中国产能过剩的成因分析
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摘 要：雖然产能过剩是市场经济的一般现象，但对比其他国家情况，中国的产能过剩却呈现出程度更为严重、行业更为广泛、长期性和反复性、企业经营越来越困难等特点。从这些特点可以看出，中国的产能过剩问题，有周期性因素，但更主要是深层次的体制机制问题。中国的产能形成很大程度上可以看作是地方政府与投资企业在招商项目市场中的匹配行为，只有当市场参与者对项目投产的贡献与其项目收益分配比例一致时，行业产能才是最优的。特别地，当政府的收益分配比例超过其对项目匹配的贡献强度时，行业产能就会出现相对过剩。所以，只能通过进一步改革，特别是同时完善和规范政府、企业两方面行为方式才能逐步实现匹配双方的贡献与收益相对等。
关键词：产能过剩;一般性原因;项目匹配;贡献与收益比例
中图分类号：F123.9 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）03-0038-07
产能过剩已成为中国经济发展的“顽疾”。自改革开放以来，不同领域、不同程度和不同表现形式的产能过剩问题反复出现，而且对经济健康的危害越来越突出。为解决这一问题，中央政府在不同时期出台了多项相关政策，特别是近期大有“猛药去沉疴”的态势，然而效果却不尽如人意。因此，只有找到中国产能过剩问题的根本原因、阐明其形成机制，才能辨证施治、标本兼治，从而实现药到病除。
一、对中国产能过剩需要更深入的认识
（一）中国产能过剩的特点
在计划经济时代，尽管也存在供需不平衡，但总体上中国经济处于全面短缺状态。改革开放特别是城市改革全面启动之后，第一次严重的产能过剩出现在20世纪80年代中期服装纺织行业，随后是90年代前半期的家电行业，90年代后半期的煤炭、发电等行业，以及最近一轮的新能源、钢铁等行业。虽然产能过剩是市场经济的一般现象，在世界各国基本都会存在，但对比其他国家的情况，中国的产能过剩大体有以下几个特点：
第一，中国产能过剩程度更为严重。以钢铁行业为例，根据世界钢协的统计，2013年全球范围内钢铁产能达到20亿吨，产能利用率为80%左右，其中中国产能约10亿吨，占到全球产能的50%，但整体利用率却不到75%。
第二，中国产能过剩行业更为广泛。根据《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）的相关数据，当时中国制造业平均有近30%的产能闲置，约35.5%的制造业企业产能利用率低于75%。除钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等传统行业外，光伏、风电设备等新兴行业也出现严重的产能利用率不足，甚至汽车、机械等高端产业也被国务院列入产能过剩行业。
第三，中国产能过剩具有长期性和反复性的特点。中国不少行业的产能过剩呈现长期性的特点，或是每轮周期反复出现，或是长期持续，从行业产业链部分环节向整个行业蔓延。比如钢铁、水泥等产能过剩已经持续了十多年，目前过剩产品已经蔓延到全国各个主要市场，涉及绝大部分钢材品种。而且，每当去产能取得一定成果后，一些过剩产能就会悄然死灰复燃，甚至报复性反弹。
第四，中国产能过剩企业经营越来越困难。发达国家不少企业储备部分过剩产能是为了维持其市场地位，因而对企业经营影响不大。而中国产能严重过剩企业则大面积出现产品滞销，现金流枯竭，相当一部分是资不抵债而尚未进入破产程序的“僵尸企业”。大范围的企业经营困难，使得金融系统和整个宏观经济的运行风险都比较高。
从这些特点可以看出，中国的产能过剩问题，有周期性因素，但更主要是深层次的体制机制问题。不过，需要指出的是，我们在重视中国产能过剩特殊性的同时，不能忽视其一般性，在治理政策上也不能忽视这些一般性原因的影响。
（二）产能过剩的一般性原因
产能过剩是市场经济的普遍现象，从一般性的产能过剩形成来讲，大体上有以下几个方面的原因：
第一，宏观周期因素。从经济周期来看，由于受到经济周期波动的影响，正常规模的投资形成的生产能力在经济衰退期表现为暂时的过剩[1]（P31）。实际上，自2008年美国金融危机爆发以来，产能过剩已具全球化特性，成为世界性难题，而且多数国家过剩的领域也具有共性。不过，通常情况下发达国家的周期性产能过剩，会随着经济繁荣而缓解，对经济发展的长期危害并不十分突出。
