水环境治理绩效评价指标体系研究

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　　摘要：通过分析淮河流域水環境现状及治理绩效评价的利益价值，利用平衡计分卡这一绩效考核方法，以淮河流域水资源保护局为研究对象，从财务指标、客户指标、内部流程指标、学习与成长指标4个维度构建指标体系，对淮河流域水资源保护局的治理投入进行科学评估。以期探讨相关水环境保护政策制定的合理性以及拓展水环境治理新思路。
　　关键词：水环境治理;平衡计分卡;指标体系;绩效评价
　　Abstract： The status of the water environment of the Huai River Basin and the benefit value of the governance performance evaluation were analyzed. Taking the Huai River Basin Water Resources Protection Bureau as the research object， using the balanced scorecard as the performance evaluation method， the indicator system is constructed from four dimensions： financial indicators， customer indicators， internal process indicators， learning and growth indicators. the scientific evaluation of the governance input of the Huai River Basin Water Resources Protection Bureau was carried out. So as to discuss the rationality of relevant water environmental protection policy formulation and expand new ideas for water environment governance.
　　Key words： water environment governance; balanced score card; indicator system; performance evaluation
　　水环境是环境生态圈的重要组成部分，是人类活动和推动社会进步的载体。相较于其他领域，水环境的污染程度最严峻、污染范围最广泛[1]。随着经济发展和人口增多，水环境治理问题迫在眉睫，对其进行绩效指标构建及评价具有里程碑式的意义。保障流域水环境安全是生态文明建设的关键一步，也是执行最严格水资源管理制度的内在要求。淮河流域地处中国东部，介于长江和黄河两大流域之间，流域包括湖北、河南、安徽、山东、江苏五省的40个地级市，163个县（市、区）[2]。流域面积27万km2，占全国国土面积的2.9%，灌溉全国11.7%的耕地，承载全国13%的人口，供应全国17.4%的粮食，创造了全国7%的GDP[3]。淮河流域在中国流域当中具有无可替代的效益价值。但是，淮河流域水资源缺少以及水环境恶化严重影响了流域的正面价值。经过“九五”至“十一五”期间的综合治理，虽然防止了淮河流域水污染进一步恶化，但水功能区水质超标、生态用水被挤占问题犹在[4]，要达到流域水环境基本改善的目标依然困难重重。淮河流域水环境安全，不仅关系到流域生态文明建设的成败，也关系到沿岸经济带长远发展前景的好坏。
　　淮河流域水资源保护局是淮河流域水环境治理的关键部门，为了使其治理行为更加具有科学性，对其治理绩效进行评价十分必要。平衡计分卡作为综合有效的绩效考核方法，能够较全面顾及到淮河流域水环境治理的各个模块。本研究基于此方法进行水环境治理绩效评价，以期为淮河流域治理及水环境保护研究提供重要参考依据。
