力的浪费。而更为突出的是因对分户标准、宅基地面积及建筑容积量上的模糊规定导致了审批程序贯彻不力与不统一，这样就会产生了前述农村人口总量降低，但户数及宅基地面积却在扩大的反比例现象，以及现实中的大量一户多宅、超标占地、未批先建等乱象。同时宅基地审批工作上还存在重形式轻实质、重审批轻落实等弊病。就其原因而言，主要在于，“我国现行法围绕土地审批的制度设计重点放在农用地转为建设用地上，即对于城镇国有建设用地有偿使用成为上级政府审查的重点，而对于宅基地取得的审批，由于其无偿性，在程序上更多的是材料上的审查。另外，对于宅基地取得后的如何利用亦是缺乏监督的。”[6]
　　（二）权限机关分工协调不畅
　　我国农村宅基地的管理并非静态单环节的，现行法上涉及到宅基地管理权限的机关众多，牵涉到政府的诸多部门。首先，土地管理部门（国土资源部、厅、局、所）是宅基地管理行使的主要机关。其次，根据我国现行《土地管理法》的规定，宅基地的审批是要先经乡镇人民政府审核，后报县级人民政府批准，其中涉及农转非的还须经相应级别的人民政府办理农用地转用审批手续①。此外，如果在乡、村庄规划区范围内，确需占用农用地来建设住宅的，还需要由市、县人民政府城乡规划主管部门来核发乡村建设规划许可证，以满足乡村规划的需要。再次，在宅基地管理中，若涉及相关的土地统计、土地调查等管理事项，还需要土地行政主管部门会同这些相关行政部门来共同行使管理职权。最后，因宅基地而产生的纠纷，在处理权限上，往往涉及到相关的土地行政管理机关和司法机关。而上述涉及如此众多的机关是极易造成“九龙治海”局面，对相关机关来说既是权利与责任又不是权利与责任，难免会在分工与协调上产生混乱、互相扯皮、消极不作为等的弊端。也正因各相关在配合、衔接、作用协同发挥上难以理顺，宅基地管理在实践中出现的低效也就不足为奇了。
　　（三）确权登记未能全面铺开
　　对农村宅基地确权登记可见于《土地管理法》、《物权法》、《不动产登记暂行条例》、《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》、《土地登记办法》等法律法规中。虽然对其作出规定的有不少法律、法规、规章、政策文件，但目前此项工作的进展仍不尽如人意。主要体现为：宅基地的确权登记发证时间长、登记率总体低且在城中村、城市郊区和偏远农村登记率呈递减不平衡状态。此外，“实践中，现行的宅基地管理法律制度要求村民先向乡镇人民政府提出申请，然后报县国土资源部门审核，再报市、县人民政府批准取得宅基地，然后在宅基地上建好房后再申请宅基地登记，领取宅基地证书。显然，这一流程使得一个许可行为实际上进行了再次申请审批。”[7]另外，农村宅基地确权登记在程序上的立法并不完善，使得实践中在进行登记时具有很多随意性、不确定性和迷茫性。同时对宅基地确权是只登记地而不登记房，相对比于宅基地使用权，地上的房屋是农民花费大量的人力、金钱所建，具有所有权，如若登记工作没有囊括，农民实际所拥有产权就会不完整，这不能不说是一大缺陷所在①。
　　（四）法律监管力度不足
　　当前我国农村宅基地管理法律制度上的诸多问题，与法律监管不力密切相关。简而言之，宅基地监管内容主要详见于《土地管理法》第六章规定，具体规定了监管的主体、手段、措施等，但其中所存问题依然不少，表现为：监管主体配置不合理，没法形成科学有力的监管体系，宅基地的监管主体是县级土地行政主管部门，乡镇一级的土管所在机构改革中有不少撤销或合并，这样实际承担监管职责的县级土地行政主管部门因分管范围广、工作量多，难以具体落实。同时作为集体土地所有权人，即大多是村一级的农村集体经济组织被排除在监管权限之外，这乃是重大缺失;监管强度不够，对宅基地的管理是一个完整的环节，而从宅基地的原始取得、审批、登记、使用到流转、消灭都需要强有力的监管，但目前监管机构常常在履职的过程中，又存在重事前輕事后监督、重形式轻实质审查等问题，这样就很难达成预期效果。