第二，企业策略性行为。从产业组织角度来讲，建立过量产能是企业在寡头竞争中的策略性行为，是在位企业对潜在进入者的可置信威胁或进入壁垒，企业保有一定的过剩产能可以应对市场多变的经济环境[2]（P39）。
第三，市场协调问题。企业动态理论认为，企业进入新兴市场的过程面临不确定性，而过度自信会导致它们倾向于提供高于市场需求的生产能力[3]（P75）。在此基础上，林毅夫等人提出“潮涌”理论，认为赶超型国家通常对行业发展前景会形成社会共识，引发投资的“潮涌”现象，进而导致产能过剩[4]（P128）[5]（P6）。
第四，进入壁垒问题。产能增加的技术层面的原因是进入壁垒少，技术难度不大。过剩产业一般是资本密集型，而不是技术密集型。投资容易在短时间内急剧增加，资本不断进入，且关停成本高不易退出。张军等人以自由进入的企业数量可能会大于社会福利最大化情况下的企业数量（即过度进入定理）解释过度竞争或产能过剩[6]（P22）。
第五，环境保护成本问题。当企业生产具有环境外部性的时候，如果环保成本未纳入私人成本，导致企业生产规模超过社会最优的生产规模，这是典型的市场失灵的表现。由于环境污染监管一直存在难题，而且环境政策制定者往往并没有按照最优条件进行政策设计，因而具有较强的负外部性的行业容易形成过剩产能。
以上市场供求、经济周期、产业组织等方面的原因，是导致一般性产能过剩的常见原因，也是中国产能过剩的部分原因。但是，由于中国产能过剩的特殊性，这些原因并不足以解释它的全部。例如，产业组织观点认为只有具有市场地位的大企业才会形成过剩产能，而企业动态观点仅能解释新兴行业的潮涌现象，无法解释中国已经存在产能过剩的产业仍不断有新增投资的现象。此外，这些理论所预测的产能过剩程度十分有限，远小于中国部分行业产能过剩的实际程度和持续强度。 二、政府互动是中国产能过剩的关键
虽然各国都采用各种政策来干预经济，但由于中国经济转轨的特点，政府政策对产业发展的影响非常突出和独特。在各地区之间竞争和GDP增长诉求的驱动下，地方政府通常采用各种补贴、优惠，甚至市场分割等方式招商引资，对于产能过剩的形成有很大作用。
（一）中国政府干预的特点
由于中国的体制转轨过程中，仍然存在国有企业产权不明晰问题，特别是预算软约束导致的数量扩张倾向，容易产生产能过剩的冲动[7]（P13）[8]（P3-5）。中国增长的关键动力是地方经济的增长竞争和地方政府的晋升激励，地方官员为发展本地经济积极招商引资并主动为当地企业向上级政府要优惠政策。而在区域竞争的过程中，地方政府为了GDP和就业等目标，利用市场分割和要素扭曲等方式来干预企业行为，会进一步加剧产能过剩[9]（P34）[10]（P46）[11]（P127）。我们认为，中国政府影响产业发展的途径主要是产业政策，其中关键是行政审批和优惠政策。
中国产业政策的一个显著特点就是以政府的判断和选择来代替市场机制，以政府对于产品、技术和工艺的选择，来代替市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择;以政府对市场供需状况的判断以及控制供给来代替市场的协调机制[12]（P27-28）。对特定行业、企业的选择性扶持虽然在短期可以实现重点行业的振兴，但从长期来看却会影响市场在资源配置中的作用，导致资源在某些行业或企业的过度集中，特别是在经济下行压力下，往往会带来产能过剩等问题。例如，在财政收入、就业等地方利益的推动下，资源所在地政府对稀土产业的重视程度不断提升，纷纷提出稀土产业发展规划，严格控制稀土矿权和矿产品流通，从而带来大量的重复建设，加剧稀土初级产品的产能过剩。
政策部门以其自身对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在产能过剩，并以此为依据制定相应的行业产能投资控制目标和措施，这实际上是以政策部门的判断和控制来代替市场协调机制。实施这样的产业政策，需要关于生产成本、消费者偏好、开发新产品及实现技术创新的完全知识，而这些知识只能依靠市场竞争过程的展开而逐渐显示和暴露出来，在市场过程产生这些信息之前是无法获取它的。同时，这些知识具有主觀性、私人性和分散性，且伴随着默示的及与特定时空有关的知识，是无法进行汇总的知识，政策制定部门无法利用这些知识进行有意义的统计并据此进行正确的经济计算和预测[13]（P54）。
