完善社区服务体系，促进社区服务发展的探讨
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作者: 许一鸣
摘要：市场经济体制的逐步建立和完善，从政府和企业分离出去的社会职能，大部分需要依托城市社区来承担。所以，加强社区建设，拓展社区服务，提高生活质量，已成为广大城市居民的迫切要求。本文概括了我国当前城市社区服务取得的成就，总结尚存在的一些问题，对如何完善社区服务体系，促进其发展的对策进行了探讨。
关键词：城市；社区服务；体系；发展
中图分类号：C24文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2008）33（c）-0082-02
社区作为具体化的社会,是社会的窗口和缩影。社区服务作为具有社会保障性质的基层社会福利和社会服务事业，得到了长足发展，对建立健全城市社会福利服务体系，增强城市服务功能，深化城市各项改革，改善人民群众生活质量，起到积极的促进作用。在建立市场经济体制的新形势下，社区服务工作如何适应市场机制要求，加快发展步伐，是需要认真研究探讨的新课题。
一、我国当前城市社区服务取得成就。1、社区服务政策理论体系不断完善。在社区建设实践中，高度重视政策法规的引导和保障作用，针对一些热点、难点问题，及时在设施管理、服务管理、社区就业等方面出台一系列政策规定。蓬勃发展的社区服务与社区建设实践为政策法规的出台奠定良好基础，政策法规的出台又为社区服务与建设的持续发展创造有利环境。2、社区服务设施规模不断扩大。社区服务设施是为社区居民、单位提供服务的场所和基本阵地，也是创造“居民生活方便”社区环境的物质基础。当前各个城市始终把设施建设作为推进社区服务事业发展的重点，使社区服务设施规模不断扩大。3、社区服务手段不断发展。各个城市普遍推广社区便民热线电话，制定热线服务和规范化管理标准，推动热线服务进一步走上制度化、规范化轨道。有些城市建立信息查询检索系统，开展以信息为媒介的家庭劳务、医疗、购物、交通、就业、培训、娱乐等方面的信息服务工作。
二、当前城市社区服务存在的问题及原因。1、存在的问题。(1)福利性、公益性服务不足，难以为继；经营性服务猖獗。目前社区服务分三大部分，即面向老年人、残疾人、优抚对象等社会弱势群体提供的福利性、面向社区居民提供的公益性服务的便民利民服务和面向社区企事业单位和机关团体开展的双向服务。但从社区服务发展过程看，纯福利性、无偿或低偿类服务项目比例明显降低，经营型、有偿性服务项目逐渐提高并已成为最重要部分。(2)专业化程度不高，服务质量不高。以青岛市为例，到2006年底，仅市南区就有社区服务专职管理和服务人员1.1万人，但直接从事社区服务工作的人员主要由家庭妇女、离退休职工、下岗职工和有劳动能力的残疾人组成，整体素质不高，专业人员和管理人员、专业技术人员的构成比例很低，基本属于劳务型，提供的都是简单的劳力活动。其他一些大城市也有类似现象。这样对像残疾人服务、弱智儿童服务、老年人服务、行为偏差者矫治服务、心理咨询与辅导、精神康复者服务与辅导、刑释人员矫治与辅导、单亲家庭辅等专业性、智力型的社区服务难以提供应有的高质量专业服务。(3)社区服务中心角色尴尬。目前社区服务基本上是由市、区、街、居四级社区服务机构运作，对社区服务中心的定位一般是多功能综合性的服务事业单位。从现实看，目前的社区服务中心既履行行政职能，又履行社会中介职能和市场职能，集多重职能于一身；其组织性质和角色既是公共组织，又是中介组织，还是企业组织，集多重性和多重角色于一身；其人员构成既有政府公务员，又有事业编制人员，还有企业编制人员和临时雇佣的打工者。政企不分和政社不分。