　　（五）“小产权”房问题突显
　　“小产权”房在我国存在已有一段时间，名称不统一，“宅基地房”或“乡产权房”的称谓都有。目前小产权房规模、区域、数量都显增大趋势。实践中，农民在自己的宅基地上建房销售的违法现象屡禁不止[8]。小产权房问题的突显可以说是我国现行农村宅基地管理法律制度存在问题的集中体现，其产生的原因多样，但其深层原因囿于法律的模糊规定、城市房价的持续高涨及现实利益的驱动，对我国整体土地管理制度的构建带来了严重的冲击，体现在：小产权房在开发过程中往往会规避规划部门的审批，不仅不符合城市整体功能的协调与长远发展，而且在实际中还占用了大量的耕地。同时小产权房因与现行法是冲突的，具有违法性，其取得、使用及与对抗公权力方面极易产生分歧与纠纷，审判实践中大量所涉案件就是明证，这样就迫切需要我们引起高度的重视与规范治理。
　　三、追根溯源：农村宅基地管理法律制度所存缺陷之缘由
　　农村宅基地管理法律制度呈现出的上述问题已经严重掣肘着我国土地管理目标的实现和经济社会的可持续发展，而“冰冻三尺，非一日之寒”，究其成因剖析，需要从不同方面、内外视角加以理性解读，方可为这一制度的正确改革提供正确的思路。
　　（一）价值功能取向上存有冲突
　　宅基地使用权作为土地用途分类体系中的一种，其发展演进及现实需要决定了这一制度的安排乃是建立在保障农民最基本的居住权，以及实现居者有其屋的价值理念之上的。实际上，我国的宅基地使用权自其产生时起，就充分的体现出了强烈的社会保障属性。然则，土地作为社会稀缺资源之一，所具有的财产属性自不待言，尤其是随着市场化、工业化、城镇化的融合推进下。保障属性功能与财产属性功能相互消涨或排斥的过程中，会在根本上使宅基地使用权在性质定位上产生模糊，并由此引起这一管理制度的上述众多问题就不足为奇。基于此，宅基地使用权的法律性质历来在我国颇受争议，“地上权说”、“自物权说”、“用益物权说”都有且附有不同主张，即使2007年我国《物权法》把其归类为用益物权范畴，但在坚持用益物权的前提下也有不同认识，甚至认为“从宅基地使用权发展的脉络来看，其是在我国土地制度变迁中所形成的一种带有习惯特点的土地物权，是带有准所有权性质的用益物权。”[9]就此而言，宅基地使用权性质上的不统一决定了其不仅难以适应社会变革的需要，而且现实中导致财产属性功能难以真正发挥出来，宅基地使用权的僵化及农民所建房屋的虚有化现象严重，加之伴随宅基地隐形交易市场的出现与流转、抵押方面的无序、矛盾和大量纠纷的涌现都会给我国目前的宅基地管理制度带来严重的冲击。宅基地使用权的管理，其本质上是对宅基地开发权的管制。上述纠纷的不断发生使得主动求变成为宅基地管理制度改革路径上的必然选择。 　　（二）法律规范调整上留有空白
　　前文所述，我国至今没有专门完整的农村宅基地立法，更何谈宅基地管理法律制度的具体和完备。虽然《物权法》、《土地管理法》作了一定规定，但所涉内容较少，基本上是原则性规定，不仅实践层面上操作性差，且法律引导、调整上缺乏可预见性，尤其是在重大问题上，诸如宅基地能否转让，地上房屋转让、抵押、担保之后的关系处理等立法上都没有明确的界定，留有大量的空白、模糊的弊病。具体而言，体现在：一是法律层面对宅基地能否转让没有明确规定，学理上，“通常提出支持宅基地使用权禁止流转的主要依据是《土地管理法》第六十二条，但该条款实际上却不能推导出禁止流转的结论，其并没有明确禁止农村村民依法转让宅基地使用权”;[10]二是地上房屋转让、抵押、担保之后关系怎么处理仍处于探讨试点阶段，我国目前实行的是“房地一体”主义政策，地上房屋又属农民私有财产，但在房屋转让、抵押、担保实现其财产权时又困难重重。总之，由于法律调整上没有对目前宅基地重大问题积极、明确的回应，致使其管理的依据、力度、整体协调与终极目标方面就会大打折扣。