　　1 淮河流域水环境现状解析
　　改革开放后，在人口急速增长的驱动下，农业、工业规模日益庞大，淮河流域的水环境每况愈下。近年来，水利部门进行了大量的流域治理工作，使淮河流域的水环境得到了一定程度的改善。但是，由于引起污染的源头繁杂，流域途经的省份较多，难以协调，淮河流域水污染问题仍然严峻。
　　1.1 污染源头繁杂
　　1.1.1 农业污染源 农业污染源主要指农业生产过程中使用的农药化肥流入河中造成污染。淮河处于南北气候过渡带，天气温暖，较为适合种植粮食，水稻、玉米、小麦、花生等。21世纪初，占全国16.7%以上的粮食都产自淮河沿岸农田，为保障国家粮食安全作出重要贡献。但是，由于种植粮食过程中使用的化肥农药过多，加之农民环保意识淡薄，很多农药及农药容器渗入抛掷河中，形成水体氨氮污染。2018年主要污染物化学氨氮排入河中为38.55万t。
　　1.1.2 工业污染源 工业污染源主要指淮河流域沿岸的企业污染物排入河内产生的污染。近5年，淮河沿岸经济带中小型规模企业数上涨了1.7倍，工业产值上升了15倍。但是，有很多企业由于缺少先进的生产设备和新型的污水净化装置，这类企业就成为了淮河流域水污染的主要工业污染源之一。此外，由于能源中煤炭使用量大，煤炭燃烧车间排出的污水量大且没有合理的处理方式，就构成了淮河流域水污染的另一主要工业污染源。
　　1.1.3 生活污染源 生活污染源是指人类日常活动所制造的污水及垃圾。在过去的50多年里，淮河流域的常住人口数持续增长，流域人口密度为615人/km2，为全国人口密度的4.8倍。人口密度大直接导致生活垃圾、生活污水产生多，加上居民排污意识差及净污能力有限，很多垃圾直接倾倒在淮河内，引起淮河流域水环境恶化。近年来在淮河流域沿岸兴起特色小镇建设，在极力开发旅游业的同时，也使得淮河流域水环境更加恶化。 　　1.2 治理方式欠缺
　　相較于城市建设的投资，淮河流域治理的资金仍然缺少。淮河流域跨越5个省，省份之间的利益协调难度较大，淮河流域水资源管理局作为统筹协调的主体部门，做出了一些改善，如建立了省际水污染治理补偿标准和实施途径[5]，但仍然面临诸多问题。
　　2 治理绩效评价的利益价值分析
　　淮河流域水环境治理绩效是指为了保证该流域水质达标，促进沿岸省份社会经济发展，淮河流域水资源保护局在该流域水环境管理进程中实施的所有措施所产生的成效和影响，反映了该局作为治理主体在整个水环境治理过程中所展现的效能。在淮河流域水资源保护局成立之前，淮河流域环境治理呈现低效化和碎片化，层级跨度大，管理部署效率低下，省际协同治理沟通困难。淮河流域水污染治理着眼点在“治”，落脚点在“理”[6]，只有淮河流域水资源保护局的“治”和以绩效评估为工具的“理”适当柔和运用，才可以有效缓解该流域治理低效化和碎片化的问题[7]。在淮河流域水资源保护局积极管治的过程中，生态效益进步明显[8]，经济效益和社会效益也得到了发挥和促进。
　　2.1 生态效益
　　水环境情况对于整个生态圈影响巨大。水资源环境具有整体性[9]，一旦被破坏，要恢复水质所需的成本代价甚高。评价淮河流域水资源治理绩效，对于保持优质生态环境具有较高的约束力。开展水环境治理绩效评价所产生的生态效益主要体现在居民倾倒生活垃圾减少、淮河流域水质达标以及沿岸环境生态承载力加强等方面。
　　2.2 经济效益
　　开展淮河流域水环境治理的绩效评价可以促进生态环境的改善，同时提高经济效益。一方面，政府督促企业合理排污，敦促企业的仪器设施升级，促进产业结构优化;企业利用更加先进的设备会减少生产成本，从而获得更多的利润。另一方面，随着水环境的改善，整个生态圈的环境也在改善，带动旅游业等其他行业的发展，形成良性的效益增长循环。
　　2.3 社会效益
　　社会效益主要指的是居民和整个社会2个方面。首先，对于居民而言，绩效评价产生的生态效益能使其生活环境更加有利于身体健康，所产生的经济效益则能使居民的生活更加幸福，这2点都能为其带来巨大的福利。对于淮河流域沿岸的社会群体而言，对淮河水环境进行绩效评价能改善淮河流域水环境质量，激发沿岸经济带发展潜力，提高该区域的综合竞争力，并产生积极的社会效益。