在产业政策的执行过程中，行政审批是核心机制，是政府影响产业发展的“牛鼻子”。设置了审批就可以把相应的权力转移到了政府手中，选择什么企业、什么项目进入市场，对个体企业选择鼓励还是限制发展，对个别项目选择是否严格落实环保、安检等都是行政审批带来的自由裁量权。中国地方政府的审批，与其说是筛选合格的企业进入，不如说是代替市场决定企业是否可以进入，是政府代替市场配置资源和选择产业及企业。通过审批地方政府可以布局行业规模、企业多寡、企业性质构成，甚至单个企业或项目的产量。在此需要强调的是，虽然政府的微观干预行为并不一定是“行政审批”，但其本质上都是政府利用行政权力管制企业的行为，都需要严格的审批程序才能定夺。例如，陶然等发现1999-2003年中国土地出让的85%以上采用了政府“包办”的低价协议方式，招拍挂市场方式仅占约一成[14]（P22）。
中国实施的是偏向资方和企业的特惠制度，地方政府往往利用行政审批来服务于企业和本地经济，“包办审批”“强制许可”“特事特办”“现场办公”等现象屡见不鲜。依法许可、审批服务成了地方政府实现政治抱负的撒手锏和挡箭牌。为纠正市场失灵而作出的政府干预——行政审批，理论上来说可以控制企业进入数量[15]（P22）。事实上，在一些重要行业，企业的进入需要严格的政府审批，但产能过剩依然严峻。
地方政府掌握了产能审批的实质权力。由于管制过程中存在信息不对称，中央政府在管制执行上掌握的信息要明显少于地方政府掌握的信息。除中央直接进行行政审批外，中央政府对产能过剩制定的管制措施基本都需由地方政府配合执行。尽管中央政府上收了产能过剩行业新建产能项目的审批权，但新建产能项目的其他手续均需由地方政府办理（如工商、税务、环保等），新进入的企业也需要与地方政府洽谈相关的落户条件（如土地供应、水电配套基础设施等），地方政府掌握了项目是否能落地的实质权力。因而作为管制实际执行者的地方政府掌握了全部管制执行方面的信息，而作为管制政策制定者的中央政府并没有足够的能力对全国每个地区的管制政策执行情况进行监督，其所掌握的信息弱于地方政府。现实中大量未经中央政府审批的新建项目违规开工恰可以说明这点。
在通过行政审批等选择性政策的同时，中央政府通常进一步采用补贴政策来“帮助”所选择的产业或企业发展。这种补贴将会严重地扭曲企业的产能投资行为和竞争行为，而成本外部化必然会导致厂商生产超过社会福利最大化的最优产量。地区之间愈演愈烈的对于投资的补贴性竞争成为导致产能过剩最为主要的原因[15]（P20）。地方政府的大量优惠政策一方面给投资企业带来了大量补贴性收益，另一方面使企业能以较少的投资撬动大的投资项目，并将投资风险转嫁给银行和社会。事实上，大量补贴政策正是刺激产能走向过剩的重要原因。利用财政资金降低了企业成本，使之低于社会成本，导致企业最优的产量超过了社会最优水平，出现过剩产能。
广泛的地区补贴性竞争还会为低效率的企业生存甚至发展提供空间，市场优胜劣汰的竞争机制难以充分发挥，导致产业（甚至整个经济）的配置效率低下;广泛的地区补贴性竞争还会诱发企业的寻租行为，诱使企业将更多的精力和投入放在寻求地方政府的补贴和优惠政策上，而不是把更多的投入放在研究开发、技术工艺的改造升级以及市场开拓上，会对产业的动态效率产生较为严重的不利影响，并进而导致中国企业在国际竞争中依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。同时，政府兜底降低了企业决策的敏感性，在行业中存在着一种期待感，即认为一旦生产过剩、利润率急剧减少而使整个行业陷入困境时，政府就会“行政指导”给予救济。从经济学上讲，退出障碍是企业进入时必须考虑的一种风险成本，退出壁垒越高企业进入时的风险成本越高，也是一种进入壁垒。然而，政府对“僵尸企业”的关爱，提高其保留收益，退出风险大大降低，间接降低了进入壁垒，导致部分企业明明知道行业产能已经过剩且利润较低仍然要进入。 （二）特殊的产能过剩形成机制
