经济发达镇的行政体制改革：进路与反思
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作者: 唐庆鹏
摘 要：为适应城乡一体化发展的需要，必须改革传统的乡镇行政管理体制。近年来，从中央到地方都在大力推进经济发达镇的行政管理体制改革试点工作，其中，江苏在扩大和深化经济发达镇行政体制改革方面取得了一定的成效，但在改革的逻辑、改革的动力、改革的扩散、改革的战略等方面还需要进一步反思和探索。
关键词：经济发达镇；行政体制改革；城乡一体化；扩权；体制创新
中图分类号：D035.5 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）04-0007-03
一、经济发达镇政府行政体制改革的紧迫性和必要性
国际经验表明，通常一个国家或地区的城市化水平超过50%后，区域经济社会发展会发生结构性的变化，开始进入向城乡融合即城乡一体化方向迈进的快车道。乡镇是城市与农村的重要结合点，既是城乡各种经济要素的中转站，又是各种城乡矛盾的集中地和激发区。因此，城乡一体化建设离不开乡镇的发展，乡镇是城乡一体化建设的落脚点和基础，其中，政府必然也必须扮演关键性的角色。在我国各级政府中，镇级政府是国家政权的基层，成为统筹城乡一体化发展的最直接的责任主体。以“责任大、权力小、功能弱、效率低”[1]为主要特征的传统的乡镇行政管理体制在组织结构、运行机制、权责配置等方面已不能适应助推城乡经济社会一体化发展的需要，这种情况在经济发达镇表现得更加明显。
所谓经济发达镇，通常是指在我国快速城市化进程中涌现出来的“经济规模较大、城镇化水平较高、人口吸纳能力较强”[2]的区域性发达乡镇。经济发达镇行政管理体制改革是我国基层行政管理体制改革的重要组成部分，在统筹城乡一体化发展的大背景、大局势下，经济发达镇行政管理体制面临着城乡一体化公共服务、城乡一体化公共管理以及城乡区域一体化发展等一系列挑战，出现了扩大镇域发展自主权、提升乡镇管理效能的改革要求。这一系列的挑战和要求已成为我国行政管理体制改革实践和理论研究所关注的热点和重点。
遵循“改革试点——总结反思——推广铺开”的中国渐进改革逻辑，国家先期选择了一些典型的经济发达镇进行行政管理体制改革试点。2010年4月，中央编办、中央农办、国家发改委、公安部等部门联合下发有关通知，明确在13个省的25个经济发达镇进行“强镇扩权”行政管理体制改革试点，江苏省有4个镇入选。同年，根据“镇一级改革要加大力度，省里要扩大试点范围”的指示精神，江苏省又选择了16个经济比较发达镇开展行政管理体制改革省级试点工作。围绕经济发达镇所面临的一系列挑战和困境，近年来，江苏省作了多方面探索，特别是在构建与统筹城乡一体化相适应的经济发达镇行政管理体制方面勇于开拓、敢于创新、大胆试验，积累了丰富而宝贵的经验，取得了阶段性成效，获得了中央的多次肯定。基于此，我们以江苏省20个改革试点镇为考察对象进行学理和实证分析，以总结经济发达镇行政管理体制改革的“江苏经验”，为江苏乃至全国深化乡镇行政管理体制改革提供鲜活经验和有益参考。
二、江苏率先进行扩大和深化经济发达镇行政体制改革的条件
以“强镇扩权”为主题的乡镇行政体制改革为何选择从经济发达镇开始？我们认为这是由于经济发达镇具有强大的经济资源优势、改革开放以来不断积累的改革经验、开放而先进的意识理念、相对高素质的人力资源队伍和不断发育壮大的社会组织等诸多有利因素。
