我国学前教育现状与对策研究
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作者: 林硕 周倩雯
摘 要 现阶段我国教育发展水平远远跟不上经济发展水平，教育投入占GDP比例至今未达到4%的既定目标。学前教育作为一种准公共产品，长期得不到应有的重视，学前教育财政支出只占总教育投入的1.27%。通过对我国现阶段学前教育的现状及现存问题进行分析，提出合适的对策，为促进学前教育的发展、推动国民素质的提高提供参考。
关键词 学前教育 现状 对策
中图分类号：G61 文献标识码：A
Pre-school Status and Countermeasures in China
LIN Shuo, ZHOU Qianwen
(Business School of Guangxi University, Nanning, Guangxi 530004)
Abstract Development stage of China's education is far behind the level of economic development, education and investment-GDP ratio has not reached 4% of the stated objectives. Pre-school education as a quasi-public goods, without due attention to the long-term, pre-school spending only 1.27% of total investment in education. Through our present situation and existing problems of pre-analyzed, and appropriate measures to promote the development of pre-school education, to promote the improvement of the quality of provided reference.
Key words pre-school education; status; countermeasures
1 我国学前教育的现状与问题
学前教育是具有强正外部效应的准公共产品，具有强社会公益性。各级政府的财政投入应该是提供这种准公共产品的最有力保障。改革开放以后，政府对学前教育的投入逐年增加，学前教育从无到有，从有到优。党的十七大报告指出，要“重视发展学前教育”。2009年，我国学前教育机构数量达到138209所，在园接受学前教育的适龄儿童有26578141人，专任幼儿教师77万人。
1.1 国家财政投入力度严重不足
1993年，中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》第43条明确规定：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”迄今为止，该目标仍未实现。2010年公布的最新数据为3.59%，离4%的目标还有一定距离。今年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“力争在2015年实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%。”而这部分教育投入的绝大部分，都投入到义务教育和高等教育当中。我国至今尚无专门的学前教育财政投入政策，且在相关的法律和政策中也未就学前教育投入作出明确专门规定，因此学前教育事业长期以来在国家财政预算中没有单项列支，其经费一直包括在中小学的教育预算中。各省、市、县也少有或没有学前教育的单项经费。这导致我国学前教育经费较为匮乏，缺乏基本的经费保障。幼儿园教育投入支出只占国家财政公教育经费的1.27%（2009），这一比例已连续十多年在1.2%~1.3%之间徘徊。对比其他发展中国家，巴西这一比例为5.1%，墨西哥为8.9%。各级政府之间分担比例不合理，县级以上政府投入很少，投入责任主要由财力最弱的乡（镇）政府承担。中央财政投入经费只占全部幼儿园教育投入支出的9.39%，其余全由地方财政拨款。由于地区之间经济发展水平参差，导致区域间学前教育差异极大。
1.2 区域间发展不均衡
由于社会经济发展的历史和现实原因，学前教育发展存在着地区间、城乡间不均衡现象，学前教育的教育物质条件、师资等方面存在着很大的差别。学前教育资源存在优先向城市、发达地区倾斜,而更需要扶持的农村和欠发达贫困地区却被边缘化的明显倾向,从而造成了发达和欠发达地区之间、城乡之间学前教育发展的两极分化。
1.2.1 东、中、西部发展不均衡
东部沿海地区由于经济发展较快，地方政府投入总量较多。如上海、江苏、浙江、广东、北京这些发达地区，2008年学前教育经费分别为33.62759亿、19.53775亿、16.00572亿、12.25382亿、10.02391亿，五省投入总量之和占全国的46.02%。中等发达地区，如河北、湖北等地，学前教育入园率基本在50-70%；欠发地区如内蒙、广西、宁夏等，学前教育入园率基本只能到35-50%。中西部贫困地区的学前教育迄今没有改变“一穷二白”的面貌。
1.2.2 城乡发展不均衡
由于农村学前教育基本无纳入公共财政体制，广大农村地区几乎没有公办幼儿园，只能依靠为数不多的个人开办的学前教育机构。多数幼儿园完全依靠家长交费来维持园所正常的运转，由于投入没有保障，且收费偏低，缺乏合适的人才，办园条件长期得不到改善，农村地区学前教育水平大大落后于城镇。最新数据表明，2009年我国学前教育入园率只有50.9%，还没达到“十一五规划”的目标55%，其中城镇幼儿入园率达到90%，形成鲜明对比的是70％以上的农村儿童没有接受过学前教育；学前一年幼儿入园率也只有74%，而根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的要求，2020年该指标要达到95%。由此可见，城乡之间学前教育发展水平的差距何等之大。
