公司运作模式与地方开发中的制度实践创新*
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作者:陆益龙 郑绍杰
内容提要要理解中国经济快速增长和社会快速转型的“奇迹”，需要从地方经济社会发展的实际经验中去把握。正是因为一个个地方社会通过开发区建设的快速推进，才构成了经济社会快速发展的“中国奇迹”。从华北D市的开发经验来看，在国家供给侧结构性改革的宏观制度背景下，由于举债融资受到严控，为拓宽地方开发的财源加快地方发展，地方政府通过建投公司等国资公司参与到市场中进行项目投资和建设，并从项目利润中为地方财政增收。地方开发中的公司运作模式的出现，实质上是在国家制度变迁的引导下，地方政府与市场主体共同推动的制度实践创新。这一制度创新为地方社会缓解对土地开发和地方债务的依赖、拓展融资渠道、转变发展方式等发挥着一定的作用。案例事实为拓展制度创新与制度变迁理论提供了“中国经验”，揭示制度创新既包括宏观层面的，也包括微观实践层面的，推动创新的主体和动力也来自多个方面。
关键词公司运作模式开发区建设地方开发制度实践创新
〔中图分类号〕C912〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2020）12-0111-09
改革开放以来，中国在经济社会发展方面取得了举世瞩目的成就，林毅夫等曾用“中国奇迹”对这一现象加以概括。①那么，“中国奇迹”何以出现？如何理解和解释“中国奇迹”？或许，从县域社会的地方开发经验中，我们能够更加清晰地看到构成发展“奇迹”的具体过程和细节。与此同时，制度创新与制度分析框架为我们理解和解读这些发展经验提供了一个重要视角。本文旨在对华北D市开发区建设的经验考察基础上，揭示地方政府及相关市场主体如何在供给侧结构性改革等国家制度变迁的大背景下，在实践中通过创新机制和变通策略实现地方开发与快速发展目标的。
一、制度、市场与地方开发的相关理论
关于经济发展成效取得的原因问题，既有的理论倾向于用传统要素驱动来加以解释，所谓传统要素，主要指土地、技术和资本。在要素驱动论的解释中，通常以西方经济学的分析框架为基础，而西方经济学的框架实际上是根据西方经济社会发展经验概括出来的，较多的命题和解释框架可能并不能很好地概括和解释快速转型发展的中国经验，因为那些观点都未能充分认识到制度的特点及其在中国经济社会发展与转型中的重要功能。
在《西方世界的兴起》一书中，诺思和托马斯提出了一个复杂的分析框架，将西方社会冲破赤贫，实现相对丰裕的关键原因解释为“有效率的经济组织”，
* 基金项目：中国人民大学“中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金”资助项目“城镇化与京津冀协同发展跨学科研究平台建设”
① 林毅夫、姚洋主编：《中国奇迹：回顾与展望》，北京大学出版社，2006年，第1页。
而此种组织则是在一种产权制度安排中产生和发挥作用的。[美]道格拉斯·诺思、[美]罗伯斯·托马斯：《西方世界的兴起：新经济史》，厉以平、蔡磊译，华夏出版社，1989年，第4页。尽管新制度主义理论用制度创新和制度变革模型来解释长期经济增长与社会发展，并强调国家、意识形态和产权结构对于制度变迁的重要意义，[美]道格拉斯·诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平译，上海人民出版社，1994年，第1页。这一制度分析框架富有启发性。然而，要从制度视角来分析和解释快速增长与发展的中国经验，还需要关注国家宏观制度背景下地方社会具体的发展实践。
改革开放后，中国的乡镇企业异军突起。乡镇企业与乡村工业化的快速发展，在较大程度上受到财政包干体制的激励。地方各级政府为扩大各自的财政收入，积极鼓励并大力发展乡镇企业。对于这一现象，西方学者戴慕珍用“地方法团主义”加以概括，Jean C.Oi， “Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China，” World Politics， vol.45， no.1， 1992，pp.99～126.魏昂德则将此解释为“地方政府工厂化”。Walder C.Andrew，“Local Governments as Industrial Firms： An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy，”American Journal of Sociology，vol.101，no.2，1995，pp.263～301.这些外部视角的理论解释并未跳出政府-市场关系的分析框架，也未能从制度层面深刻理解国家、地方政府与公司企业的具体行动实践及意义。
