农民上访与乡村善治的运作逻辑
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摘 要：本文从博弈论的角度对农民上访问题进行深入剖析，揭示乡村治理中权力運作的基本逻辑和实践过程，进而为乡村善治提供一种启发性思考。主要围绕农民上访博弈过程所涉及的五个方面：博弈主体、博弈场域、博弈目标、博弈行动、博弈结果等进行反思，揭示农民上访的行为逻辑及其变化，以期实现农民、乡村政府、国家的“正和博弈”。
关键词：乡村善治;博弈论;伦理性期待;正和博弈
中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）03-0077-07
党的十九大报告指出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这也是乡村善治的基本目标。乡村善治是乡村治理的一种良好状态，其本质特征在于它是政府与农民共同对乡村公共生活的合作式管理，是两者之间的最佳状态。而中国的乡土社会经过了革命、改造、改革和转型四次重大的历史变迁之后，已经进入了后乡土中国[1]。这就意味着传统乡土社会的“乡土本色”已经发生了很大的改变，使得当前的乡村治理面临着更大挑战。而农民上访问题就是其中最大的挑战之一，它不仅涉及了农村基层多个权力主体之间的博弈，而且还关乎着乡村善治的实现。同时，从博弈论的角度来看，乡村善治的实现就是要平衡各个权力主体之间的关系，推动乡村治理中各个权力主体从“零和博弈”走向“正和博弈”，进而实现乡村治理中多元主体的合作与共赢。
博弈论[2]主要是研究决策主体的行为在发生直接相互作用时，人们如何进行决策以及实现这种决策的均衡问题。而农民上访本身就包含了上访者与被上访群体之间的争斗，每个行动者为了应对对方而采取了不同的策略，本身就体现了博弈论的方法和思路。因此，运用博弈论作为分析农民上访问题的一个新视角，不仅可以对上访过程中各个博弈主体的策略选择以及其中蕴含的逻辑进行揭示，而且可以窥见各个博弈主体的权力关系及其运作逻辑。从博弈论的理想模型出发，农民上访中的合作性博弈是最优的战略组合：即农民上访中的各个参与者都从自己利益的角度出发，选择自己的行动策略，使得最后的行动结果对双方都有利。然而，实践中却出现了非合作性博弈的结果，即最后的结果对双方都没有利，这不仅带来了乡村治理的新挑战，而且直接关乎着乡村善治目标的实现。因此，本文从博弈论的角度来探讨农民上访的问题，即分析在后乡土社会中，农民上访行为是如何产生的，到底发生了什么样的改变，其中策略的表达是什么以及如何践行，并试图通过对农民上访问题的博弈分析为乡村善治提供一种启发性思考。
一、博弈主体的策略表达
为了保持各级人民政府同人民的密切联系，保护信访人合法权益，维护信访秩序，国务院于1995年专门出台了《信访条例》，并于2005年进行了修订。它不仅保障了农民的基本政治权利，同时也使得农民之间的基层矛盾上升到国家层面，使得农民、乡镇基层干部与国家互动成为可能。一方面，国家对于农民上访问题提供了政策和法律的依据;另一方面，也赋予了农民“敢于发声”到“申诉权利”的合法性。整体来说，在整个博弈模型中，农民上访问题所涉及的主体主要有三个：国家、上访农民以及乡镇及基层干部。他们彼此之间的互动与博弈行动的选择有所不同，这里主要从风险收益的选择来分析。
（一）上访农民与乡镇及基层干部的权力博弈
上访农民在与乡镇及基层干部的博弈中一般选择的策略有不上访、上访、越级及重复上访和息访，在这几种策略中，上访农民在与基层干部博弈时分别面对着不同的风险和收益。其中，农民出现问题不上访时，如果基层干部选择妥协让步，农民的收益最大，风险最低;如果基层干部不妥协，农民面对的是低收益低风险。农民选择上访时，基层干部妥协让步，农民是高风险高收益;若基层干部不妥协，农民面对的是高风险低收益。如果是越级及重复上访和基层干部妥协让步的组合，农民则面临高风险高收益;反之，如若基层干部不妥协，农民面对的是高风险低收益。如果是息访和基层干部妥协让步的组合，农民则面临的是低风险高收益;若基层干部不妥协，农民则面对低风险低收益的结果。由此，我们可以得出以下结论：①农民遇见问题无论上不上访，只要基层干部妥协让步，不管风险如何，收益都是高收益。②只要基层干部不妥协让步，农民无论怎么做，面对的收益都是最低。所以，农民在解决不了问题时会采用各种方式方法和基层干部进行博弈，使之妥协让步，以实现自身利益最大化。农民视角下的交互博弈具体如表1所示。
（二）上访农民与国家的权力博弈
