浅谈我国城市建设管理中存在问题及解决措施

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　　摘要：目前我国城市建设管理存在着许多不容忽视的问题，严重阻碍了城市建设的进程。文章对这些问题进行了分析与研究，并提出了相应的解决措施，以期能够促进我国社会的良好发展。
　　关键词：城市建设；建设管理；基础设施；生态环境；责任主体；生态城市 文献标识码：A
　　中图分类号：F015 文章编号：1009-2374（2016）15-0192-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.15.091
　　1 报告背景
　　本文对世界知识产权组织（World Intellectual Property Organization，简称WIPO）发布的研究报告《知识产权与竞争执法机构间的互动：成员国答复的摘要》（INTERACTION OF AGENCIES DEALING WITH INTELLECTUAL PROPERTY AND COMPETITION LAW：SUMMARY OF REPLIES OF MEMBER STATES）进行了归纳与梳理，该报告由WIPO雇员克里斯蒂娜博士（Dr.Kristina Janu?auskait?）撰写、乔瓦尼先生（Mr.Giovanni Napolitano）审查，于2011年6月对外发布。报告基于WIPO秘书处对各成员国进行的一次问卷调查，探讨了如何通过强制许可来应对知识产权的反竞争性使用，对全球主要反垄断司法辖区的执法实践进行了整理。
　　自1925年海牙会议对《保护工业产权巴黎公约》（Paris Convention for the Protection of Industrial Property，简称《巴黎公约》）文本进行修订后，强制许可便被引入到知识产权制度中来，目前许多国家的知识产权法律均有类似规定。随着经济全球化背景加深，以专利权为代表的知识产权发挥着越来越重要的作用。而当知识产权的独占性对一国的市场竞争造成了不利影响时，如何应对知识产权的这种反竞争性使用变成了许多国家共同面临的难题。强制许可是指国家主管机构在特定情况下不经权利人同意，直接对知识产权进行许可，旨在通过限制权利人的利益而实现与公众的利益平衡，其能否在各国执法实践中有效应对知识产权的反竞争性使用成为本研究的核心内容。
　　本研究主要目的：第一，通过梳理34个成员国的执法实践，希望能够对其他成员国起到一定的借鉴意义，也可以使权利人在一定程度上规避法律风险；第二，试图就各成员国知识产权与竞争执法机构之间的合作与协调机制进行对比分析，探究最优的应对模式；第三，期望根据调查问卷来总结出哪些对知识产权的使用行为存在反竞争效果，有可能会在某一成员国被授予强制许可等执法措施，即能够列出“负面清单”。
　　具体来说，本研究提出了如下具体的问题（针对各成员国）：第一，哪些机构有权认定某一知识产权的使用行为存在反竞争效果？同时有权通过授予强制许可来消除这种行为的不利影响？第二，如果一国内具有该职能的负责机构不止一个，并且分属不同性质的部门（比如说国家知识产权部门和竞争执法机构）时，机构间是如何开展合作的？
　　2 负责机构的三种模式
　　根据报告的研究内容，各国设立负责机构有以下三种模式：
　　2.1 单轨制
　　即设立单一国家主管机构负责，智利、捷克、芬兰、爱尔兰、立陶宛、摩纳哥、阿曼、巴拿马、波兰、沙特阿拉伯等国为此类情况。
　　2.2 双轨制
　　墨西哥、秘鲁、英国、日本、美国均由两个国家主管机构共同负责。
　　2.3 多轨制
　　除了常见的国家知识产权部门和反垄断执法机构负责外，一些国家还设有具有类似职能的其他机构，如阿尔及利亚、乌克兰的一些部委；俄罗斯、挪威等国设有专门的竞争法院或卡特尔法庭；奥地利设有联邦卡特尔检察官（Federal Cartel Prosecutor）这一专门机构。
　　3 各国负责机构间的合作模式
　　研究对各成员国国内负责机构间的合作、协调模式并未得出明确的调查结果，其原因为各成员国在调查问卷中未能详细说明其负责机构之间是否存在类似的合作程序或协议。研究认为当一国存在多个负责机构时，在职能上必然有各自的范畴，而履职所依据的国内法也并不一定相同。
　　4 负责机构对反竞争效果的评估机制
　　在探究负责机构如何对知识产权使用行为可能存在的反竞争效果进行有效评估，例如可能会参考的具体因素、是否有豁免条件等问题上，各国均在问卷中表示本国国内法已对知识产权和竞争执法机构的职责进行了明确的规定，但大多数成员国都提到了在执法实践中缺少经验，因而无法提出必要的模型或标准来说明具体的评估机制。
　　5 典型模式分析
　　研究虽然未能就各成员国负责机构的合作模式和对知识产权反竞争性使用的评估机制得出系统性的结论，但仍然为我们介绍了一些典型模式供参考。
　　5.1 奥地利模式
　　认为自身利益因知识产权使用行为的反竞争效果而受损的当事方可以向卡特尔法庭（Cartel Court）和卡特尔上诉法庭（the Appellate Cartel Court）提起诉讼，其负责专门审理违反卡特尔法的案件。审判团除了有2名专业法官以外，还要求有2名特定职业的参审法官加入。