关于地方政府在地方经济社会发展中的作用、政府与市场的关系问题，本土学者有两种倾向：一是借鉴西方法团主义理论，将地方政府解释为具有“企业家”性质的“政权经营者”。如张静认为，在市场经济转型中基层政权扮演了“经营者”的角色，通过参与经营，基层政权获得了相应的经济收益和财政自主性。张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社，2007年，第49页。杨善华将市场转型中的乡镇政权视为“谋利型政权经营者”，认为地方政府在财政激励下，经营企业无疑是为获得自主的活动机会和空间，为自身谋利的明智选择。杨善华、苏红：《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权》，《社会学研究》2002年第1期。赵树凯则把政府与企业的关系概括为“地方政府公司化”。赵树凯：《地方政府公司化：体制优势还是劣势？》，《文化纵横》2012年第2期。另一种解释倾向则是从中国财税制度改革和项目制的角度，强调了地方政府推动开发与经济社会发展的制度背景和驱动力。如周飞舟认为，1994年的分税制改革，大大缩减了地方的财政收入，使得地方政府经营企业的收益变小而产生的风险增大，在这种财税体制下，地方政府开始从注重经营企业转向注重土地开发。周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。地方政府大力开发和加快推动地方经济增长的一种通用方式就是开发区的建设，李强等认为这是中国特色城镇化“推进模式”，通过这一模式，地方政府可以在较短时间内完成产业集中和人口集聚，实现城市地域空間和人口规模的跳跃性增长及产业结构转型。李强、陈宇琳、刘精明：《中国城镇化“推进模式”研究》，《中国社会科学》2012年第7期。 关于地方政府的土地开发及其作用问题，也有学者将其概括为“经营辖区”或“经营城市”，认为地方政府 “抓住土地的开发权”，也就可以“抓住经济发展的主动权”。曹正汉、史晋川：《中国地方政府应对市场化改革的策略：抓住经济发展的主动权——理论假说和案例研究》，《社会学研究》2009年第4期。因为一方面，土地开发为地方扩大可支配的财政收入奠定了基础，这部分的财政收入规模大且地方政府有较大支配权。另一方面，地方土地开发也不仅仅是为了土地财政，也是拉动地方经济增长和社会转型的主要驱动力。土地开发的直接结果就是加速了城市大兴土木工程，建筑业、房地产等行业迅猛发展，由此全面推动了土地、财政、金融三位一体的城市化发展模式。周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店，2012年，第236页。如王春光认为，地方政府之所以“撤并村庄”，主要目的是为了获取商业开发的工业和建设用地。王春光：《城市化中的“撤并村庄”与行政社会的实践逻辑》，《社会学研究》2013年第3期。此外，伴随着开发区建设，地方产业集群也会快速兴起，对地方经济发展的推动作用也很明显。
诚然，分税制的财政收入激励对地方政府的开发行为及开发区建设确实有着较大的驱动作用。然而，地方经济社会的快速增长与发展并不仅仅是由土地开发带来的，虽然体制机制的作用并非都是显性的，但实际影响却是巨大的。在涉及政府与市场、社会之间关系的诸多体制机制中，“项目制”就是一个值得关注的制度因素。如渠敬东认为：“项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制”。渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。项目制的广泛推行和实施，体现了国家治理体系的创新。不仅仅地方政府通过一个个项目推进或加快了地方的开发与发展，而且较多企业或市场主体也能通过项目获得创新与发展的公共资源。因此，从制度分析的角度看，项目制的制度安排尽管可能存在需要完善的地方，但为政府有效地参与经济社会发展奠定了制度基础。