1.基础条件：雄厚的经济资源优势。经济发达镇的发展内在地对行政管理体制改革提出了要求，要求通过体制创新以实现治理绩效的提升。而与之相伴随的是创新不得不面对的变革成本，这就需要经济技术的迅速发展来为改革提供相应的物质支持和技术保障。就江苏本次改革试点的经济发达镇而言，20个试点镇近年来在经济总量、人口数量、辖区面积、城镇化水平等方面量质齐飞、快速发展，形成综合实力较强的镇域中心经济体。据统计，2011年底，江苏省GDP排名前100位的经济发达镇的GDP总和占全省GDP的比重约为28.6%，占全省所有镇GDP总和的51.8%。[3]这些经济发达镇基本都是本地经济发展的领头羊，经济总量规模较大，部分经济发达镇的GDP达到几十亿甚至上百亿元。由于这些镇的产业发达，农村转移就业人口多，因此，这些地区居民的工资收入和财产性收入增长很快，其生活水平相对于其他周边地区要高出很多。雄厚的经济实力和较高的人民生活水平构成了改革所必需的有利的外部环境保障。此外，由于在经济社会发展方面先行一步，经济发达镇财政收入逐年递增，部分经济发达镇的全口径财政收入甚至达到几十亿的体量，充盈而良好的财政收入状况为改革提供了最直接的经济支持。
2.前提条件：开放而先进的精神理念。精神理念是行动的先导。长期以来，江苏在改革开放的实践历程中，不断冲破妨碍发展的思想观念，破除束缚发展的陈规旧习，革除影响发展的体制弊端，取得了辉煌的发展成就。其原因，归根结底是江苏人在改革开放的实践中不断锤炼和提升的开放而先进的精神理念。开放促进改革，开放推动创新。经过多年的实践，江苏已然形成浓厚的鼓励创新的文化氛围和政策环境，从而有利于推动各领域更深更广的改革创新，因而江苏在本轮改革试点中才能明确提出“镇一级改革要加大力度，省里要扩大试点范围”的要求，扩大并不断深入推进经济发达镇的行政管理体制改革。
3.经验保障：前一轮乡镇改革经验积淀。改革开放以来，江苏始终是改革和发展的先行军，在发展的理念、道路、改革创新的步伐方面一直走在全国前列。上世纪80年来以来，江苏先后多次尝试和推进乡镇体制改革和创新，积累了丰富的改革经验。尤其是农村税费改革后在最近一轮以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革中，江苏更是一马当先。资料显示，截至2005年1月，江苏乡镇总数由1998年的1974个减少为1201个，减幅达39.2%，居全国之首，改革过程中既取得了不少成就和突破，也积累了大量的经验与教训，从而为本轮经济发达镇体制改革提供了诸多最鲜活直接的支撑和借鉴。 4.有利因素：人力资源的相对高素质和社会组织的不断发育成长。人才是推进经济发达镇行政管理体制改革和发展的第一要素、第一资本、第一资源和第一推动力。伴随经济的高速发展和产业结构的不断升级调整，经济发达镇的要素聚集效应越来越明显，大量高素质的人力资源大军不断涌入其中，为深入推进改革提供了丰厚的人力资源保障。此外，经济的高速发展也促进了社会的加速转型和变迁，近年来江苏经济发达镇的镇域范围内社会组织发展势头迅猛，这些社会组织的逐步兴起壮大，一定程度上有效分担了政府的治理职能，但同时也对深化体制改革提出了要求，促使政府加快体制改革步伐、加速与社会无缝对接，以形成多元参与、合作共治、充满活力的基层社会管理新格局。充裕的相对高素质的人力资源和不断发育成长的社会组织构成了助推经济发达镇改革的有利因素。
三、江苏经济发达镇行政管理体制改革的现状分析
江苏自2010年确定经济发达镇行政管理体制改革20个试点对象以来，经过近3年多的努力，各经济发达镇在试点行政管理体制改革的实践中，紧紧围绕“强镇”建设不放松，突出“扩权、简政、优员、增效”四个重点，顺利推进各项改革，取得了一定的成效。
