产业功能区如何推动城市高质量发展
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作者:谢瑞武
[摘要] 产业功能区是产城融合发展的高级形态，其通过发挥锚定、支撑、牵引、助燃作用，推动城市经济发展质量变革、效率变革、动力变革。成都以高水平产业功能区建设推动城市高质量发展的实践具有创新意义，此外，还应在推进实体经济与要素协同发展、产业功能区创新生态链、产业功能区社区化建设等方面发力，强化产业功能区对于城市高质量发展的助推作用。
[关键词] 高质量发展 产业功能区 成都
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2019）06-0077-04
[作者简介] 谢瑞武（1964 — ），四川金堂人，成都市人民政府，统计师，研究方向：经济、金融。
党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”。建设现代化经济体系的核心是实现产业体系现代化。推动产业体系现代化落到城市层面，需要有与之相适应的产业功能区，并要求这些产业功能区支撑城市发展战略和转变发展方式，通过提升城市经济发展质量、提高城市经济发展效率、转换经济城市发展动力，从而推动城市高质量发展。
一、产业功能区推动城市
高质量发展的作用机理
产业功能区是打造区域经济增长极、形成产业比较优势的重要空间承载形式，是集科技研发、生产制造、生活消费、生态宜居、人文关怀等多种功能于一体的新时代城市产业发展功能区，是建设现代化产业体系和推动城市发展方式转变的重要结合点，是实现高质量发展和满足人民对美好生活向往的重要载体。
产业功能区作为产业集聚区演进的新形态，针对的是影响产业体系现代化的关键因素和制约产城融合发展的薄弱环节，目标是推动城市高质量发展，有其相应的作用机理。
1. 通过优化产业布局、完善功能配套，提升经济发展质量
产业发展是城市经济高质量发展的关键支撑，因此，产业功能区的产业选择对城市经济发展前景有着深刻的影响，同时，城市各区域功能定位、资源禀赋、发展基础不同，要求在布局产业时遵循实际，实现差异化发展和协同化发展。另一方面，作为城市不可分割的一部分，产业功能区在承担城市主要经济活动时，必然汇集大量的人流、物流、信息流，也就必然承担城市的相关功能，因此，产业功能区实现自身功能完善，将筑牢城市经济发展的基础，推动城市经济发展质量全面提升。
2. 通过转变要素配置方式、增强要素吸引力，提高经济发展效率
城市经济发展效率主要体现在要素配置效率上，要素的供给是否符合经济发展需要和要素的获取是否便利，是城市经济发展效率的重要衡量指标。产业功能区是城市经济活动最活跃的区域，对土地、资金、人才、能源等要素有着旺盛的需求，同时，产业功能区以实现协同化发展为重要目标，必然提升产与产的关联度，转变原来要素简单线性组合的配置方式，为要素间多频次、高密度、网络化高效配置和协作提供了场景机会。另一方面，产业功能区建设要求提高生产功能、生活功能、生态功能等的功能复合率，这使得其对先进要素的吸引力显著提高，保证了要素供给的规模和质量，推动城市经济发展效率快速提高。
3. 通过强化体制机制创新，转换经济发展动力
城市经济发展动力要由投资驱动向创新驱动、开放驱动、人才驱动转变，关键在于体制机制的不断创新。在经济高速增长阶段，规模竞争的客观现实和投资拉动见效快的路径优势，使城市依靠投资促进经济增长成为常态，但随着规模报酬递减，投资驱动不能支撑经济长期持续增长，更难以实现城市高质量发展。而产业功能区从仅关注经济增长的单一维度转向关注投入产出效益以及产与城的融合度、产与要素的匹配度等多个维度，必然要求打破思维惯性和路径依赖，以营造良好产业发展生态和增强未来产业发展潜力为出发点，搭建与之相适应的体制机制，这为城市经济发展动力更新提供了条件与抓手，推动城市经济发展动力加速转换。
二、成都以产业功能区建设
推动城市高质量发展的实践及启示
（一）创新实践
