对农村宅基地制度改革的几点建议
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作者: 张德元
第一，坚持正确的改革方向。
第二，认清改革的关键环节。
第三，时间上分步实践。
第四，空间上梯度推进。
改革开放前期，因市场发育还不够成熟，农村宅基地应有的商品属性或财产属性被掩盖，农村宅基地对农民来说基本上就是一种生活保障资料。当初国家法律之所以规定要给农村居民依其农村集体经济组织（社区）成员身份分配一份宅基地，最主要目的不过是要保障农村居民“居者有其屋”――当然，这并不排除其立法精神中的其他考虑，比如保护耕地和粮食安全等。随着中国市场化的深入，农村宅基地的社会商品属性和对其占用者的财产属性逐步凸显出来，它的价值实现和价值增值的要求日益强烈，农村宅基地所固有的资产功能已遮掩不住。
农村宅基地功能变迁被漠视的代价
其一，社会成本。现行制度规定农村宅基地可以无偿取得，且无留置成本；而现实中农村宅基地的财产属性已经凸显，其资产功能日益发挥作用。结果一方面造成资源惊人浪费，另一方面又损害了社会秩序。一个令人尴尬的现象是，在城市化进程中，城市面积不断扩大，而农村建设占地面积却不缩小，城乡两头共同挤占耕地。据统计，1978―2007年，全国农村人口减少了1.23亿，但同期的农村集体建设用地总量不但没有缩小，反而有所扩大。仅在1996―2006年这10年间，全国农村增加了100万亩建设用地，其中新增的农民住宅用地占了约80万亩，农村居民人均宅基地面积从0.29亩上升到0.34亩。尽管现行法律限制农村宅基地流转，可农村宅基地地下交易大量发生，大城市郊区小产权房买卖红火。
其二，制度成本。这种制度成本主要包括三个方面。一是由于农村宅基地制度变迁滞后于其功能变迁，造成了惊人的直接损失和间接损失。二是给未来改革增加了难度，必须付出更大的制度变迁成本。如此大量的农村宅基地非法交易已经发生，未来的制度变革将何以面对？三是改革探索中的“折腾”成本。早在1985年，山东省就探索农村宅基地有偿使用制度试验，1990年，中央对其予以肯定，决定正式试点，而到1993年，这个试点被叫停。近期，如成都的“地票”试验，先是被肯定，后被叫停。如此折腾，不仅需要支付因制度反复而造成的直接成本，而且严重损害政府形象，破坏社会诚信，致使制度的权威性遭到侵蚀，这是一笔难以估量的隐性成本。
其三，个人成本。由于农村宅基地制度变迁滞后于其功能变迁，从而使城乡居民都为此付出了个人成本。现行制度限制农村宅基地流转，使农民房产不能入市，直接损害了农民经济利益。全国大约有2亿农户，保守地按户均100平方米估算，农村也有200亿平方米的房产保有量，按每平方米300元的最保守的成本价计算，至少有6万亿元的市场价值；如果其中的10%可用来抵押贷款，就有6000亿元的贷款进入农村。另一方面，据由国土资源部牵头的14部委联合执法整治领导小组2010年5月做出的估计，全国小产权房面积已经达到了60亿平方米；如果平均每户以150平方米计算，那就意味着有4000万户城市居民的住房权益不受法律保护。不仅如此，限制农村宅基地流转，意味着减少了城市商品房用地的供给渠道，它构成了城市房价居高不下的一个因素，从总体上增加了城市居民的住房成本。
农村宅基地功能变迁与现行农村宅基地制度的冲突
究竟是什么原因造成的呢？造成上述种种尴尬局面的原因当然是多方面的。但笔者认为，其中最根本的原因是农村宅基地功能变迁与现行农村宅基地制度的冲突。要说明这个问题，首先要搞清楚的就是现行农村宅基地制度究竟是个什么样的制度。到目前为止，我国并没有专门的农村宅基地制度文本；有关农村宅基地方面的一些制度规定散见于《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》等法律规范中。概括起来，农村宅基地制度主要内涵有四个方面：即无偿取得和使用、限制流转和抵押、面积法定、一户一宅。也就是说，只要具备农村集体经济组织（社区）成员的身份就可以无偿取得农村宅基地，并可无限期地使用和继承；农村宅基地的流转限于农村宅基地使用者所在的农村集体经济组织内部，禁止抵押；农村宅基地分配面积由地方法规规定了上限；一户只有一次申请农村宅基地的机会，转让了其宅基地再次申请的将不被批准。那么，现行制度的这些规定何以与农村宅基地的功能变迁冲突了呢？