　　联邦竞争局（Federal Competition Authority）是奥地利负责竞争执法的独立机构，其工作由竞争局局长（General Director for Competition）负责。联邦竞争局有权对受指控的限制或者其他不正当竞争行为开展调查，做出是否将其提交至卡特尔法庭的决定；此外，联邦竞争局负责与欧盟委员会（European Commission）或欧盟其他成员国的反垄断执法机构展开合作。
　　联邦卡特尔检察官（Federal Cartel Prosecutor）奥地利设置的特殊机构，其受奥地利联邦司法部长（Federal Minister of Justice）的领导。司法部长并与联邦竞争局有权代表公共利益向卡特尔法庭提起 　　诉讼。
　　5.2 德国模式
　　德国设有联邦卡特尔局（Bundeskartellamt或Federal Cartel Office，亦称联邦卡特尔办公室）和州卡特尔局（Land Cartel offices）负责处理反垄断执法。其中州卡特尔局是各州经济部的内设机构，不具有独立性，当案件发生在一州辖区内，并且对竞争的影响不超出该州范围时由其管辖。其他情况如管辖权不清或反竞争效果跨州时只能由联邦卡特尔局负责调查。
　　受反竞争效果影响的企业可向上述机构提出意见或投诉，卡特尔局首先会做出初步调查，然后决定是否针对受保护的权利人提起反垄断诉讼。假设专利权人拒绝向潜在的被许可方进行许可，则当事人可以直接向法院提起诉讼，在侵权案件中被诉侵权人可能会以专利权应被授予强制许可作为抗辩理由。
　　5.3 阿尔及利亚及法国模式
　　在阿尔及利亚，如果要求强制许可的申请理由是权利人未能有效实施专利，则由国家知识产权局进行审查和评估，而工业产权部长（Minister of Industrial Property）则负责审查和签发以国家利益为由的强制
　　许可。
　　在法国，公共卫生部长（Minister for Public Health）负责审查涉及公众健康因素的强制许可（ex officio licenses），在确定应当授予时，他可以要求工业产权部长（Minister for Industrial Property）进行签发。
　　5.4 墨西哥模式
　　在墨西哥，联邦竞争委员会（Federal Commission of Competition）作为竞争执法机构，负责对包括知识产权使用行为在内的反竞争效果进行评估并最终决定是否授予强制许可。豁免的条件是该行为是国家宪法
　　保护。
　　5.5 秘鲁模式
　　在秘鲁，国家保护竞争和知识产权局（Defense of Competition and the Protection of Intellectual Property，简称INDECOPI）下属的发明与新技术司（Directorate of Inventions and New Technologies）根据授权来做出是否授予强制许可的决定，而INDECOPI的另一机构自由竞争保护委员会（Protection of Free Competition）特别负责对行为的反竞争效果进行最开的评估。
　　5.6 西班牙模式
　　在西班牙，国家竞争委员会（National Competition Commission）负责相关竞争执法。法律规定，假设某专利权的使用被认定为构成了“滥用市场支配地位”（abuse of a dominant position），则委员会有权采取相应的救济手段，达到类似于强制许可的
　　效果。
　　5.7 英国模式
　　英国法律规定任何人都可以对国家知识产权局（Intellectual Property Office，简称IPO）提出强制许可的申请，但请求者必须说明并公开提交申请的目的。在依法提出申请后，知识产权局会根据该国的专利发明法案进行对照核查，经过一系列程序后决定是否批准授权强制许可。同时，知识产权局还会应竞争委员会（Competition Commission）或者国务大臣（Secretary of State）的要求，对某项拟进行的并购中可能存在的反竞争效果做出评估。
　　公平交易局（Office of Fair Trading，简称OFT）和其他主管机构负责解决可能属于滥用市场支配地位的知识产权使用行为，虽然其有权对专利权人设立强制许可义务，但执法实践中几乎没有。
　　5.8 美国模式
　　联邦贸易委员会（Federal Trade Commission，简称FTC）和司法部反垄断局作为美国两大反垄断机构共同负责对具有反竞争效果行为的调查，其中也涉及到知识产权，两者的执法程序各有特色。
　　5.8.1 联邦贸易委员会。如果联邦贸易委员会认定当事人的某种行为已经违法或某项拟议的并购案（a proposed merger）可能会违法，它会主动约谈当事人，希望能通过协商与当事人签订一份协议，使其同意停止持续这种行为，达到自愿和解的效果，而当事人亦无需承认自己违法。