1.3 不同性质的学前教育机构权利义务不对等
我国学前机构按性质可分为三类：政府机关、教育部门办园，即公办园；企事业单位办园；社会力量办园，即民办园。政府有限的财政投入过于集中地用于公办园，“扶强不助弱”，企事业和民办园享受不到应有的支持。广州市在册幼儿园共1532所，公办只有119所（占7.71%），企事业单位幼儿园115所（占7.51%），剩余的1298所全为民办幼儿园。企事业单位开办的幼儿园曾经是学前教育的中坚力量，除了吸收企事业单位内部职工的适龄儿童之外，还接纳了一定数量的社会适龄儿童。然而，由于改制原因，导致企事业单位办园在短期内大量被推向市场，变成自负盈亏的经济实体。这使一直以来为中低收入工薪阶层提供保育服务的单位办园面临生存危机。直接造成作为城市学前教育中坚力量的单位办园数量锐减。自1996年后，企事业单位办园数量持续下降，企事业单位办园数量由1996年的21905所减少到2007年的5063所，减少了3/4，占幼儿园总数的比例也由1996年的11.69%下降到2007年的3.92%。原有的企事业单位办园逐渐转制为民间力量办园。社会力量办园现在成为学前教育的重要组成部分。2009年，民办幼儿园数量占幼儿园总数的64.62%，民办幼儿园在校生数量占全部在校生数量的42.67%。民办幼儿园为我国大部分工薪阶层提供学前教育，财政上却得不到国家任何支持。相反，还要缴付各种费用、租金、税负，大大增加了运营成本。与此同时，政府对幼儿园保教费的标准制定得过紧，偏低，例如深圳市规定的保育费最高不得超过690元，内蒙古保育费最高标准为532元，呼和浩特市仅为410元。如果按照政府的标准来收，根本不可能生存下去。
1.4 缺乏法律监管，学前教育费用过高管理混乱
由于学前教育尚未纳入义务教育范畴，因此，学前教育的管理和乱收费现象没有法律或规定制度加以约束，没有标准可以对照，组织、社会的监督力度也相当微弱，整个学前教育收费处于较为混乱的局面。
公办幼儿园由于资源稀缺，并且拥有优质教育资源，必然受到各方追逐。广州市番禺区祈福新村幼儿园是该片区唯一的公办幼儿园。每年到了招生时期，家长们总要提前一周的时间去排队，才有可能领到入学登记表。僧多粥少的情况下，各式各样的赞助费、捐助费层出不穷，让老百姓既痛恨又无奈。为了让孩子从幼儿期就能接受良好的教育，大多数“望子成龙，望女成凤”的家长都无奈地交上赞助或捐款。穷人的孩子被挡在优质幼儿园的门外，加剧了教育的不公平。
民办幼儿园作为自负盈亏的经济实体，不可能亏本提供学前教育这种非公共物品，追求利益最大化是其最主要的目标。由于国家规定的保育费标准过低，换房只有通过增加收费项目来维持基本经营。如开办各种所谓的“兴趣班”、“外语班”，提高伙食费，甚至要求家长交纳“过节补助金”。假如家长们不让自己的孩子参加兴趣班，老师就会冷落、甚至蔑视自己的小孩，通过这种方式逼迫家长们就范。显然，学前教育乱收费的根源在于学前教育资源的不平衡。
2 对策与方法
2.1 完善相关法律法规，尽快把学前教育纳入义务教育阶段
完善教育立法，依法促进学前教育公平通过立法的形式对学前教育公平最基本和最重要的问题进行规定，以更为有力和规范的方式推进教育公平，无疑是我国学前教育事业发展的迫切现实需求。强化各级政府推动和促进学前教育公平的基本职责，并将政府的重要职责以法律条文的形式固定下来，促使各级政府切实履行政策法律支持、统筹规划、宏观管理、资金投入、规则制定、督导评价等职责，扎实推进教育公平。
逐步推进学前教育纳入义务教育范畴，形成3年“义务学前教育”+9年“传统义务教育”模式，以立法形式确立下来。在发达地区，中央政府、教育部应当鼓励有条件的城市和地区率先探索义务教育向下延伸、把学前一年教育纳入义务教育系统的方法和途径。普及免费的学前一年教育或者把学前教育纳入义务教育系统可以由点到面、分区域、分阶段实现。今后新增的学前教育财政经费应当优先投向农村，优先在农村尤其是在中西部和贫困地区农村普及免费的学前一年教育。在农村普及学前一年教育，必须坚持以政府投入为主、教育部门办园（班）为主。
2.2 加大国家财政投入力度，明确各级政府责任
建立适应公益性事业性质定位的学前教育财政投入的稳定、长效机制，迫切需要根据现阶段政府的财力及不同阶层家长经济承受能力来确定家庭与政府之间以及各级政府之间合理、可行的分担比例。把学前教育的发展经费纳入各级政府的年度财政预算，实行学前教育经费的单项列支，努力加大中央政府和地方各级政府对学前教育的公共财政投入, 确保财政投入的逐年增长。中央及各级财政对学前教育经费的投入占本级财政教育总经费的比例不低于3%。中央财政应在学前教育中承担更多的责任，通过不断提高中央财政分担的比例份额等办法，使经费投入的重心继续上移。各级政府可采取向民办幼儿园购买学位的措施解决公办学位不足的问题。探索恢复企事业单位办园，合理分配各级责任。
2.3 重视民办幼儿园，促进其进入良性发展轨道
首先应该给予民办幼儿园在土地租金、税收、管理费用等方面的优惠。民办幼儿园作为独立的以盈利为目标的经济实体，租用地块、交纳营业税、甚至还要向地方教育部门上缴所谓的“办园费”等各方面的支出大大增加了其运营成本。政府部门可通过场地优先拨付并减免租金、税收优惠、设立一定数量的奖励基金这些间接财政补贴方式扶持民办幼儿园。其次，消除行政歧视。民办幼儿园在申请教育资源、教师职称评先、招生等方面的难度大大高于公办幼儿园。同时也应建立起科学的学前教育收费核定标准，避免天价学费、各种不合理乱收费现象频繁出现。
2.4 加强学前教育教师队伍人才培训，稳定教师队伍
增加职业学校幼师专业招生数量，专门设立学前教育本科专业，提高学前教育教师待遇水平，至少不低于教师平均工资水平。放假期间可对在职尤其是经济不发达地区的幼师进行集中培训，接受新的理论学习，不断提高学前教育整体水平。
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