陕西佛坪国家级自然保护区林政执法工作的现状及对策
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作者: 宋团谱等
摘要 以陕西佛坪国家级自然保护区林业行政执法工作为对象，介绍其工作现状，重点调查分析了该保护区林政执法工作中存在的问题，并有针对性地提出了进一步加强和完善该保护区林政执法管理的对策，以为自然保护区更好地开展林政执法工作提供参考。
关键词 林政执法；现状；对策；陕西佛坪国家级自然保护区
中图分类号 S759.93 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）20-0178-01
陕西佛坪国家级自然保护区位于秦岭南麓的佛坪县境内，地处东经107°40′～107°55′，北纬33°33′～33°46′，周边与洋县、太白、周至3个县及佛坪县岳坝、长角坝2个乡镇6个行政村接壤。保护区最低海拔980 m，最高海拔2 904 m，相对高差1 924 m。保护区原区划面积3.5万hm2，现实际面积28 586.27 hm2，森林覆盖率97%以上，是1978年经国务院批准建立的以保护大熊猫及其栖息地为主的森林和野生动物类型的国家级自然保护区。
得天独厚的地理位置和气候条件，蕴育了丰富的野生动植物资源，使该区域成为具有国际意义的中国陆地生物多样性保护关键地区，也是全球自然保护的旗舰物种、我国特有珍稀孑遗物种大熊猫在陕西省的重点分布区和大熊猫秦岭亚种在该省的核心分布区。据调查，区内共有种子植物1 300余种，脊椎动物339种，其中国家重点保护野生动物61种，国家重点保护植物55种[1]，大熊猫、金丝猴、朱鹮、羚牛、红豆杉、独叶草等都是国际瞩目的珍稀物种，备受国内外野生动植物保护组织和专家的关注。可以说陕西佛坪国家级自然保护区是一个名符其实的天然动物园和秦岭中段的野生植物王国，2004年被联合国教科文组织批准加入世界人与生物圈自然保护区网络。
严格执行国家法律法规，有效地保护辖区自然资源和生态环境，是陕西佛坪国家级自然保护区林业行政执法的主要任务，也是历史赋予的光荣使命。
1 林业行政执法工作现状
陕西佛坪国家级自然保护区现有职工69人，其中局机关工作人员48人，基层保护站工作人员21人。全局具有林业行政执法资格的工作人员26人，其中基层保护站17人。管理局下设资源保护科、科研科等9个科室和龙潭子、岳坝、大古坪、西河、三官庙、凉风垭6个基层保护站，各保护站平均管辖面积4 764.38 hm2。
（1）林业行政执法背景。陕西佛坪国家级自然保护区西部和陕西长青国家级自然保护区交界，西北部与陕西省太白林业局接壤，北部跟陕西老县城省级、周至2个国家级自然保护区相连，东部与陕西省龙草坪林业局毗邻，南部和佛坪县岳坝镇的岳坝村、大古坪村、龙潭子村、庙坝村以及长角坝镇的小南坪村接界。接界地段地形复杂，峰岭参差，沟壑纵横，且大多靠近社区村庄，人为干扰频繁，野外用火、割竹、掰笋、挖药、采集、安夹放套、乱捕滥猎、盗伐林木等各种破坏活动屡禁不止，森林和野生动植物资源安全面临巨大威胁。同时，随着保护区周边道路交通状况的不断改善以及佛坪县地方政府对凉风垭景区的建设和开发，使得进入保护区的人数逐年递增，对区内资源的破坏有增无减，并呈现多元化的趋势，资源保护工作面临巨大压力。
（2）林业行政执法依据。陕西佛坪国家级自然保护区依据陕西省林业厅《林业行政处罚委托书》（陕林罚委字〔2010〕10号）实施林业行政执法。除法律授权外，对辖区内违反下列法律法规进行行政处罚工作：一是《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施细则》《陕西省森林管理条例》；二是《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》《陕西省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》；三是《中华人民共和国野生植物保护条例》；四是《森林防火条例》《陕西省实施〈森林防火条例〉办法》；五是《中华人民共和国自然保护区条例》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》《陕西省自然保护区管理暂行办法》。
（3）林业行政执法体系建设。陕西佛坪国家级自然保护区虽然建立的比较早，但林业行政执法体系也是在逐步发展过程中不断得以完善的。目前，保护区的林业行政执法体系由执法培训、执法管理、林政执法及执法监督等几部分组成，其中执法培训和执法管理由管理局资源保护科负责和指导，林政执法由龙潭子、岳坝、大古坪、西河、三官庙、凉风垭6个保护站具体实施，执法监督由管理局法制工作领导小组及其下设办公室负责。各保护站严格按照要求统一配发了全套林业行政处罚文书，并制定了详细的执法考核、举报奖励、责任追究、报告程序等执法工作制度。
