我国城市社区养老服务资源有效供给问题研究
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作者: 韦宇红
摘 要：社区养老服务是我国传统家庭养老模式的重要补充和更新。目前我国存在着社区养老服务资源供给严重不足的问题。广开思路、多管齐下，切实加强社区养老服务组织力量、扩充社区养老服务财力资源和物力资源、打造专业人才与志愿者相结合的社区养老服务队伍，是推进社区养老服务发展的重要举措。
关键词：城市社区；养老服务；服务资源；有效供给
中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1002-7408（2012）-06-0012-03
家庭养老作为我国千百年来传统的养老方式，至今依然是老年人最主要的养老选择，家庭内部照料资源供给是老年人实现家庭养老愿望的重要保障。然而在计划生育政策效应和经济社会转型的影响下，以城市为代表的居民家庭规模日趋小型化、空巢化，由家庭内部提供的养老照料资源在不断减少，越来越需要从家庭外部获取资源，即老年人的社会养老服务需求不断增长。社区养老服务是社会养老服务的重要内容，它因充分体现了对老年人情感和心理需求的尊重而受到人们的认可和需要，也因有利于减轻财政对机构养老的资金投入压力而受到政府的重视和推动。近年来，全国各地在实践中取得了不少成绩，积累了一定经验，但是社区养老服务发展总体上还处于起步阶段，存在着服务对象有限、服务内容单一、服务质量不高等突出问题，如何解决有效满足我国老龄化浪潮中迅速增长的社区养老服务需求问题成为民生工作的一项重要任务。本文以社区养老服务资源的有效供给为视角，就我国城市的社区养老服务发展出路作一探讨。
一、社区养老服务资源的界定及其形态
社区养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家生活的老年人提供生活照料、医疗保健、康复护理、精神慰藉、权益维护等养老服务。社区养老服务资源主要包括财力资源、物力资源、人力资源和组织资源四大类。
1.社区养老服务财力资源。社区养老服务财力资源是指社区养老服务中有关服务项目供给、服务设施建设、服务机构运行、服务活动管理等方面所必需的资金资源。它是社区开展养老服务的源本，是实现社区养老服务持续稳定发展的物质基础。
2.社区养老服务物力资源。社区养老服务物力资源主要是指社区养老服务中所需要的公共活动场所、附属设备等有形资源，例如老年人日常照料中心、老年人活动室、老年人健身器械等，也可称为社区养老服务设施，它是社区开展养老服务的载体。
3.社区养老服务人力资源。社区养老服务人力资源是指从事或参与社区养老服务的人口总量，他们既可以是劳动力人口，也可以是超过劳动年龄或未达到劳动年龄但具有劳动能力的人口。人力资源是社区开展养老服务最具有活力的资源，主要包括专业人员和志愿者。
4.社区养老服务组织资源。社区养老服务组织资源是指能够提供社区养老服务的机构总和。社区养老服务组织属于非营利性组织，虽然不排除营利行为，但不以营利为根本目标。我国社区养老服务组织横跨社区党群组织、社区居民自治组织和社区民间组织三大组织系列。
二、我国城市社区养老服务资源供给存在的主要问题
2010年第六次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%。预计到2020年，老年人口将达到2.43亿，约占总人口的18%。[1]伴随人口老龄化的加剧，我国社区养老服务需求迅速增长，而社区养老服务资源供给却严重不足，成为制约社区养老服务发展的巨大障碍。