至于公司运作模式的产生及作用问题，笔者曾将其视为国家制度框架下地方政府的一种开发策略选择，因为这一发展模式是在国家推行供给侧结构性改革宏观政策的背景下产生的。陆益龙、郑绍杰：《国家制度视野下地方政府开发策略的选择及其动因——以华北D市开发区建设为例》，《江苏行政学院学报》2020年第3期。2015年，中央提出了供给侧结构性改革的战略，旨在通过“三去一降一补”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的方式，力争改变经济发展中的产能过剩、产品库存大以及债务风险等问题。党的十九大报告将防范化解重大风险作为三大攻坚战之首，其中防范地方政府债务风险是重点。2017年，多个部委联合下发了规范地方政府举债融资的政策文件，其目的就是为了防止地方政府过度举债融资而产生地方债务危机及系统性金融风险。在供给侧结构改革的制度背景下，地方政府通过举债融资的渠道受到严格控制和监管，于是通过公司投资来增收的公司运作模式应运而生。
作为一种实践策略，公司运作模式之于制度变迁来说有何意义呢？或者说，如果从制度分析角度出发，该如何理解公司运作模式的产生及其作用？新制度主义经济学提出了两种制度变迁理论：一是强制性制度变迁，二是诱致性制度变迁。强制性制度变迁通常是由国家或政府强制推动的制度变革，诱致性制度变迁则是由经济系统内部结构自身诱发的制度变迁。[美]R.科斯、[美]A.阿尔钦等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，上海三联书店、上海人民出版社，2002年，第384页。而笔者认为，在中国发展经验中，实际上还存在“引导性制度变迁”，“引导性制度变迁是指政府通过各种具体政策或策略帮助和激励生产经营者的某些经济活动，以达到引导人们提高经济与社会效益之目的”。陆益龙：《制度、市场与中国农村发展》，中国人民大学出版社，2013年，第123页。那么，地方政府为推进开发区建设，加快地方经济社会发展，运用公司运作模式拓展开源渠道，这一现象是否属于制度创新与制度变迁的范畴？如果是，那创新与变迁又是如何实现的呢？本文试图通过对华北D市个案经验的剖析，来揭示地方开发中公司运作模式的深层意义，由此洞察制度实践创新之于地方经济社会发展的作用及作用机制。
二、地方开发中的公司运作模式：D市的经验
华北D市是一个县级市，以前农业占主导地位，属于典型农业大县。近年来，市政府为加快推动地方发展，不断强化招商引资的力度，大力推进开发区建设，积极引进工业企业以及实体制造业项目进入开发区中，以促进社会经济结构转型和城市化进程。因此，开发工作已成为D市政府长期性的中心工作。在对D市开发区进行田野调查的过程中，我们发现开发区建设实践的一个重要转变，也是当地人包括政府官员和公司管理人员向我们反映较多的一种现象，那就是在招商引资项目运作以及开发区建设过程中，地方国资公司的主要业务已从公司融资转向公司投资，这也就是本研究所关注的公司运作模式。
在2017年之前，D市投融资平台的国资公司总共有5家，包括市政府所属的城市建设投资集团有限公司、市财政局所属的国有资产运营有限责任公司、市发改局所属的经发建设投资有限公司、开发区所属的经济开发区建设投资有限公司和高新区建设投资服务中心。此后，这5家公司经过重组，前三家整合为D市建设投资控股集团有限公司，后两家整合为了D市开发区建设投资集团有限公司（简称开发区建投公司）。《关于印发“D市国有投融资平台公司整合方案”的通知》（内部资料）。
以往，地方政府为筹集地方开发的资金，通行做法就是让这些公司向银行大量贷款来进行融资。如在2016年11月，市发改委所属的经发建设投资有限公司与开发区管委会签订了政府购买服务的合同，由经发公司对开发区进行土地综合整治。2016年12月，经发公司即向建设银行D市支行贷款了6.53亿元，使用期为5年。国资公司的这笔贷款，主要用于市政府的征地，贷款也是由政府财政来担保的。随着对地方政府债务风险加以严格控制的宏观政策出台，D市的公司融资模式面临着严峻的形势。在此背景下，地方国资公司直接开展融资的渠道变窄，但是开发离不开资金的支持，为了筹集地方開发的资金，这些国资公司便广泛参与到一些具体项目的经营之中，通过投资收益渠道来增加地方财政收入，同时也为地方开发获得了一定资金。 从2017年开始，D市陆陆续续有四个大项目建设就是通过公司投资方式进行运作和推进的，这些项目包括：“再生资源”项目、“特色（钢网）小镇”项目、“厨具城”项目以及“鞋服城”项目。开发建设这些具有产业聚集性的项目，对于推动D市经济社会发展将发挥重要作用，因为每一个项目本身都是由成百上千家中小企业组成，占地面积大，投资规模大，带动税收和就业多，项目的建成也就会形成一个“产业城”。以“再生资源”项目来说，地方政府为开发建设该项目，采取了公司运作模式。