虽然以上分析说明了地方竞争和政府干预对产能过剩的影响很大，却没有进一步挖掘产能过剩形成的具体机制。具体来说，从国有产权的视角能够在一定程度上解释为什么某些高国有企业比重行业产能过剩更为突出，但却不能解释部分行业非国有企业产能过剩也很显著的事实，特别是计划经济时代的普遍短缺和当前某些强计划行业的供给不足问题。而地方政府干预理论不能解释为什么地方政府的投资补贴和由此导致的产能过剩具有行业选择性，也不能解释为什么产能过剩没有随着地方市场分割的弱化而减弱。因此，中国产能过剩还需要进一步的机制分析。
纵观中国产能过剩在不同时期、不同地方和不同行业的表现，我们会发现一个非常有趣的事实：产能过剩表现最为突出的既不是计划程度非常高的地区和行业，也不是市场化程度非常高的地区和行业，而是那些处于“不完全的市场化状态”的地区和行业。在这些领域中，地方政府和市场中的企业都对行业发展非常重要，也都从行业发展中获得巨大收益。例如，纺织和家电行业是最早开始市场化的行业，在它们出现产能过剩的时候都是地方经济的“主导产业”，也存在严重的计划色彩，而随着市场化的深入这些行业却再也没有出现过大规模严重产能过剩。再如本轮表现最为突出的钢铁行业，在1978年之后相当长一段时间并没有大幅度的市场化改革，也长期处于短缺状态，而就在20世纪90年代中后期开始不够彻底的市场化后就开始出现严重的产能过剩问题。
由此可见，中国的市场化改革呈现出渐进式特征，钢铁、电解铝这类被视为关系国计民生的资本密集型传统竞争性行业市场化进程滞后，政府保留了大量行政干预，意图保持国有企业在这些行业中的“较强影响力”。这些半市场化阶段的行业，往往是产能过剩比较严重的行业。基于这一观察，我们认为地方政府和企业互动是分析中国产能过剩成因的关键。概括地说，中国的大部分产能形成可以看作是地方政府与投资企业在招商项目市场中的匹配行为，政府或企业对产能形成的贡献和从中得到的收益-份额对称性的差异，会在不同时期、不同地方和不同行业形成不同的产能状况。
值得强调的是，以上分析表明，即使双方市场都是竞争性的也不能自动满足双方都符合边际收益等于边际贡献的原则，因而现实中实际产能状况就往往偏离社会最优。其背后的经济学直觉在于：在分散经济中，尽管供需双方都是竞争性的，但整个项目市场并不是完美的，政府和企业行为都具有外部性。以招商方为例，某地方政府多建立一个招商园区会增加企业的投资成功机会，对企业产生正的外部性，但同时也会降低其他地方政府成功招商的概率，对其他地方政府会产生负外部性。因而，分散经济中的均衡项目匹配数量既可能多于也可能少于社会最优匹配数量，并不能保证实现社会福利帕累托最优化。
从理论上讲，只有当市场参与者对项目投产的贡献与其项目收益分配比例一致时，行业产能才是最优的[16]（P68）。其经济学含义与其他市场的社会最优决定原则类似，都是边际收益等于边际贡献。但与单一决策者市场不同的是，项目匹配市场，要求双方行为同时符合这一原则。因为一旦一方偏离此原则，另一方也必然偏离。
特别地，当政府的收益分配比例超过其对项目匹配的贡献强度时，行业产能就会出现相对过剩。其原因在于：如果政府在匹配剩余分配博弈中的谈判能力超过其在项目匹配中的贡献强度，亦即企业的收益分配比例小于其对项目匹配的贡献强度，某个地方政府增加园区建设对企业的正外部性相对较小但对其他地方政府的负外部性相对较大，因而其他地方政府为了提高对企业投资的吸引力也需要大幅度增加园区建设;但某一企业增加项目投资对其他企业的负外部性相对较小而对地方政府的正外部性相对较大，因而其他企业增加投资的反应不会太大但地方政府有强烈增加项目供给的意愿。这就将导致均衡结果倾向于增加项目匹配数量，而超过社会最优数量。反之情况类似，但会形成产能不足。
三、化解中国产能过剩的途径
中国的政企互动之所以重要，是改革开放以来的经济现实决定的，一方面它需要经济体制处于从计划到市场的转轨过程，另一方面地方政府要对地区经济具有很强干预动机和能力。因而，只能通过进一步改革，特别是同时完善和规范政府、企业两方面行为方式才能逐步实现匹配双方贡献与收益比例相同，实现社会最优产能状况。
（一）减少政策依赖，回归市场调节