首先，农村宅基地功能变迁与其取得及使用的无偿性的冲突。现行制度脱胎于计划经济体制，是按计划分配的理念将农村宅基地作为一种福利品分配给农村集体经济组织（社区）成员，作为农村宅基地取得者的一种生活保障资料，否定它的财产属性。而今农村宅基地的财产属性已经愈发明显，由此可见现行制度的滞后。
其次，农村宅基地功能变迁与其有限流动性的冲突。现行制度规定农村宅基地只能在农村集体经济组织内部流转，其流动性欠缺。现行制度强调的是农村宅基地对农民的保障功能，把它在一定程度上视作公共品，否定其私人产品属性，从而使农村宅基地入市交易“失去了理由”。当前的现实是，农村宅基地基于它的财产属性凸显，已经遏制不了它向资产功能变迁的冲动，它的私人产品属性已经越来越明显了。
第三，农村宅基地功能变迁与其制度供给物无限性假设的冲突。农村宅基地制度供给物就是指农村宅基地，现行制度是以这种制度可以保证农村宅基地无限供给为其制度可持续的条件。因为现行制度几乎没有安排农村宅基地的退出机制，且农村宅基地可以无偿取得，那么，一个农村集体经济组织（社区）内的农村宅基地存量几乎不可能减少，因为农民会觉得不要白不要，所以建新不拆旧，闲置现象普遍。在这种情况下，农村集体经济组织还必须“依法”保障新增成员农村宅基地需求的不断被满足，这只有以资源无限性为假设前提才有可能实现。这就从根本上否定了土地资源的最原始属性――稀缺性，它与农村宅基地市场交换价值及其资产功能的实现彻底冲突了。由此可见，现行制度在市场经济条件下的不可持续性。
对农村宅基地制度改革的几点思考
农村宅基地制度改革势在必行，那么究竟如何改革呢？笔者提出几点思考，以供讨论。
第一，坚持正确的改革方向。以往的种种改革实验之所以摇摆不定，走走停停，关键在于人们对农村宅基地市场化改革的方向还有疑虑。根据前面的分析，从总体上看，各地的农村宅基地都随市场经济发展水平的不断提高而正不同程度地由保障性功能向资产性功能变迁，这是事物本身发展变化的客观必然，是不以人们的意志为转移的。这种变迁已经与现行制度有诸多冲突，对现行制度提出挑战，现行制度将难以为继。正确的选择只能是我们的制度适应农村宅基地的这种功能变迁，改革的方向只能是逐步市场化。
第二，认清改革的关键环节。据前分析，我们可以看出，阻碍农村宅基地功能变迁的关键环节是一“进”一“出”。也就是说，与农村宅基地功能变迁不相适应的最主要制度因素有两个：一是农村宅基地取得和使用的无偿性，一是农村宅基地的限制流动性，问题出在“进口无门槛，出口有栅栏”。因此，改革的最关键环节就是要解决这两个问题：一是要造门槛，逐步在中国农村建立起农村宅基地有偿使用制度；二是要搬栅栏，逐步放开农村宅基地的流转限制，渐次扩大农村宅基地的流转范围，增强土地要素的流动性。
第三，时间上分步实施。农村宅基地制度改革牵涉面大，若一步到位则有较大风险。因此，从时序上看，宜采取分步实施的策略。根据改革的难易程度和改革的震荡面大小不同，笔者建议先改“进口”，后改“出口”。先推行农村宅基地有偿使用制度，待农村宅基地有偿使用制度框架已定，作为改革的递进措施，再分步骤地渐次扩大农村宅基地的流转范围。总体上宜按大约10年的时间安排改革进度，因为按照中国现在的城市化速度推算，大约10年后的城市化率可超过60%。依照美国城市地理学家Ray M.Northam于1979年概括出的反映城市化趋势的S型曲线，城市化率达到65%左右时将实现城市化中期阶段到城市化后期阶段的转折，以后市场自发力量会促使城乡融合。可以预见，那时候才是高程度地放开土地市场的比较合适的时机。
第四，空间上梯度推进。一方面，从理论上讲，农村宅基地功能变迁是经济市场化、城市化所催生的，所以，一个地区的农村宅基地功能变迁的速度及程度是与该地区市场经济发达程度和城市化水平正相关的。另一方面，从实践上看，中国经济发展水平的区域差异是客观存在的，且差异比较大，不同地区的农民因其收入水平的差异对改革承受能力的大小也不一样。因此，农村宅基地制度改革应该采取因地制宜，分类指导的策略。根据中国经济区域布局的特点，笔者建议，农村宅基地制度改革宜由东到西，由发达地区到欠发达地区梯度推进；而对贫困的农村地区则暂维持制度现状。
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