　　 （三）管理部门及人员自身问题
　　 矛盾律的哲学原理表明主要矛盾、内在原因是事物发展的根本原因，法律制度当不例外。宅基地管理部门及人员自身存在的原因即是目前其管理制度现状产生的根本原因之一，因为任何法律制度的运行都需相关机关、主体、人员的履职活动来贯彻执行。具体而言，宅基地管理部门及人员自身目前主要存在两方面问题：一方面是宅基地管理部门的不健全、不完善。目前在农村宅基地管理方面涉及众多的权限机关，且相关机关的权力、义务、责任又不明确，存有交叉与重叠，未能形成统一的协调联动机制，监管漏洞、力度不足往往就会发生。另一方面，具体履行宅基地管理的人员既有在现阶段存在执法能力、素养不足的问题，又有出现执法不规范，甚至是徇私枉法、徇情枉法的问题。其中缘由乃是宅基地的管理需要具很强的专业知识及丰富的实践经验，同时又因我国目前的农村社会，依然具有一定的乡土社会特征，注重人际关系的运用，法治氛围的真正形成仍需时日。而如此情形下去设想宅基地管理制度已经达到科学优化的水准也就缺失必要条件了。
　　 （四）科学的规划没有同步跟进
　　 “凡事预则备，不预则废”。作为我国农村宅基地管理法律制度中不可或缺的规划制度仍存有不少问题，已严重制约着农村宅基地管理法律制度的整体法律制度建设。主要表现为：一是科学的宅基地利用及村庄建设规划没有形成。规划不下乡思想既是固化思维，也是客观现状。“根据我国现行《土地管理法》的相关规定，各级人民政府都需编制土地利用总体规划，并规定村庄规划应当与土地利用总体规划相衔接。但在实践中，村庄规划的欠缺、现有的村庄建设规划与土地利用总体规划的不同步、缺少衔接等现象非常普遍。这不仅使得大量的居民点建设因缺乏规划指导和布局控制，而造成农民建房随意，违章建筑多，宅基地容积率低等用地管理问题，而且亦导致了居民点建设占地规模大，用地失控，浪费严重以及查处难度大等诸多弊端。”[11]二是宅基地规划设计存在不合理，这是规划设计的技术层面。因为在对我国农村宅基地地理位置、发展程度、差异特点等基础底数没有完全摸清情形下，涉及宅基地利用管理方面的規划即会流于形式，难以操作。三是宅基地规划落实及效力发挥上具有不足。虽然对宅基地规划的重视程度在加深，但在实际执行中效果并不理想，因为不仅现有的规划未得到完全遵从，且未在我国现行土地利用总体规划与用途管制框架内，明确划分农村土地利用区，严格规制宅基地开发利用行为和限制其用途转变。因此，没有科学规划的同步跟进，宅基管理制度上设置的众多目标就难以实现。
　　四、法理研判：农村宅基地管理法律制度改革进路理性考量
　　农村宅基地管理法律制度所存的诸多弊端已是客观事实，如何变革和破解需要着力关注。鉴于农村宅基地法律制度所具有的历史性、综合性、复杂性等诸多面相，因而在其管理法律制度的改革层面，须坚持整体性思维，把握改革的关键和核心，并做好配套法律制度建设等一揽子工程。
　　（一）准确定位宅基地的价值取向
　　价值取向的精准定位关涉到农村宅基地法律制度的发展方向，是宅基地管理法律制度改革完善的根本前提条件。需要在兼顾社会保障属性与财产属性、公正与效率原则基础上实现一定程度的价值取向的倾斜，具体而言：