1.以扩权强镇为重点推进权力下放和承接工作。针对经济发达镇有约90%以上的事项需要上级部门审批才能执行，并且程序繁琐，工作效率低的问题，本次改革遵循扩权强镇的思路，按照权责一致、能放即放的原则，赋予试点镇县级经济社会管理权限，如昆山张浦镇下放665项，张家港凤凰镇下放401项，吴江盛泽镇下放120项等。其中尤为突出的是，江苏在本轮试点中，按照“一级政府、一级财政”的原则，有针对性地扩大镇级政府的财政自主权，探索建立完善财税共享激励机制和财政转移支付机制。如苏州市要求在明确经济发达镇收入范围和支出责任的基础上，确定基本运转安排标准及基本公共服务经费标准，对当年财力低于基本运转安排标准或产生缺口的，县级市财政按差额予以转移支付，同时要求经济发达镇规划范围内的土地出让净收益扣除按规定应统筹的部分后由县级市财政全额返还。通过改革有效增强了试点镇发展的内生动力。此外，通过权力扩展的逻辑实现强镇目标，不仅需要加强权力下放工作，还需要做好下放权力承接工作。为此，江苏各试点镇在权力承接工作方面做到了“四个落实”，即落实组织领导、落实方案部署、落实稽查考核、落实责任到位，从而全方位确保了权力下放和承接的规范无缝化。
2.以简政强镇为重点推进组织机构改革。江苏各试点经济发达镇在探索行政组织机构改革方面，着力探索建立新型基层政府管理架构，总体趋势是要求实现综合扁平化，即按照机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的要求，优化试点镇组织结构。各改革试点镇力图以“小、精、强”的政府组织机构取代传统的“大、全、弱”的乡镇政府组织机构，改革后乡镇内设机构一般不超过10个。
3.以优员强镇为重点推进人事改革。本次试点改革，各经济发达镇都高度重视人才资源的开发和利用，加强了基层行政管理人员的优化，以确保拥有一支符合城乡统筹发展需求的、以服务为导向的专业化精英队伍。首先，根据“三定”原则，核定人员编制，同时加强相关业务培训，激活现有人力资源。一些试点镇通过采用邀请相关职能部门前来指导培训与派员赴上级相关部门跟班培训相结合的方式，全力抓好相关下放事权业务培训工作，切实保障下放事权的无缝承接；其次，为了更好地激发镇机关工作人员的工作热情和积极性，一些改革试点乡镇在新机构过渡基本稳定后，探索尝试一定数额的局长（主任）、副局长（副主任）以及副股职科员职位进行竞争性选拔，从而充实和优化基层干部队伍。
4.以增效强镇为重点推进管理职能和运行机制的优化创新。试点镇在试行新体制的同时，积极探索建立与之相应的工作机制和运行机制，从而实现基层行政管理体制机制的整体设计、全面创新。其中，职能的合理界定和科学转变是核心。颇具特色的是，全省20个试点镇100%设置了便民服务中心（或行政服务局），充分体现了政府服务职能导向。通过深化改革，确立了经济发达镇政府的职能由过去单纯强调“执行上级决策、直接参与经济建设”为重心逐渐转变为以“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”为重心的定位，在强化经济管理职能的同时强化了社会管理、公共服务职能。从而使经济发达镇作为一级政府的职能体系更加完备，更加符合和适应统筹城乡发展的需要和经济发达镇的实际情况。
四、经济发达镇行政体制改革的反思与展望
本轮经济发达镇行政体制改革的探索，所收获的不仅是改革的直接产出，更重要的是试点经验和对乡镇改革的再认识。
1.关于改革的逻辑。改革本质上是有目的、有价值的创新活动，同时改革也是有成本、有付出的行动过程。因而，改革设计必须遵循科学、合理的原则，改革的逻辑必须清晰、可行、有效。长期以来，许多地方改革尝试，往往因缺乏严谨科学的逻辑进路而走偏，甚至流于形式，最终既付出沉重的代价又未能实现改革的目标。那么，本轮经济发达镇行政管理体制改革所遵循的逻辑是什么，改革的理想进路应如何设计？这些问题需要改革者和设计者进一步反思。来自江苏的改革实践表明，乡镇行政体制改革应以市场和社会为本位，通过微观权力结构的调整，撬动体制和机制的转型和重配，最终实现宏观的发展目标。也就是说，通过纵向上“县—镇”两级体制内扩权，带动横向上“政府—市场—社会”分权，从而释放市场、社会等多方活力，最终激发镇域经济社会的全面发展，这应是本次改革的理想逻辑。