產能指的是生产能力，本身是一种经济增长的积极力量。从历史视角看，产能高速增长是中国经济奇迹的集中体现，并在国际上具有较大比较优势。当前问题的核心不是“产能”，是“过剩”，不是要打压产能，让能力退化，而是通过产品质量升级和结构转型，寻求市场出路。政策部门以“市场失灵”为依据，将对投资和市场准入的行政管制作为治理政策的核心，通过产业调整政策来去产能，只能是南辕北辙，必须尽快积极调整。
第一，要弱化“去产能”的政策依赖，回归市场调节。一方面，要淡化“产能过剩”与“去产能”等表述。过多强调“应对产能过剩”，采取各种各样的政策，但政策难以奏效，将影响政府的声誉及政策的可置信;另一方面，要发挥企业家精神，发现市场潜力、技术创新、分工和市场均衡，让市场起决定性作用。
第二，推行竞争性政策。为了避免选择性产业政策的一些影响，应当将竞争性原则融入产业政策中，实现产业政策与竞争政策的统一，由过去的选择性的产业政策向提高经济基础设施状况、提高全产业创新能力的竞争性和普惠性产业政策过渡。竞争性、普惠性的产业政策保护竞争本身，不对特定竞争者进行差别对待，不因企业的所有制性质而转移。
（二）强化官员的晋升和问责机制，推动绿色发展
通过上文的分析，我们知道产能过剩实质上是产业结构或产出结构的问题，并且因其高耗能、高污染而与绿色发展相违背。更重要的是，政府非但没有在其中有所建树，反而是推波助澜的“罪魁祸首”。所以，对于产能过剩问题，政府宏观调控的改革是至关重要的，首要任务就是理顺政府和扭转政府的作为方式，即通过晋升和问责机制来规制政府主动推动绿色发展。这对于“严格控制增量，防止新的产能过剩”至关重要。 第一，通过晋升和问责机制引导官员行为，才是激励相容的，才会是主动的和持久的。制度可以通过意义的构建和完善来规范政治行为。一方面，晋升机制是官员行为的“指挥棒”，变革政府在过剩产能中的不当干预必须从官员考核机制入手。因此，官员考核不仅要GDP，还要有质量的GDP，更加侧重经济结构的调整和绿色发展。要加强环境考核，把绿色发展作为官员考核的基本内容。同时，要让当地百姓有一定的考核权重而非仅依靠组织部门的考核;另一方面，晋升只是诱导，而对于有悖于调结构和绿色发展的官员还要强化问责。官员的重大决策要终身负责，加强领导干部自然资源资产离任审计。
第二，将环保、安全等纳入官员晋升考核，激励官员对此进行公正严格审批。中央政府通过将环境规制带来的环境改善纳入地方政府政绩考核范围，将使地方政府的竞争从追求财政收入增长、投资扩张等纯经济目标，转向追求经济与社会目标并重。以往地方政府对经济结构的调整是在环境、社会矛盾的倒逼下被动进行的，积极性不高，常常处于应付突发事件的阶段。在此考核激励下，政府部门会更积极地主动调整产业结构，一方面地方政府将会积极对现有企业进行环境治理，另一方面对新的招商引资项目，也会提高引进资本的环境标准。
第三，持之以恒宣传和贯彻绿色发展理念。理论上讲，制度创新短期未必成功，但因为起到宣传教育作用和获得社会支持，长期坚持往往会成功。组织再造从短期来看是失败的，但从长期来看却往往是成功的。也就是说，坚持不懈会带来意想不到的回报。其原因之一，在于对组织再造进行深入广泛讨论实际上起到了社会宣传教育作用，使得潜在的变革获得更多信任和支持。
（三）简政放权，加强审批改革
审批改革是破除地方政府为了晋升而盲目扩大产能的“釜底抽薪”之举，可以通过为市场机制松绑而起到化解产能过剩的效果。地方官员为了晋升而推动经济发展，会过度引入企业或项目进入部分行业。那么，反过来说，取消审批事项的审批改革，将给予企业更多的自主权，政府即便有晋升冲动也因为失去了审批这个“抓手”而难以干预企业，由此产能过剩将得以缓解甚至消除。从当前情况来看，我们认为应当着重进行以下方面的努力。
第一，权衡发展和改革，严控增量。务必充分认识到，“改革虽有阵痛，但不改革就是长痛”的道理，坚定不移推进改革，强化社会各界对“去产能”的认同和信心。这要求我们做好顶层设计，协调好宏观调控政策与改革的关系，在短期的调控政策中贯彻落实长期的改革意志。在应对危机时对刺激经济政策加以区分，避免投资流入已过剩行业;并在产业调整和升级中根据自身禀赋特征，发挥政府因势利导的作用，培育更多适宜的新兴行业和经济增长点，以此应对产能过剩对发展中国家经济带来的挑战。