　　一是在兼顾社会保障属性与财产属性功能中适当倾斜于宅基地的财产资源属性。虽然我国宅基地法律制度建立于“居者有所屋”的社会保障理念之上，但亦需进一步适应经济社会的发展需求，充实宅基地作为用益物权的财产权属性，释放土地作为生产要素之一的应有价值，从而使其最大限度地加以利用，发挥其社会效益和经济效益，以实现资源绩效的最优化目标。实际上，“在使其利用，而不在其所有，亦即法律所以保护所有权者，乃期其充分利用，以发挥物之效能，而裕社会之公共福利，作为宅基地物权制度设计所无法回避的价值选择。”[12]尤其是2016年3月15日中国人民银行会同其他部门印发《农民住房财产权抵押货款试点暂行办法的通知》，在全国范围内开展试点工作，这是下一步对农村宅基地改革的重要举措，当然，这亦正是迎合了宅基地具有财产资源属性的需求。
　　二是在兼顾公正与效率原则中适当倾斜体现宅基地法律制度的效率属性。公平与效率是人类社会活动所追求的二大价值目标，二者具有对立统一关系，缺少效率的公平是低水平的公平，其结果只会使效率和公平都无法最终实现。在完善宅基地管理法律制度过程中，需继续强化效率原则不可动摇，在宅基地取得、流转、期限、退出等环节及机制上需进行重新审视和创新，尤其是随着我国农村低保、医序、养老等社会保障体系的健全，宅基地的效率属性必将得以进一步彰显。
　　（二）系统完善宅基地的立法建设
　　“没有规矩，不成方圆”，没有完善的法律规范进行引导约束，整体社会管理也将是无据可依、无章可循，而形成科学优化的宅基地管理法律制度亦须如此，立法建设是其必要条件。通过总结宅基地历史发展规律可知，我国至今没有专门完整的农村宅基法立法，不少是附属性立法，其中涉及管理规定的条文又为之甚少，因此需要着力于以下几个方面的改革：一是制定农村宅基地使用管理专门法律，摆脱目前宅基地附属性立法的现状，使之有相对完整的法律框架体系。我国立法机关要尽早在实证调研的基础上将宅基地相关法律列入立法计划并尽快推进颁布实施，立法制定中要注重可操作性、预见性，对目前争议较多的有关宅基地的分户条件、面积标准、有无期限、退出情形、违法表现、处罚措施等都要具体界定与细化。二是推进地方对宅基地使用管理立法的试点建设工作。2015年3月15日，《立法法》修改，地方立法权进一步扩大，扩至所有设区的市。因此，在我国农村土地是未来社会发展大变革的背景下，地方完全可以开展试点立法工作，积累经验，从而为最终在全国范围内设立宅基地法律提供实践参考。三是宅基地的使用管理立法要贯彻民主原则、科学原则，从立法规划、提出提案、草案审议、表决和通过法案的整个过程都要公开，征求和体现人民的意志。这是“尊重立法规律，克服立法中的主观随意性和盲目性，避免或减少错误和失误，降低成本，提高立法效益”[13]的实现需要。 　　 （三）简减审批程序和形成有效监管
　　简减审批和形成有效监管是改革优化宅基地管理法律制度的重要条件，针对目前在此方面存在的弊端，需要从以下几个方面着力完善：一是简减宅基地的审批程序，使之体现出效率与便民。要对审批程序优化设计，做到审批程序的各个环节的有效衔接与配合，并且设置审批时限要求，避免拖沓延长，同时降低审批层级，减少不必要的审批环节，即“对宅基地的初审由国土资源所负责，符合条件的直接上报到市、县国土资源局审批，同时将宅基地审批和登记发证合二为一，一起办理，以降低成本、提高效率。”[14]除在审批程序中配置法定权力外，还应明定责任制并落实严格的责任追究机制，形成权责对应的机制。二是形成有效监管，形成有力完整的监管体系。要建立科学、分工明确的监督机构，在人、财、物配置上应该切实满足土地管理部门行使监管权的基本需要，一方面，需要充分发挥农村集体经济组织在农村宅基地监管权行使上的作用;另一方面，在监管方式上应摒除重头轻尾、重形式轻实质做法，从申请、使用、流转到消灭过程要实施全程、动态监管;强化监管对象与主体的责任，加大对违法行为主体处罚的力度，处罚措施要与违法行为程度相对应，具有可操作性。对具体行使监管职权的主体和人员要建立责任追究机制，设置科学量化的考核方案。