（4）林业行政执法的目标、对象和范围。陕西佛坪国家级自然保护区的总目标，也就成为保护区林业行政执法的目标，其内容是：保持生物多样性的完整性，特别是保护大熊猫及其栖息地，结合自然保护事业开展相关科研活动，为保护区的持续发展和合理利用自然资源提供科学依据和经验。
林业行政执法的对象是：依法制止和打击盗伐林木、割竹、掰笋、挖药、采集、安夹放套、乱捕滥猎、野外用火等不法行为，确保辖区森林和野生动物资源的安全，确保大熊猫及其栖息地不受人为破坏。
林业行政执法的范围：陕西佛坪国家级自然保护区于2004年12月获得了佛坪县人民政府颁发的林权证书，辖区边界四至清楚，执法范围明晰。
2 林业行政执法中存在的问题
（1）社区村民生产生活、宗教民俗等活动中的用火行为，如烧地边、煨火肥、烤火取暖、吸烟、上坟祭祀点香烧纸、燃放烟花爆竹、小孩和低智人员玩火等极易造成森林火灾，对大熊猫及其栖息地构成巨大的威胁，行政执法压力大。
（2）资源保护与利用的矛盾突出。居住在保护区境内及其周边的社区村民，长期以来养成了靠山吃山的传统生产生活方式，紧紧依赖保护区丰富的自然资源而生存，保护区的建立在一定程度上限制了村民对自然资源的利用，严重影响了社区村民正常的生产生活，加之居住偏僻、交通不便、通讯不畅、文化教育落后、思想观念陈旧、法律意识淡薄等因素的影响，使他们很难摆脱靠山吃山的传统生产生活方式，为建房、制作家具、安葬、生产等需要而伐木、割竹，为生活、医病、增加家庭收入而掰笋、砍柴、采集、挖药、猎捕，对区内森林和野生动物资源造成很大的破坏，而且随着区内和周边社区村民人口的不断增加以及市场经济的日益活跃，这种趋势将愈演愈烈。 （3）随着佛坪县旅游业的兴起和对凉风垭景区的进一步开发，将有更多的人员进入保护区，使森林火灾的隐患增加，自然资源和生态环境遭破坏的威胁增大，同时也加大了林业行政执法的难度。
（4）保护区高素质、大数量的人员集中在管理局机关，基层保护站人员数量偏少，文化及综合素质普遍不高，再加上林业行政执法培训较少，林政执法实践不多，以及林政执法制度建设还不够完善，执法监督明显滞后，导致基层保护站林政执法力量薄弱，执法水平普遍偏低，普遍存在重实体轻程序现象[2]，林政处罚案件法律文书制作欠规范，林业行政应诉案件极易发生，给森林和野生动物资源保护管理工作极易造成不应有的损失和非常不良的影响。
3 林业行政执法工作对策
（1）在社区村民中广泛开展自然保护法律法规的宣传教育，结合典型案例现身说法，进一步提高社区群众的法律意识，使他们知法、懂法、守法，尽量减少和杜绝治安案件和刑事案件的发生，维护林区良好的社会治安秩序，确保森林和野生动物资源安全。
（2）进一步加强社区共管工作。积极扶持社区群众有计划地开展山茱萸、天麻、猪苓等中药材的人工种植以及木耳、香菇的袋料栽培。引导社区群众充分利用山区蜜源植物丰富的特点，大力发展养蜂等绿色产业。帮助社区群众开办旅馆、农家乐等旅游接待服务，让他们参与到保护区的旅游开发中来，实现利益共享，互利双赢。尽量吸纳社区群众担负保护区巡护监测、科学研究、旅游观光等活动的向导、背运服务等，以增加社区群众的收入，提高他们的生活水平，改善他们的生存质量，从根本上减少和消除他们对保护区自然资源的依赖与威胁，减轻保护区内自然资源和生态环境的压力。
（3）加强林业行政执法队伍建设，全面提高执法队伍的整体素质和执法水平。将法律法规的学习和执法实践紧密地结合起来，将集中培训和平时的自学紧密结合起来，将思想素质教育和技能培训紧密结合起来，将执法办案和经验交流紧密结合起来[3]，以实践为师，在学中用，用中学，不断提高林政执法人员的业务素质和专业技能，培养造就一支高素质的林政执法队伍。
（4）建立健全林业行政执法制度建设，不断完善林业行政执法办案制度、法制审查制度、考核考评办法等各项规章制度，制订严格的岗位工作职责，规范林业行政执法法律文书和相关票据，建立健全执法监督机制，进一步规范林业行政执法行为，强化管理，努力做到严格执法，依法行政。
（5）落实执法责任，成立林业行政执法审查监督机构，完善内部执法监督机制，加强对林政执法人员的管理，规避执法人员滥用职权、行贿受贿、包庇纵容、徇私舞弊、玩忽职守等违法行为，使执法工作公开、公正、公平，林政执法做到事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，案件办理符合法定程序，法律文书制作规范，案卷资料保存完整齐全[4]。
4 参考文献
[1] 刘新玉，马亦生.陕西佛坪国家级自然保护区生物多样性研究文集[M].杨凌：西北农林科技大学出版社，2012.
[2] 赵洪涛，黎小涛，沈春燕，等.牛背梁自然保护区资源管护与林业行政执法工作探讨[J].陕西林业，2011（6）：17-18.
[3] 孙瑞谦，何栢锁，杨志明.对长青保护区林业行政执法工作的思考[J].长青，2009（2）：13-14.
[4] 高俊波，张晓清.加强林政执法工作的对策与建议[J].绿色科技，2011（12）：182-183.
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