　　3 引入平衡计分卡的可行性
　　3.1 平衡计分卡及其内在机理
　　平衡计分卡即BSC（Balanced score card），是常见的绩效考核方式之一，由美国的罗伯特·卡普兰和大卫·诺顿于1992年提出的一种评价体系[10]。利用图、卡、表来描绘目标的制定，并从财务、客户、内部流程、学习与成长4个维度出发，运用一定的方法将指标量化，通过数据进行相关绩效评估。企业业绩通常只用财务收支来衡量，但是平衡计分卡跳出了这种局限，其认为，如果仅仅考虑企业的财务状况，只能评判此前的决策正确度，而缺少对未来的发展指明道路的作用。在这个信息爆炸的时代，企业的变化日新月异，如果只注重财务方面，就会出现很大的局限，无法考虑到企业长期的发展。平衡计分卡综合考虑了财务指标与非财务指标、长期目标与短期目标、外部因素和内部因素、结果和过程，使得绩效评价更加全面客观可信。因此平衡计分卡能客观直接地得出企业绩效评价的结果，其内在运作机理见图1。
　　3.2 应用平衡计分卡于水环境绩效评价的优势
　　3.2.1 全面考虑各利益主体 平衡计分卡涉及相关者理论，该理论认为企业或组织要顾及到包括股东、员工、顾客、供应商等多个利益相关者，因此平衡计分卡的4个维度，涉及股东、客户以及组织自身等多个利益相关者的目标或期望。淮河流域流经省份多，流域范围广，涉及的利益相关者复杂。各个政府部门、群众、游客甚至是淮河流域生态圈的诸多企业都是利益相关群体，将平衡计分卡运用于淮河流域水资源保护局也是要达到不同利益群体的利益平衡和效能最优。
　　3.2.2 有效明晰各治理环节 相较于以政府水利部门工作绩效建立评估体系，运用平衡计分卡构建以淮河流域水资源保护局为对象的指标体系更加具象化，不但能解决淮河流域水环境治理碎片化和低效化的问题，还能够结合该局的长期目标与短期目标，全面系统地研究淮河流域水环境治理各个阶段的治理方式。
　　4 指标体系的构建
　　运用平衡计分卡构建以淮河流域水资源保护局为研究对象的水环境治理绩效指标体系，所涉及的利益主体较多，牵扯面较广，指标量化有难度。与此同时，水环境保护治理也是一项攻坚克难的长期性工程，如何建立合理的指标，将长期目标与短期目标有效结合也十分关键。因此，在建立指标体系时，应遵循以下原则。
　　1）客观性原则。在构建指标体系时应依据平衡计分卡涉及的财务指标、客户指标、内部流程指标、学习与成长指标4个方面，客观科学地选择指标，并从不同的利益主体出发，运用整体思维分析水环境治理情况。
　　2）科学性原则。不仅要有指标性质内容的描述，还要用具体数据来量化指标。指标性质内容的描述和数据化的直接表述，会使得指标体系更加具有科学性。
　　3）适用性原则。指标体系必须适用于淮河流域，要结合淮河流域的实际情况，如流域面积广阔、沿岸农耕文化浓郁、沿岸经济带经济发展情况不同等，避免堆积指标体系，要有针对性地收集切实可用的数据。
　　根据以上原则，构建出淮河流域水环境治理绩效指标体系（表1）。
　　5 结语
　　整个绩效考核数据收集及问卷调查由淮河流域水资源保护局完成，绩效考评运用加权平均数进行百分制打分，透析各个绩效目标并且使其具体化、可量化，将绩效指标与后期应对措施有机结合起来，同时结合关键指标。基于此，用4个等级层次去表示绩效考核结果，第一等级为优秀，要求达到90分以上;第二等级为良好，得分在80～90分区间;第三等级为合格，分值需在60～80分之间;第四等级为不合格，60分以下列为此等级。
　　一方面，将各方目标细化成每一个子项，利用平衡计分卡这一绩效评价工具，通过量化方法将绩效结果数字化，能够直观地体现淮河流域水环境治理的成效;另一方面，从淮河流域水资源保护局这一研究对象出发，能够全面考虑到各方利益主体，使得绩效评估结果更有科学性及客观性。
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