三、社区服务存在问题的成因分析。(1)社区服务概念不清、定性不准确。社区服务具有双重属性，既是一项事业，又是一种产业。作为事业，是不以盈利为目的的专业性社会服务；作为产业，是一种特殊的第三产业，其特殊性主要表现在社会福利属性上。并要求社区服务按照社会化、产业化和法制化运作。但现实中，社区服务既包含福利性服务，又包含便民利民服务和社区与驻社区单位的双向服务，既有无偿的、福利性、公益性的服务，又有有偿的、经营性的服务；社区服务既要以维护和保障社区特殊困难群体和大多数居民的基本生活权益为出发点，强调其社会福利和公益属性，坚持把社会效益放在首位，防止为了片面追求经济效益而牺牲社会效益，又要保持社区服务业产值每年增长；社区服务与社会服务、与商业服务、与第三产业的关系并没有规定。凡此种种，使社区概念和定性显得混乱不堪。社区服务概念不清，定性不准确，不仅造成了新的“政企不分、政社不分”，而且在实际运行中出现片面追求经济利益以及营利性服务，牺牲公共利益和公益性、福利性服务的现象。(2)缺乏科学分类。分类是管理的基础，只有科学的分类，才有科学的管理。社区服务管理上的混乱，营利性、有偿性的社区服务占据社区服务的主流，背离社区服务发展的宗旨，其根本原因在于对社区服务缺乏科学的分类。致使有偿的、无偿的、低偿的，福利性的、公益性的、互助志愿性的混在一起，“鱼龙混杂”，福利性、公益性的社区服务受到巨大的冲击和损害。(3)资源不足。目前社区服务的发展遭遇两大资源不足，一是资金不足，我们且不说经济落后地区没有足够的财力投入到社区服务中，即使在经济发达的沿海城市，也面临一个资金不足的问题。在社区服务开展所需经费中，发达国家政府的投入一般占服务资金构成的50%以上，而我国目前政府的投入最多占30%，虽然我们不能对数字简单的类比，但基于政府的社会责任和功能，政府的资金投入显然与其所负的责任和具有的功能不相符。二是政策资源不足。总的说来社区服务缺乏足够的政策支持；现有相关的减免税政策笼统、不详细，缺乏可操作性；各种政策之间矛盾、冲突严重，没有有效衔接，缺乏统一。
四、完善社区服务体系，促进社区服务发展的对策。1、完善城市社区服务体系。据目前我国城市社区建设试点城市的经验及社区居民的需求愿望，完善的社区服务体系建设应从以下方面着手。(1)、社区社会福利服务。城市老龄化和流动人口等问题，使老幼孤残等弱势群体的生活问题成为社区服务的重点和难点，要形成市、区、街、居四级社会福利服务网络，组织社区单位和社区志愿者开展义务包户或帮带活动，为散居孤老、体弱多病和身边无子女老人提供各种应急服务，为孤儿、弃婴提供良好的成长和受教育的环境，为优抚对象、残疾人及特困群体解决生活困难。人群福利体系，是社会文明进步的辅助服务场所。(2)、社区居民再就业服务。随着改革开放的不断深入，大量的结构性失业人员滞留社区，社区服务应以此为着眼点，把社区服务与实施再就业工程结合起来，拓宽下岗职工安置渠道；大力兴办中介服务、家政服务实体，完善服务网点，积极安排下岗、失业人员就业；开展就业培训、职业介绍和享受社会保险待遇人员的社会化管理服务，鼓励下岗职工和城镇失业人员发挥自身特点和业务专长，自办或合伙兴办社区服务组织，或通过小时工、非全日制工和阶段性就业等灵活方式参与社区服务组织，实现在社区内就业。社区服务与发展地区经济结合起来，逐步实现以服务养服务，以实业养事业，以积累促发展。(3)、社区卫生服务。这是一项最难又是最重要的服务。社区要把疾病预防、保健、医疗、康复和开展健康、自救互救、备灾救灾教育作为社区卫生服务的重点。建立家庭健康档案，开设家庭病床，扩大全科医生队伍，建立以居民健康为中心、社区为范围、家庭为单位、需求为导向，以老年人、妇女、儿童和慢性病人为重点服务对象，集预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务为一体的综合服务的新型城市卫生服务网络。优化社区卫生资源配置，加强社区卫生服务体系的建设，功能合理，方便群众，不断改善社区居民的卫生服务条件，提高人民健康水平。2、促进我国城市社区服务发展的对策。(1)、进一步转变政府职能，建立与现代社区服务业发展相适应的社区服务管理体系。各级政府要从加快发展第三产业的高度来认识发展社区服务业的重要意义，把社区服务业列入第三产业的总体规划，把社区服务业列入政府重要议事日程，把社区服务业列入政府工作目标管理体系。