再生资源产业在D市的发展有一定的社会基础，产业规模也相对较大，广泛地分布于乡村地区。由于近年来华北地区环境保护的形势较为严峻，中央和省政府加强了环保督查的力度，一些从事再生资源生产经营的小工厂、小作坊因为环保不达标而面临着被取缔和关停的局面。面对这一局面，D市政府陷入了两难：一方面再生资源行业是D市的传統行业，产业历史悠久，规模较大，从业人员有10余万人，对地方经济以及农民就业和农民增收有重要作用。如果因为环保问题而全面取缔这一行业，会造成非常复杂的经济与社会影响。另一方面，由于环境保护压力在不断增强，如果产业在环保方面不达标，那么地方政府也不得不依法关停不达标的工厂。为了挽救并有效治理这一产业，D市政府的做法是在产业集中地附近就地改造成一个产业园，将从事再生资源生产经营的企业和小作坊统一吸纳进产业园当中，对其进行统一办理手续、统一管理，并办理环保设备，使之达到环保要求。不过，兴建园区以及各项环保设施等耗资巨大，地方政府无力承担起这一重担。
为解决开发资金问题，2014年，D市政府想方设法从外地引入了HY公司作为本地这一产业的龙头企业，由HY公司对再生资源项目展开运作。项目分为二期，一期主要是让那些散、乱、污企业进园区进行统一规范化、标准化管理，园区的建设如基础设施、环保设备、厂房建设等主要由HY公司负责，国资公司以及地方政府并未参与进来。HY公司建设完成后，进入园区的企业则需要缴纳一定的租金和购买厂房的费用以及管理费等，这样HY公司从中获取投资的回报。HY公司之所以看中这个项目，托管起了这些散、乱污、企业，很大程度上亦是看中了D市在再生资源领域有较好的产业基础，而HY公司本身就是从事这一领域的投资经营，二者关联度很高，所以愿意到D市来投资设厂。
项目的二期主要是进行投资并力争盈利。园区继续吸纳分散的、小型的再生资源企业，并扩大招商引资的力度，让其他更大规模的优质企业进驻到本地。同时也在不断拓展产业领域，从原有只发展废旧塑料橡胶等领域，扩展到发展清洁能源、有色金属、装配式建筑、物流仓储等。所以在项目二期建设中，更加着眼于拓宽盈利开源的渠道。D市政府是通过开发区建投公司参与到二期项目的投资和经营当中。在再生资源开发项目的二期建设中，开发区建投公司与HY公司进行了合作，双方于2018年10月重新注资成立了一个第三方公司或项目公司即HJ公司，再生资源项目二期的运作皆以HJ公司的名义去开展。
新成立的HJ公司有两个股东，一个是地方国资公司D市开发区建投公司，另一个则是投资方HY公司。开发区建投公司以资金投入方式入股，占25%的股份，投资方HY公司控股75%。项目公司在项目开发中的具体运作方式是：首先是通过土地开发获得“土地溢价”。HJ公司会在土地“招拍挂”程序中拍得土地，然后再对用地进行整理、投资、建设和开发，如建设标准化的厂房和配套设施等。待这些厂房设施建设好后，HJ公司将连同地皮和厂房设施一起，或出租或售卖给那些不断入驻的相关企业，这样HJ公司即可从中获取租金或收益。由于开发区建投公司是项目公司的股东之一，因而在土地竞拍方面会占有一定优势。随着二期项目拓展的业务板块更多，向外招商引资的力度也更大，HJ公司从入驻企业中获取的“土地溢价”也就更多，与此同时，入驻企业的增多也带动了D市经济的快速增长。其次，项目公司向入驻企业提供一定的园区服务和管理并收取相应服务费和管理费。在其他企业入驻产业园区后，HJ公司作为项目二期的运作方，会向他们收取相应的服务费和管理费，如园区会提供统一的污水处理、标准化的环保，以及物业管理服务，由此向企业会收取相应的费用。通过园区服务和管理供给，项目公司既获得了收益机会，同时也为企业经营和产业发展创造了条件。这也在一定意义上破解了产业发展与环境保护之间的两难困局。
此外，项目公司还可通过自主投资和经营拓宽赢利渠道。项目公司的主要股东HY公司是再生资源产业的龙头企业，在这一行业积累了丰富的经验。再生资源产业城项目建设，会带动这一个产业的聚集，让具有同质性或相关性的企业聚集在一起，亦即再生资源或清洁能源产品制造、生产、加工和出售等各种企业汇集到园区之中，形成产业集群，这样也就进一步推动了这一产业在D市的发展和升级。