　　假设当事人不愿意作出自愿承诺，即相关协议没有达成，委员会的行政法官会提起行政申诉，并通过公布行政措施（如禁令）来救济已被损害的竞争市场。比如执法实践中经常出现的停止令对于企业来说是十分致命的。当然，当事人可就行政法官所做的初步裁决向委员会提起申诉；若对委员会做出的终局裁决仍然不服，还可以上诉到联邦上诉法院。值得注意的是，委员会在得到法院的支持后还会以该行为涉嫌损害公众利益为由提出赔偿要求。一般来说，委员会可以申请法律制裁或者禁令来应对一些当事人的拒不听命，有些情况下甚至可以直接拿到法院颁发的禁令和损害赔偿。
　　此外，委员会为了能够全面审查一项可能带来反竞争效果的并购案件，一般会通过寻求临时禁令的方式来暂定并购案的继续，以短期内维持市场原有的有序
　　竞争。
　　5.8.2 司法部反垄断局。当司法部反垄断局认定某种行为已违法了反托拉斯法的规定时，其可以直接在联邦法院提起诉讼，通过法院裁决来避免这种行为带来的后续不利影响，自身也会采取一系列措施来消除已经对市场的损害。当然，司法部反垄断也有权向法院申请临时禁令，中止正在进行的并购案件。
　　事实上，司法部反垄断局可以通过本部门的决议和命令使得很多反垄断案件得到相应的法律救济，而非一定需要法院的判决。通过这些决议和命令，可以一定程度上减轻违法行为的不利影响，恢复市场的有序竞争。当然，司法部必须定期公开这些决议和命令，以接受公众的监督和评论，同时还要向案件所在地的联邦地区法院提供一份关于本案的竞争影响分析报告，用于解释案件应当被法院受理的原因、具体的违法事实、决议和命令采取适当救济手段的原因以及该决定为何对公众有利。如果法院认定该决议对大众有利，则应当予以 　　批准。
　　5.8.3 关于强制许可的救济。两大反垄断机构都曾将知识产权许可作为救济手段。主要分为三种情况：第一，反垄断机构认定某项正在进行的并购可能减少市场竞争时，要求当事方必须就并购案所涉及的资产给予买家某项知识产权许可或是要求当事方保证合并后将会向所有潜在的买家进行许可，用以降低市场的准入门槛。当然，因为在并购谈判前期相关方已经就知识产权许可达成了合意，反垄断机构的调查不会涉及知识产权使用的反竞争效果；第二，反垄断机构通过强制许可来实现对市场竞争受到损害进行修复，这类执法实践并不是很多；第三，在并购案相关方同意给予知识产权许可的条件下，反垄断机构还会要求进行其他许可来解决那些对知识产权并未反竞争性的使用却仍然产生了反竞争效果的行为。此类许可几乎只在并购案中出现。
　　6 评价及启示
　　6.1 负责机构间缺少合作机制
　　正如报告所谈到的，目前WIPO主要成员国的国家知识产权和竞争执法机构在评估某一知识产权使用行为是否具有反竞争效果或是否应当授予强制许可时，均是根据自身部门所执照的法律或规章，最终的结果是，对于相同的法律事实，不同的负责机构有可能根据不同的法律依据审查后得出不同的结论，由于缺乏必要的合作机制，严重降低了执法效率。
　　6.2 缺少评估“负面清单”与司法实践
　　从成员国的答复中还可以看出，各国负责机构目前无法提供在评估知识产权使用是否损害竞争时需要参考的一般因素和罗列出一定形式的“负面清单”，说明目前各国对通过强制许可来应对知识产权的反竞争性使用始终保持谨慎态度。
　　6.3 对中国的启示
　　根据我国《专利法》，我国国家知识产权部门有权对损害公众利益、可能损害市场竞争的专利使用行为进行反竞争影响评估并决定是否授予强制许可，但在司法实践中几乎很难找到实际案例。特别是针对一些进口高价的急需药物专利引起的强制许可争议一直不断，其评估机制和许可的主管部门有待进一步明确职权，如何加强多部门协调机制来加强药物专利强制许可成为亟待解决的难题。
　　此外，我国国家知识产权局作为知识产权部门的代表、发改委价格监督检查与反垄断局、工商总局反垄断与反不正当竞争执法局、商务部反垄断局作为竞争执法机构的代表，在如何合作应对知识产权的反竞争性使用问题上一直在努力探讨中。目前我国正在征求意见的《关于滥用知识产权的反垄断指南》，其目的是要针对因知识产权滥用排除、限制竞争的市场行为进行专门治理，如何能将之前高通案的执法经验进行推广，并在实践中形成多家联动、形成合力的局面，成为我国反垄断执法今后的重点。
　　参考文献
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　　[2] 王晓晔.知识产权强制许可中的反垄断法[J].现代法
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　　[3] 王先林.知识产权行使行为的反垄断法规制――《反垄
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　　作者简介：姬博川（1989-），男，山西晋城人，中国科学院大学公管学院法律与知识产权系民商法专业硕士研究生，研究方向：知识产权（专利权）权利滥用及反垄断问题。
　　（责任编辑：周 琼）
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