1.财力资源匮乏，资金使用效率有待提高。社区养老服务是社区服务的重要内容，其财力资源即为社区服务财力资源的重要组成部分。各国社区服务的财力资源主要由三部分构成：政府的资金投入、各种社会捐助、社区服务部分项目收入的再投入，有些国家和地区还将博彩业和有奖募捐基金的部分收入作为社区服务的资金来源。[2]我国社区养老服务的财力资源基本上也涵盖了这四个方面，其中政府的资金投入占很大份额，这是由社区养老服务在我国还是一项需要政府扶持推动的新兴事业所决定的。但是由于地方政府的财力有限或重视不够，这块资金投入严重不足。至于社会捐助，在我国还缺乏完善的制度安排。由于社区养老服务具有社会福利性和公益性的特点，即便是有偿服务其收费也必须遵循微利、低价的原则，因此这部分收入积累的财力资源也非常微薄；社会福利彩票收入用于社区服务的资金投入具有很大的不确定性，对社区养老服务财力资源的贡献有限。由此可见，我国社区养老服务的财力资源总体上处于匮乏状态。
与此同时，社区养老服务财力资源使用效率不高的问题也较突出。例如一些社区的老年服务项目存在重复建设现象，一些社区则存在资金管理不善和严重浪费问题，一些社区的管理者甚至还有挪用资金的不法行为。
2.物力资源短缺，资源缺乏协调整合。一方面财力资源的匮乏直接造成物力资源的短缺，许多社区尚未建立起类似于老年人日常照料中心、老年人健身娱乐场所这样的社区养老公共服务设施，社区医疗服务诊所普遍存在着条件差、设施设备不全、水平低的问题。当然，社区养老服务设施短缺也与我国住宅建设和城市规划中还没有充分考虑到社区养老服务设施的配套问题有很大关系。另一方面，“条块”分割的社区服务管理体制导致社区养老服务物力资源出现紧缺与闲置并存的矛盾。按照我国现行体制，包括社区养老服务设施在内的社区公共服务设施分别由民政、建委、教育、卫生、文化、体育等不同部门主管，从而形成了社区公共服务管辖单位的多样化和多中心化。在这种“条块”分割的社区服务管理体制下，公共服务设施的所有权、管理权、使用权偏重于“谁投资、谁拥有、谁得益”的行为模式，部门本位主义使得社区养老服务资源难以形成有效的协调整合。
3.人力资源专业化程度低，志愿者队伍规模小。老年人基于其生理、心理和社会经济地位等方面的特征而对社区服务有着特殊的需求，这些需求随着他们对社区服务依赖性的增强和其生活水平的变化呈现出多样化、专业化、高级化的趋势，因而对社区养老服务人员的专业技能和素质提出了越来越高的要求，系统的专业训练是达到要求的必然途径。表面上我国丰富的劳动力资源使社区养老服务似乎不存在人力资源供给不足的问题，但事实上从业人员中的绝大部分没有经过专业培训，难以有效满足老年人的社区养老服务需求。究其原因主要有两点：一是社区养老服务的专业教育培训体系建设滞后以及职业准入制度不成熟；二是社区养老服务工作的福利待遇和社会地位较低，从业人员以下岗工人、农村务工人员为主，他们接受培训的主动性不强。
根据发达国家和地区的经验，社区养老服务除了需要专业人员之外，还应有相应的志愿者队伍作为补充，为老年人提供无偿的、非营利性的救助和服务。我国历史上缺少志愿者组织的传统，新时期对志愿服务的推动工作又不到位，以致志愿者队伍规模偏小，常年开展活动的志愿者也不过6000多万人，[3]约占全国人口的5%，只是美国的1/6，其中能为居家老人提供养老服务的志愿者就更有限。
4.组织资源过于行政化，社区民间组织发展缓慢。社区党群组织一直是推动社区养老服务发展的主导力量，这是其本身行政或行政化属性使然。作为社区自治组织代表的社区居民委员会，同样具有浓厚的行政化色彩。根据我国《城市居民委员会组织法》关于“居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织”的界定，居委会理应在实践中充分发挥社区居民自治功能，尽职做好社区服务工作，但历史发展的沿革却导致居委会往往成为政府部门及政府派出机构行政工作的具体承担者和落实者，各种繁杂琐碎的政务性工作占据了居委会工作的大部分时间，居委会的社区居民自治功能萎缩，社区服务职能未能充分发挥，更不用说需要投入更多精力和物力的社区养老服务工作了。社区民间组织即所谓非政府组织（NGO）应该在涉及居家老人养老服务需求的众多方面大有可为，但从全国范围看，参与社区养老服务的民间组织数量有限，发展缓慢。制约因素主要在于：一是法规建设滞后，社区民间组织成立门槛较高；二是政策扶持有限，运营水平较低；三是社会公信力不高，居民参与热情不足。
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