成都把握产业功能区推动城市经济发展质量变革、效率變革、动力变革的作用机理，重点开展了多方面的实践探索。
1. 优化产业功能区产业布局
成都立足城市长远目标和战略全局，以构建“5+5+1”①现代化开放型产业体系为目标，统筹确定66个产业功能区的主导产业门类。进一步围绕产业功能区的资源禀赋、产业基础、功能平台以及发展愿景，绘制了产业功能区“两图一表”②，开展精准化招商引资、项目建设。截至2019年9月，成都新增引进重大项目超过90%落户在产业功能区，产业功能区新招引项目与“两图一表”契合度达到80%以上。
2. 完善产业功能区功能配套
成都立足破解生产配套前瞻性不够、生活配套服务不足等现实困境，通过超前规划建设标准厂房、专业楼宇等生产配套设施，加快建设人才公寓和优化布局公共服务、商业设施等生活配套设施，统筹建设绿道等生态配套设施，实现产业功能区功能配套升级。截至2019年9月，成都产业功能区标准厂房、专业楼宇、人才公寓新开工建设分别达272万平方米、369万平方米和151万平方米。
3. 优化产业功能区要素配置
成都立足提升产业功能区要素供给精准性，先后出台“产业新政50条”以及“人才新政12条”等8个专项政策，实现产业功能区的土地、资金、人才、创新资源加速集聚和有效供给。截至2019年9月，成都新引进30万大学本科及以上青年人才的大部分落户在产业功能区;成都工业用地和绝大部分经营性重点项目用地的指标均投放于产业功能区;全市产业功能区布局各类技术创新平台达200多个。 4. 推动产业功能区机制创新
成都立足统筹建设14个产业生态圈，完善以专业化为导向的管理运营机制、以市场化为导向的激励约束机制、以协同化为导向的工作推进机制，搭建产业功能区“领导小组+管委会+专业投资公司”的运营架构，实现产业功能区机制创新。截至2019年9月，成都产业功能区机制建设初步完成，66个产业功能区中已有29个产业功能区管理运营团队的成员80%具备主导产业相关专业背景。
（二）相关启示
成都开展产业功能区建设，为城市破解产城发展不协调、同质化竞争、经济运行效率不高以及“大城市病”等问题提供了经验借鉴。
1. 充分发挥产业功能区的锚定作用
城市经济发展质量变革的核心是产业竞争优势塑造，产业功能区承载着城市的主导产业、新兴产业，需要充分发挥产业功能区的锚定作用，推动现代化产业体系建设。具体而言，一是着眼城市战略全局，精准确定产业发展方向。以城市功能定位和战略目标为指引，精准确定符合产业功能区资源禀赋、产业基础、环境条件、政策配套、发展方向的主导产业。二是着眼错位协同和优势互补，优化产业功能区发展层次。准确把握城市发展规律和产业发展趋势，促进区域产业错位发展和协同协作，形成城市内部、区域城市间优势互补的产业空间发展格局。三是着眼产业细分领域，塑造产业竞争优势。聚焦产业功能区最具比较优势的细分领域，前瞻培育新的产业形态，尽快形成细分领域规模效应，扩大产业高端优势和领军优势，提升细分产业的显示度，增强市场影响力和话语权。
2. 不断增强产业功能区的集聚支撑
城市经济发展质量变革要求城市与产业耦合共生，产业功能区兼有城市生产、生活、生态功能，需要按照“人城产”发展逻辑不断增强产业功能区的支撑作用，推动城镇化与工业化向更高水平发展。具体而言，一是围绕产业发展需求完善生产功能。依据产业功能区发展方向、功能定位和规模能级等，推动生产性基础设施高标准差异化建设，如标准厂房、专业楼宇等产业载体建设，优化交通枢纽服务能力等。二是围绕人力资源全生命周期需求完善生活功能。以人力资源全生命周期需求为目标，强化产业功能区消费场景、公共服务配套供给，形成各具特色的城市板块。三是围绕绿色生产、生活、消费需求完善绿色生态功能。引入绿色生产、绿色生活、绿色消费理念，以集约高效、绿色低碳、生态宜居为方向，开展产业功能区城市设计和公园场景布局，筑牢城市绿色根基。
3. 有效激活产业功能区的牵引作用