第二，从审批入手规范政府行为，把市场从审批经济中解放出来。审批改革是破除地方政府为了晋升而盲目扩大产能的“釜底抽薪”之举，可以通过为市场机制松绑而起到化解产能过剩的效果。要大力度地取消或下放审批事项，制定审批清单和负面清单。转变、创新政府的干预方式，由直接干预企业投资行为，转变为间接地引导，使企业掌握更准确的市场信息，更好地结合市场和自身的实际情况，制定科学、合理的投资策略，能够快速应对市场变化。
第三，加强事后监督。在经济领域，行政审批成为政府配置资源的核心手段。用行政权力代替市场机制，用政府决策代替市场博弈，就会导致许多企业只要通过了行政审批环节，接下来就处于无人监管的状态。面对创新性事物，制度有惯性或惰性。制度创新更难，也更为必要。政治行为是混乱复杂的，结果也是不确定的。而制度的作用恰恰在于，它能够通过规则来减少这些不确定性，并对政治生活产生影响。因此，建议由事前审批转变为事后监管。
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A Cause Analysis of China’s Overcapacity of Production
WU Li-xuea，LIU Chengb
（a.Institute of Industrial Economics;b.National Academy of Economic Strategy，CASS，Beijing 100836，China）
Abstract：The overcapacity of production is a common feature in the market economies. Compared with the other countries，however，China’s overcapacity is more serious，extensive，persisting and repeating. In particular，through investigating these characteristics，we argue that China’s overcapacity has the specific institutional causes as well as the regular cyclical causes. To some large extent，the capacity formation in China can be regarded as the matching between local government and investment enterprises in the project market，so that the industrial production capacity is optimal only when the market participants’ shares of returns from the project equal to their proportions of the contributions，and there will be overcapacity of production if the government’s proportion of returns is greater than its share of contributions to the project. Therefore，to reduce the overcapacity，the government should conduct some reform-augmenting policies that regulate the contributions and returns of local government and firms from the economic development.
Key Words：overcapacity of production;general cause;project matching;proportions of the contributions and returns
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