在项目公司的运作过程中，地方国资公司实际上只投入了少量资金，通过股份合作的方式，规避了融资模式的举债环节，但解决了开发区建设的资金问题，而且通过公司投资经营的策略，为地方财政增收开拓了新的渠道，与此同时，对加快地方产业的发展也起到明显的促进作用。那么，对于参与公司运作模式的主体来说，他们又是如何理解公司投资这一运作模式呢？对这一问题，D市开发区建投公司董事长作出这样的解释：
市建投、开发区建投，是政府注资成立的，其实叫融资平台公司，这个词不好听了，以前是帮政府融资的，现在叫开发区建设经营管理市场化，搞开发区建设，其实就是公司化运营，经营管理市场化运作。现在防范政府过度举债，化解政府隐性债务，所以我们现在做的就是能够帮助政府市场化运作去搞建设，政府没有钱了，我们能够解决政府没钱去搞建设开发的难题。搞投资再运营经营管理，寻找收益点。（20181109ZT）
由此看来，开发区建投公司的职能随国家宏观政策的变化而进行了很大的调整，从主要为地方政府融资而转变为“市场化运作”，亦即在市场中进行投资和经营，从投资和经营中获取收益。在开发区建投公司看来，他们的核心功能就是要确保国有资产的保值增值。而如何使得政府对这些公司的注资保值增值，其手段和方式就是要不断寻找收益点，即向那些有收益点的项目投资，不仅可增加政府收益，还会有助于项目的发展和经济的增长。在公司融资模式中，主要是通过土地、财政、金融三位一体运行机制，带动了以房地产和建筑业为主的产业发展，也给地方政府带来土地财政收入保障，但同时也隐藏着高杠杆及地方政府债务风险。而公司投资的运作方式反映出地方政府并不是在重复原有的土地经营模式，而是向实体经济、制造产业的投资和经营。如投资经营再生资源产业，一方面地方政府从投资经营中获取利润;另一方面将有助于这种实体经济和产业的发展。 三、公司运作的开发模式及其制度实践创新意义
通过国资公司参与市场投资来促动地方开发的运作模式，是在供给侧结构性改革等国家宏观政策变革的大背景下，地方政府在经济社会发展中所进行的具体实践。从表象上看，国资公司的投资行为是很正常的、普通的行为，并无什么特别的意义。然而，如果从制度变迁的视角看，国资公司从偏重融资向投资经营的微小转变却蕴含着丰富的深层意义。我们可以通过这些微小的细节变化，更加深刻地理解宏大的问题，亦即中国经济社会快速增长与转型的“奇迹”何以发生问题。
无论是新制度主义经济学还是新制度主义社会学，都意识到并强调制度对于经济社会发展的重要作用，但对制度的理解和阐释皆限定在规则、选择集和组织体系的范围之内，而且将制度视为“铁桶一块”的规则整体。但是，从D市的市场运作模式的具体经验中，我们可以看到，制度并不仅仅是国家权威和意志维持和推行的规则体系和组织体系，它还包括地方社会的具体的制度实践。所谓制度实践，就是指在一种制度背景下所进行的实践活动，也就是对应制度而作出的行动反应。
公司运作模式的出现，是在国家宏观政策即供给侧结构性改革的大背景下，地方政府依靠公司向银行贷款和融资的通道受限，于是转向依靠公司进行市场化运作，以此获取投资和经营的利润。如果从制度创新与制度变迁的角度来看，宏观政策的改变可以视为国家层面的制度变迁，也就是自上而下的中央政府推进的改革。宏观政策改革与制度变迁的产生，在组织社会学看来，是中央对地方政府表现出的灵活性的“纠偏”和规范边界。周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，生活·读书·新知三联书店，2017年，第151页。也就是说，已有的制度和政策允许或激励了地方政府依赖土地和金融实现地方开发的路径选择。宏观制度变迁的纠偏意义在于对地方政府或以地方政府名义的举债融资加以严格控制，以防范地方债务及系统性金融风险。那么，对于地方政府来说，在宏观政策调整的情况下，让国资公司从融资向投资的转变，可以说是制度实践创新，或者说是地方层面的制度变迁。
制度实践创新就是制度或政策执行实践中的创新，类似折晓叶提出的县域政府政策执行的灵活性表现，折晓叶：《县域政府治理模式的新变化》，《中国社会科学》2014年第1期。也具有引导性制度变迁的部分特征，因为引导性制度变迁就是在国家政策和政府的引导下，地方在具体实践中所推进的各种创新性做法和策略。陆益龙：《制度、市场与中国农村发展》，中国人民大学出版社，2013年，第139页。