2.关于改革的动力。改革的阔步前行需要源源不断的动力。与既往的诸多改革类似，本轮经济发达镇行政体制改革从一开始就具有顶层设计、自上而下推动的特征，其改革的推进步骤大体是：中央部署——省区统筹——市直分管——县镇落实。实践表明，自上而下的顶层设计对于本轮改革是必不可少的，但改革的执行者和参与者的作用同样不容忽视，尤其是涉及地方的改革，更是需要地方政府、社会民众的积极参与。以强镇扩权改革为主题、经济发达镇改革先行的、新一轮基层治理创新的动力应是自上而下和自下而上共同合力推进，唯有如此，改革的动力才能持续。在实践中我们注意到，目前，部分乡镇和相关人员还存在一些认识的局限性，不能全局考虑甚至不能充分认识改革的意义，导致改革的动力和积极性不足。因此，今后的改革需要设计者在激励结构和资源支撑上多下功夫。 3.关于改革的扩散。试点的目的是为全面改革的铺开探路，这就需要总结、反思改革的经验教训，从中提取创新成果，进而扩散并服务于全局。最新一轮的各地改革虽然做法不一，但通过实践探索，已然形成不少创新性的改革共识和成效，如：坚持了服务导向，构建基层服务型政府；强化了乡镇政府能力（简称“强镇”）以提高基层治理绩效，从而服务于城乡统筹发展；明显的扩权、分权的色彩，顺应了当前“大部制”改革的背景要求等。总之，强镇扩权是一种依靠行政力量破除阻碍区域经济发展的体制性因素的行为。一些试点较成功的镇通过组织结构的重组再造以实现综合精干化，通过人员的优化高配以实现专业精英化，通过功能设计优化以实现有机协调等，以期强化地方政府能力、有效提高基层治理绩效。对于这些切实可行的经验办法应予以总结借鉴推广，从而带动全国乡镇行政体制改革的展开。
4.关于改革的战略。改革开放以来的基层行政体制改革历程大体上可划分为“社改乡”——“撤并乡镇”——“县乡综合改革”——“税费改革”四个时期。[4]历次改革虽然成就显著，但也遭到一些质疑，如被戏称为“无效的改革循环”，其原因在于改革的短视性和片面性问题的存在。改革不能只是进行简单温和的修补，也不能只做表面功夫。现今中国乡镇改革正进入“城乡统筹发展”的新阶段，我们的改革应走向全面和深入。因而，改革应大胆尝试、勇于创新，在战略设计和布局谋划上应更具前瞻性和全局性，要着重解决体制性问题而不仅仅是机构改革等技术性问题。
5.未来的改革展望。未来，中国乡镇必然是第三波城市化浪潮的主力军。因此，中国乡镇行政体制改革既要考虑契合统筹城乡发展这一大背景、大局势的需要，又要顺应当今政府改革的趋势潮流。传统乡镇行政管理体制的积弊已然成为中国乡镇全面腾飞的巨大障碍。要促进镇域经济发展、解放和增强社会活力，就必须坚决破除各方面体制机制弊端，未来中国乡镇行政体制改革任重而道远。今后的改革，应坚持城镇化发展路径，以服务型政府统领各项政府改革，探索建立有利于统筹城乡发展的新型地方治理体制。改革是一个制度变迁的过程，地方治理创新本质上是一个政府间关系的重新调整过程，涉及重大利益的分配和制度的重构，要深入推进必然面临着诸多的体制性难题。同时改革也是一项系统工程，在实践部署上，应做到规范推进、分步推进、协调推进、不断深入，最终实现改革目标。
参考文献：
[1]叶中华，王楠，常征.经济发达镇行政管理体制改革的思考[J].中国行政管理，2011，（1）.
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[3]刘方.构建城乡发展一体化的体制机制——江苏省经济发达镇行政管理体制改革的实践与思考[J].中国机构改革与管理，2013，（2）.
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[责任编辑：孙 巍]
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