要明确政府职能和市场职能，分清公益性项目和经营性项目。以街道为依托，以居委会为基本单元，重点抓好社区服务中心和服务站的建设和管理。尤其需要指出的是居委会作为社区的管理组织者，就不能作为企业法人参与社区服务的具体经营活动。(2)、加大宣传力度，转变公民观念。随着近几年经济体制改革的深化，越来越多的“单位人”变成了“社区人”。以前，遇到什么发愁为难的事，人们习惯于找单位、找领导解决。现在，情况发生了变化，但人们还不习惯找社区服务中心排忧解难，所以，必须利用新闻媒体、通过举办社区知识讲座、文艺巡回表演等形式，加大宣传力度，使社会和公民理解和认识社区服务的概念、内容及其重大意义，明确三个转变(大政府、小社会向小政府、大社会转变；政府从对企业管理为主向服务为主转为；政府由直接操作经济活动为主向监督经济活动为主转变)，培养社区成员的社区意识，增强全社会对建立社区服务体系迫切性、必要性的认识，尽快使社区服务深入人心，加大社会自我推动效应，提高行动的积极性、公众性、社会性。(3)、对社区服务进行科学分类管理。建议将社区服务定位于社区公共服务，并将社区公共服务明确划分为福利性服务、公益性服务和互助性服务三大部分，福利性服务是指针对社会弱势群体所提供的免费或低偿的服务或商品，它一般需要界定特殊的弱势群体，这种服务一般是由第三者付费或补贴，服务对象只交很低费用或免费；公益性服务是指由公共酬资并公开免费提供给所有社区成员的服务，它是一种社区层面的公共物品，比如社区环境美化、社区卫生清理、社区健身以及其他社区公共设施等，这种服务资金来源是靠政府资助或社区内动员，但它的使用和其资助者不对称，它的使用是公共免费的，也是针对全体社区居民的；社区互助性服务是指社区内具有互补性的不同成员之间的互相服务，主要是指社区的居民之间的互相照顾和服务，它强调以服务换服务，而不是互相购买服务。由于目前的便民利民服务大多是经营性有偿服务，则完全可以通过培育相应市场来解决，由市场来提供，如现在的社区居委会举办的“便民餐馆”、“便民超市”、“便民维修业”、“便民理发店”等等。并且社区便民利民服务以成为重大的商机，众多的商业服务机构纷纷参与此类服务的提供，因此，作为政府和居民自治体的社区居委会不应参与市场竞争，应将此类服务从社区公共服务中划分出去，社区公共服务不再包含便民利民服务。(4)、加强社区服务队伍的建设。社区服务队伍的状况如何，这是社区服务得以运转的重要条件，也是衡量一个地方社区服务事业发展水平的重要尺度。通过十多年的发展，我国各地区已逐渐建立起一支以专职人员为骨干、以兼职人员为主体、以志愿者为基础的社区服务队伍。总体上看，这支队伍尚处于粗放式的追求数量与外延扩张的发展阶段，而其服务的项目内涵、质量及专业化技能尚处于较低水平，这需要我们在以下几个方面加强社区服务队伍的建设。首先，要在政府指导下，依靠社会教育机构，有计划、有步骤地对在岗的社区社工人员及管理者进行系统的培训，努力提高他们的专业能力和专业水平。此外，还应参照发达国家和地区的成功做法，积极筹划和实施适用于我国社会工作者的专业技术职务晋升制度，切实提高社会工作者的社会地位和收入水平。其次，应大力发展社会工作教育事业，解决社会工作专业人才稀缺的问题，培养一支富有社会工作价值观的，并掌握现代社会工作理论、知识、方法和技巧的专业社区服务工作者队伍。最后，要积极引导与鼓励工会、妇联、共青团等半官方的群众政治团体，掌握并运用专业化的社会工作知识和主法介入社区社会工作事务。在社会工作事务尚无法从它们的团体事务中分离出来之前，在社会工作职业化分工一时半载难以理清的条件下，引导这些半官方、半社会的团体之分支部分走向专业化是完全可能的。
总之，加强社区建设，完善社区服务体系，是推进改革开放，加快社会主义现代化建设的迫切需要。因此，要不断总结、深化、完善，借鉴国外经验，才能使城市社区服务持续健康发展，满足市场和社会发展的需要。
作者单位：中共江阴市委党校
参考文献：
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