公司投资运作的地方开发模式之所以说是制度实践创新，主要是基于两个方面事实而言的：一方面，作为微观政策执行层面的公司运作模式，是国家制度体系的组成部分，因而仍属于制度范畴。所不同的是，以往制度理论更多地是把规则和组织看作制度的构成，而对在规则和组织体系中的具体实践并未加以关注。制度实践实际上就是行动中的制度，亦即制度在具体实践中的影响与体现。公司运作模式是在国家整体宏观政策调整与变革下的地方开发实践，反映了宏观制度对微观实践的约束和影响，同时又是一个时期制度体系的构成。另一方面，公司运作模式还具有制度创新的意义，其创新之处体现在微观的制度实践不仅遵从了宏观制度规则，而且也包含了实践的能动性、创造性和灵活性。宏观层面的制度变迁表现为国家推行的供给侧结构改革，就是要通过“三去一降一补”等宏观政策调整，应对或解决经济社会发展中的问题，如产能过剩、产品库存以及潜在金融风险等，调整之前依赖“土地经营”的发展模式，地方政府通过大量融资和土地开发来推动大规模的城市建设。周飞舟、王绍琛：《农民上楼与资本下乡：城镇化的社会学研究》，《中国社会科学》2015年第1期。在宏观政策实施和执行过程中，地方控制了 “公司融资”，同时又转向“公司投资”。从这一转变实践可以看到，微观层面的制度实践并非“按章办事”式地遵循宏观制度规则，而是在规则框架下的能动选择，创新就是具有创造性和变革性的选择。
既然制度实践创新现实存在，那么公司市场化运作的地方开发经验实际上为我们拓展制度变迁理论提供了事实依据。无论是旧制度主义还是新制度主义，对制度变迁及其动力机制的关注都倾向于统一的结构、意识形态以及宏观层面的制度，亦即抽象、统一的规则体系与相应的组织体系，而真正推动制度变迁的社会主体的行动实践则被视为对制度的被动反应与选择，并没有重视主体在实践中的能动性和创新性。
就客观事实而言，地方社会为谋求地方经济社会的发展，也可能会在实践中探索出某种制度创新，这些创新实践不仅对促进地方经济发展与社会转型起到显著的影响，而且对推动制度变迁发挥着引导作用。如果地方社会的制度实践创新是客观存在的，那么，制度创新与制度变迁也就不仅仅局限于国家推动的宏观层面制度创新与制度变迁，而且也包括地方的实践创新与制度变迁。或许，正是地方社会制度实践创新与制度变迁的存在，為我们更好理解改革开放后中国经济社会整体上快速发展的同时，也为理解地方或区域之间产生较大发展差异的原因提供了重要参考维度。那些有更多制度创新与制度变迁的地方社会，也会取得更快、更有效的发展。如折晓叶的研究也发现，一些县域政府正是通过治理模式的变革与创新，对地方经济发展发挥了强大的“绩效”功能，从而更加有效地推动了地方发展及城市化进程。折晓叶：《县域政府治理模式的新变化》，《中国社会科学》2014年第1期。
由于制度创新与制度变迁既包括宏观层面规则与组织体系的创新与变革，也包括微观层面的实践创新与行动策略的变化，所以，制度创新与制度变迁的驱动机制就与两个方面的创新主体有着密切关系。一方面，宏观层面的制度创新一般来自于国家的顶层制度设计与整体性的改革。如供给侧结构性改革政策的出台，就是国家在新时代进一步深化改革整体战略的构成。另一方面，微观层面的实践创新来自地方政府、市场主体及基层民众在宏观制度或政策引导下作出具有开拓性、创造性的策略选择和行动实践。D市通过国资公司从偏重融资向市场投资的转变，并非被动地接受和遵守宏观制度规则，而是在规则框架下积极主动地寻求新的实践模式，以有效地推动地方发展。在此过程中，不仅仅地方政府主导了创新实践，而且国资公司、实体企业等市场主体以及被征地的农民实际上共同参与并推动着地方开发的制度实践创新。 宏观层面制度创新与微观层面制度实践创新在创新的主体、驱动力、方式及作用等方面都存在着差异性，但两个不同层面的制度创新又在动态互动中渐渐找到均衡点和结合点，并整合为整体性的制度创新，成为推动经济社会快速发展的重要动力。国家为推动更有效、更理想的发展，会尽可能地推进制度创新。国家所作的宏观制度创新与制度变迁，通常要以微观经济社会发展的实际状况与需要为动力。例如，国家供给侧结构性改革的推行，就是针对微观经济及地方社会发展中存在的问题、“短板”及风险而作出战略性调整。由此可见，宏观制度创新的部分动力源自于现实状况和微观实践，“顶层设计”会从基层具体实践中汲取事实和经验。