城市经济发展效率变革的路径是要素配置结构优化，产业功能区是城市要素需求最旺盛、流动最频繁的区域，需要有效激活产业功能区的牵引作用，推动要素供需精准匹配。具体而言，一是实现创新链供需匹配。支持有创新能力的企业自主研发，为有创新需求的企业匹配高校院所等创新团队和创新资源，構建校院地企创新协同机制，强化利益联结纽带，形成发展共同体。二是实现人才供需匹配。紧盯城市发展战略所需和企业所急，重点引进对产业功能区有重大作用的专业团队和人才，完善人才服务体系，引进、留住和用好人才。三是实现资金链供需匹配。引导产业功能区开展融资模式创新，更好发挥政府基金的支出作用，探索“企业领投、政府跟投、资本助投”模式，完善政府基金退出机制。四是实现土地资源高效配置。明确产业功能区准入门槛，引导不符合主导产业方向的产业、企业、项目有序转移、改造或退出，推动土地供给与产业生命周期、产出效益紧密结合。
4. 积极运用产业功能区的助燃作用
城市经济发展动力变革的关键是体制机制创新，产业功能区是城市开展经济工作的主战场，需要积极运用产业功能区的助燃作用，通过创新产业功能区建设推进机制、管理运营机制和考核评价机制，推动城市经济工作组织方式转变。具体而言，一是建立权责明晰的建设推进机制。强化全盘统筹，组建高层级的建设工作领导小组，统筹推进城市与产业发展的政策整合与重大问题协调;强化主体责任，明确产业功能区的建设推进主体，并下放相应权限赋能。二是建立专业化的管理运营机制。紧扣产业功能区战略目标、发展定位和阶段任务，完善“五位一体”管理机制①，引入专业团队开展园区建设、招商推广、企业服务、物业管理等运营工作。三是建立科学精准的考核机制。对产业功能区开展差异化精细化考核，根据产业功能区发展基础，采取“增量+贡献”的考核方式，并侧重考核产业发展、功能配套、要素匹配等方面;强化考核结果运用，对发展绩效较好的产业功能区给予财政资金、土地指标、公共服务配套等政策倾斜。
三、产业功能区进一步助推
城市高质量发展的思考
实现高质量发展是一项长期、复杂、艰巨的工作，建设产业功能区是成都提供的解决方案，但如何进一步发挥产业功能区的作用，加快推动城市高质量发展，还需要不断探索实践。
（一）推进产业功能区实体经济与要素协同发展
实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展是建设现代化产业体系的内在要求和目标指引。产业功能区是城市建设现代化产业体系的落脚点，在转变要素配置方式、增强要素吸引力的同时，应进一步关注实体经济、科技创新、现代金融、人力资源的协同效应，积极探索实体经济与要素协同发展的新模式。一是应针对产业功能区实体经济发展个性化需求，实现科技创新、现代金融、人力资源差异化配置;二是围绕实体经济发展全生命周期，动态调整产业功能区科技创新、现代金融、人力资源的配置比例和使用方式;三是围绕强化要素环境对培育新动能发展新产业的推动作用，促进产业功能区科技创新、现代金融、人力资源之间的高效衔接和融合共生。
（二）推进产业功能区创新生态链建设
创新是塑造产业竞争优势的不竭源泉，创新生态链是创新“生产线”和“加工厂”。产业功能区作为城市产业的核心承载区，对创新有着迫切需求，应当承担起建设创新生态链的职责。一是应强化产业功能区原始创新、集成创新、消化吸收再创新能力，夯实创新生态链基础;二是强化产业功能区成果转化服务能力，接轨国际规则，提升创新生态链辐射力;三是强化产业功能区各类创新主体利益纽带联系，提升创新生态链活力，形成创新生态链的良性循环。
（三）推进产业功能区社区化建设
产业功能区的建设逻辑是“人城产”和谐统一，实现产城融合、功能复合必须以人的需求为导向。推进产业功能区社区化建设就是满足以人为核心的多种需求和互动合作，进一步提高生产生活匹配度和发展主体关联度。一是应关注产业功能区内的产业人群对现代都市生活与环境品质的关切，打造高品质复合化城市空间;二是关注产业功能区内不同群体的多元化、差异化需求，以特色化服务提升产业功能区的吸引力和竞争力;三是关注产业功能区内各类群体的参与意愿，搭建合作平台，整合产业功能区建设力量。
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