　　（四）制定科学规划与完善确权登记
　　建立科学的规划与完善确权登记是我国农村宅基地管理法律制度目标实现及变革的技术条件。就目前我国宅基地管理法律制度建设上的规划与登记制度方面的不足，需要有针对性地进行改进与完善。[15]首先，就科学规划方面而言，不仅要建立形成宅基地利用及村庄建设规划，即权限机关在思想重视、物质配置上需确保规划的编制，而且要处理好与之关联的其他规划间衔接和实际操作问题，即宅基地规划并不是单个孤立的，其与土地利用总体规划等是相互联系的，要确立各自等级效力及适用范围。此外，宅基地的规划编制也须体现差异性、地域性，要充分尊重各地的实际情况。另外，其规划过程中要广泛征求和采纳农民的意见。同时要把规划作为宅基地管理的基础，切实发挥规划的引导与管控作用，严格设定规划修改、变动的条件与程序，使宅基地利用管理规划具有法律规范效力。其次，就确权登记方面而言，宅基地使用权作为独立的用益物权，其产权内容及功能并未充分体现和释放，“有效的产权制度不仅能够降低成本，包括缔约成本和监督履约的成本，从而为市场有效运行提供良好的环境，而且还能够激励人们最大限度地努力工作。”[16]而不动产登记是确定产权的最惯常方式，其重要性不言而喻。“处理好宅基地确权工作对完善宅基地使用权和收益权具有重要的意义。”[17]为此，须从以下三个方面展开：在面上，要依照《不动产登记暂行条例》的规定要求，全面铺开我国农村宅基地的登记工作，使之符合条件的都需进行登记;在点上，要在宅基地取得、变更、消灭环节进行登记工作，以准确反映宅基地主体、客体、内容变动情况，促进管理工作的便利化;在质上，要改变我国目前宅基地登记对抗主义原则，按照物权法关于建设用地登记方式变为登记生效主义，进而在实现管理的同时，强化主体权利意识，发挥宅基地的制度功能。
　　五、结语
　　由于深受传统计划经济体制的影响，我国现行的宅基地管理法律制度的设计，无论是理念还是具体规范的配置，都践行着浓厚的“国家管制主义色彩”，[18]宅基地使用权的财产权属性并没有因用益物权属性的当下定位，而得以在实践中得到激活。虽然当下围绕宅基地制度改革呈现以房屋为中心的取向，但却不能忽视宅基地管理法律制度的改革。尤其是在市场经济的当下，在利益需求日益多元化的现实面前，如何保障宅基地使用权这一财产权属性的有效实现，就成为检验制度设计和规范配置是否合理和科学的重要标准。
　　“变则通、通则久”，深嵌于我国社会发展实践的农村宅基地管理法律制度，在当下，已暴露出不少弊端，亟须我们正视问题要害、剖析成因，并予以改革完善。如果仍然因循传统制度规范模式，不仅是开历史的倒车，更是与改革的时代潮流和趋势背道而驰。“社会需要就是权利”[19]，随着我国经济社会改革的深入，在农村土地制度大变革的背景下，探索农村宅基地管理制度的优化进路不仅仅是应景所需，更是符合让人民共享改革发展成果，实现城乡一体化发展目标的需要。当然，我国农村土地制度的复杂性，决定了其改革目标的顺利实现，不仅需要系统化的顶层设计，亦需要谨慎、有条件地实施各项制度安排，宅基地管理法律制度改革亦是如此。
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