对于地方政府、市场主体和基层民众来说，一方面既受到宏观制度与政策的影响和制约，行动选择需要符合政策规定;另一方面，宏观制度变革与政策调整也会带来一些引导和激励，同时又会给创新实践留有一定的政策空间。改革开放以来，各地方政府为加快推动本地经济与社会的发展，也一直在致力于制度创新，这些创新体现在吴忠民所说的“摸着石头过河型改革”之中，“摸着石头过河型改革”就是摸索正确的、有效的发展路径，宏观政策则给予了“试错”空间。吴忠民：《中国现代化论》，商务印书馆，2019年，第318页。例如，D市的公司运作模式就是尝试通过投资合作的途径来带动地方产业发展，促进地方财政增收。既然是市场投资，就存在着一定风险。如果投资不能增收甚至失败，那就意味着实践创新的失败，但那只是一种“试错”行动，影响也是局部性的。一旦地方创新实践中的问题增多、矛盾增大，宏观制度创新与政策变革就会发挥“纠偏”和“纠错”功能。
那么，宏观层面制度创新与微观层面制度实践创新为何能整合成整体性制度创新呢？从历史的角度看，这一整合机制或者说整体性制度创新的均衡点在于改革开放以来一直坚持的“解放思想”原则。改革开放初，邓小平就提出，中国改革开放的“中心点是从以阶级斗争为纲转到以发展生产力为中心，从封闭转到开放，从固守成规转到各方面改革”，邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第269页。这一指导思想实际上确立了两个核心原则：一是坚持发展就是硬道理;二是坚持改革开放。正是基于这两个基本原则，无论是宏观层面的制度创新还是微观层面的实践创新不断涌现出来，并在良性互动和有效互补的过程中实现整合。例如，农村家庭联产承包责任制改革的兴起和全面推行，源自于安徽省小岗村农民的“大包干”实践，陆益龙：《嵌入性政治与村落经济的变迁——安徽小岗村调查》，上海人民出版社，2007年，第167～168页。农民自主开展的“大包干”行动实际上又反映了宏观政策的开放性。
从D市的公司运作的地方开发实践创新的案例经验来看，其制度创新意义和作用主要体现在两个方面：一是地方政府通过体制机制创新，有效控制和防范地方经济社会快速发展中的风险，并探寻了招商引资和促进发展的新路子。在现行国家治理体系中，宏观调控对于经济系统的稳定运行和风险防范來说起到至关重要的作用，但地方政府的管理体制和政策执行机制在其中的作用也是不容忽视的，因为制度或政策最终如何落地，主要看地方政府的执行实践及具体表现。从现实经验来看，地方政府所践行的管理体制被一些学者概括为“目标管理责任制”，王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。这一体制让地方政府确立了以招商引资、促进地方发展为工作中心，国资公司参与投资和市场运作，充分发挥了地方政府与市场的合力作用，大大提高了解决发展与环保关系的棘手问题的效率，同时更加有效地推动了产业的聚集和地方发展。
二是公司运作的地方开发模式蕴含着地方政府的角色创新以及地方政府与市场关系创新，这些创新更好地发挥了政府在经济社会发展中的积极作用，集中反映出社会主义市场经济的优越性和灵活性。就D市的经验而言，公司市场化运作模式实质上是地方政府参与到市场投资和经营活动之中，其产生的效应在于，地方政府并非扮演着一个站在“前台”的直接投资者，而是作为站在“后台”的市场投资合作与开发行为的支持者。前台的操作交由国资公司等市场主体进行专业化的运营与管理，地方政府在后台通过对国资公司的调控机制来实现相应的制度目标。这样，在地方开发中，既充分利用了市场机制的灵活性和敏锐性，使得开发具有专业性，让市场中更具有经验和专业水平的龙头公司在招商引资、项目运作方面发挥引领作用，提高了开发的效率，而且通过国资公司的投资合作，使得政府力量能够嵌入到项目运行当中，接受政府力量的引导和扶持，可有效避免单纯依靠企业进行整个项目开发的“市场失灵”风险。由此可见，从公司融资向公司投资的实践创新，对于地方开发与经济社会发展来说有着非常显著的作用。
四、结论和余论
县域社会的开发经验为我们更好地理解经济社会快速发展与转型的“中国奇迹”提供了一个有利的视角，因为县域社会作为基层社会，从其典型案例中可以看到其现代化的具体实践和一般经验。王春光等：《县域社会现代化：太仓故事》，社会科学文献出版社，2015年，第13页。张五常在其制度经济学理论中曾提出，改革开放后中国经济快速发展的奇迹的出现，与经济制度是分不开的，其中“县制度”和“县际竞争”起着至关重要的作用，是推动中国经济奇迹发生的主要动力因素。张五常：《中国的经济制度》，中信出版社，2009年，第146页。而黄宗智则提出了“历史巧合”的解释，认为中国经济快速发展是国家制度在历史实践中偶然巧合地实现了土地、资本、劳动力、创业人才和技术的有效配置，从而取得经济史上最快速、最持久的增长。[美]黄宗智：《中国经济是怎样如此快速发展的？——五种巧合的交汇》，《开放时代》2015年第3期。从制度分析的角度来理解和解释“中国奇迹”，是一条有效、可信的进路，但制度分析不宜只停留在理论层面，而是需要与具体的实际经验结合起来，才会使理论解释具有实际意义。
华北D市是一个典型的县域社会，其地方开发实践为了解和认识中国经济社会发展提供了具体的经验。D市推行公司投资的运作模式，是在国家供给侧结构性改革的大背景下，地方开发所进行的一种实践创新，以寻求新的有效发展路径和新的“生财之道”。随着改革开放的不断深化，去杠杆、去库存、防范金融风险等一系列的宏观制度变革与政策调整对地方开发实践所产生的影响逐渐显现出来。通过国资公司向银行举债融资的渠道已经受限，地方举债融资开发模式面临挑战。然而，分税制下地方财政压力依然存在，为了维持地方“吃饭财政”，地方政府必须在制度实践中寻求生财路径，于是公司投资的市场化运作模式应运而生，地方政府充分利用国资公司的综合性功能，参与到市场当中进行投资和经营活动，并通过投资和经营活动，以获得项目利润的形式促进地方财政增收。作为制度实践创新，公司投资的开发模式在实际中产生了积极的地方发展效应，对D市产业集群的形成和实体经济的发展具有明显的促动作用，如D市在再生资源产业、钢网产业、鞋服产业、厨具产业等产业聚集方面，开发区建投公司发挥着不可替代的作用。从公司融资向公司投资的转变，集中体现了地方开发区建设中实践创新的灵活性和动态性。 公司化运作的地方开发模式虽只是案例经验，却有着深层的意义。因为从这一经验事实中，我们获得了拓展已有制度创新与制度变迁理论的事实依据。不论是旧制度主义还是新制度主义的理论体系，其实都是建立在西方经济社会发展的经验基础之上，使得我们对制度创新与制度变迁的结构和动力机制，对政府、市场与社会关系的理解和认识，都按照西方社会的经验标准。然而，在中国经济发展与社会转型的经验中，我们可以看到不一样的制度创新与制度变迁结构，以及不一样的政府与市场关系模式。来自于华北D市的地方开发经验，虽不一定具有普遍性，但却反映出微观层面制度实践创新的存在及其对地方经济社会发展所起的重要作用。与此同时，它也意味着制度创新与制度变迁的结构和动力并非单一的国家宏观层面的规则与组织创新，而是包含宏观层面与微观实践层面的创新，且两个层面的制度创新与变迁又在动态互动中整合起来。
结合中国改革开放的历史经验，“摸着石头过河型改革”主要体现的就是地方发展中推进制度创新与变迁的实践，宏观层面的制度创新就是赋予地方实践经验以开放的政策空间，并根据成功的试点经验与创新实践推动国家层面的制度创新。犹如吴忠民所总结的那样，从“摸着石头过河型改革”向“社会矛盾倒逼型改革”的转变，再到当前“以整体化推动型改革逐渐替代社会矛盾倒逼型改革”，吴忠民：《中国现代化论》，商务印书馆，2019年，第326页。充分反映出不同类型的制度创新与制度变迁在中国经济社会快速发展和现代化进程中发挥的重要作用。
按照西方经济学的理论命题，市场是配置资源、促进经济高效运行的最有效机制，政府作为规则和公共服务的提供者和管理者，需要保持与市场的分离和独立，以保障市场机制充分发挥其经济效率。然而，公司运作的地方开发模式则显示出，地方政府通过合理的途径参与到市场投资和经营活动之中，却形成了政府與市场的合力作用和叠加效应，为地方经济发展创造了更好的基础设施和经营环境，而且引导和拉动了地方产业的集中与规范化发展。因此，政府与市场之于经济发展效率而言并非二元对立的关系，具有中国特色的社会主义市场经济体制型塑了新型政府与市场的关系，也在经济社会快速发展的经验中体现出制度创新的重要作用，某种意义上说，就是制度所显现出的优越性。
对地方开发案例经验的分析给我们带来的思考和启示是，用基于西方社会发展经验而形成的制度经济学和制度社会学理论来解释“中国经验”可能存在较大的局限性。建立起理论自信、制度自信，需要立足于本国国情、本国经验，从实际出发，实事求是，而不是把西方理论命题作为预设前提和判断标准。
作者单位：陆益龙，中国人民大学社会学理论与方法研究中心;郑绍杰，中国人民大学社会与人口学院
责任编辑：秦开凤
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