上访农民在与国家的博弈中一般的策略有：没有上访前解决了问题而选择不上访、上访、越级重复上访以及上访过程中问题得到解决后的息访。在上述几种博弈策略中，农民在面对国家不同的态度时同样面临着不同的风险和收益。其中不上访和息访，在国家选择依法查处、惩罚相关人员，维护国家权威，为人民撑腰时，农民面对的风险最低，收益最高;国家不重视、不支持时，农民面对的风险是低风险低收益。上访、越级上访和重复上访，在国家出面为农民解决问题时，访民面对的是高风险高收益;国家不重视、不支持时，访民则面对高风险低收益的局面。可见，农民在与国家互动博弈时，只要争取国家支持，无论风险高低，收益都是最大的。农民与国家的博弈互动风险收益关系如表2所示。
（三）乡镇及基层干部与国家的权力博弈
在应对访民时，基层政府不仅面对着访民的压力，同时也面临着来自国家的压力。基层政府在处理上访问题时同国家的互动也存在着博弈互动。一般选择的策略有三种：积极配合合作、采取抵制行为和中间态度。在这几种策略中，基层干部在面对国家不同的态度时，面临着不同的风险和收益。其中，基层干部积极合作，配合国家处理上访，配合调查、配合处理，则基层干部面对的是低风险低收益;若国家维护基层稳定、从中调和化解矛盾，则基层干部低风险高收益。如果持抵制或中间态度，再加上国家支持上访，并及时调查、及时处理时，基层干部面对的是高风险低收益;若国家维护基层稳定、从中调和化解矛盾，则基层干部面对的是高风险高收益的局面。基层干部与国家博弈的具体风险收益关系如下表3。 二、博弈场域的分化
在国内学者关于农民上访问题的研究中，吴毅最先借用布迪厄的场域理论，从场域而非结构的角度分析认为，农民利益表达之所以难以健康和体制化地成长，直接导因于乡村现实生活中各种既存的“权力—利益的结构之网”的阻隔[3]。而赵晓峰则从国家转型与国家和农民关系的角度进一步分析农民上访的场域问题。他认为，农民上访的场域可以具体分为三个层级，分别是村庄层级、乡域或县域层级和国家场域-北京。其中，村庄和乡镇作为农民上访的第一和第二层级涉及较多的是村民与基层政府之间的互动，既涉及了农民最初上访的原因和目的，又包含了官民之间策略博弈，这里更多体现了一种治理的思路。而在第三层级中，他看到了农民上访区别于第一和第二层级的维权性特征，认为这一场域内农民上访更多的是试图通过党中央来实现自身的利益诉求。[4]
而本文则更多的是从农民上访实践的场域角度，将农民上访博弈的实践场域分为两个层级，第一层级是地方场域，包括村、乡镇和县以及市、省;第二层级是国家场域，即北京。其中农民上访的第一层级主要涉及了农民上访最初的利益诉求，这里不仅原因多样，且与地方政府的互动性因素很强，但他们的行动表达较多地体现为“抗争性”;在第二场域，更多地体现为农民在上访过程中的“求援性”。
（一）地方场域：博弈的主戰场
农民上访第一层级的场域最为丰富。这是因为农民本身来自基层，很多上访的原动力也是来自基层的最基本的问题，比如农民之间的邻里民事纠纷，久久得不到有效解决或调解，最后为了讨要说法或公理而上访，又或者自身的生活与生产问题不能得到有效解决而去上访，还有涉及自身权益的一些问题没有得到应有的关注。但在上访过程中，农民并不仅仅停留在被动的层面，而是学会利用各种各样的对自身有利的话语来为自己的上访寻找正当的理由，造势、借势和用势来扩大自己的影响，以达到自身的利益诉求。而作为很了解基层的地方政府，也会运用各种缺乏法律和文化正当性的非正式的手段来对待访民。这就客观上给人一种“丛林法则”的印象，而在这种逻辑下，往往是拥有话语权和地方权力的地方政府更具有优势。因此，在这种官民互动逻辑下，上访民众很容易会对基层政府产生怨恨、隔阂和不满，进而采取越级上访。虽然大多数的越级上访已经不再是为了最初的利益诉求而去上诉，但在初级阶段所引发的农民情感冲突已经成为他们持续上访的主要动力。相应地，农民的上访就体现了“抗争性政治”的特点，即最终一切都以对立和抗争来决定双方博弈的结果。
（二）国家场域：博弈的次战场
第二层级是国家场域，在这一场域主要表现形式为“求援性政治”的特征。这是由于在第一场域地方政府没有满足上访民众的利益诉求，访民为实现自己的利益进而进一步往中央上访。据于建嵘（2007）的问卷调查数据显示，在560名进京上访的农民中有80%的群众去国家层面上访不是为了自己原本的利益诉求，而是为了向国家讨要说法，向国家诉苦。很显然，在基层人民群众和地方政府的互动博弈中，访民在抗争性的上访中心理上受到了伤害，越级上访求援就成了访民必然的选择。而此时访民的方式也出现了变化，不再用同地方政府抗争的方式去寻求国家的支持，而是以被救助者的身份或心态去上访，希望由此国家会对地方政府施压进而满足自身利益诉求或发泄自己的不满情绪，引起国家重视，迫使地方政府不得不重视，进而满足自己的利益诉求。
从上面两个场域中可以看出，第一场域内访民和地方政府之间的互动博弈中，地方政府灵活运用“丛林法则”等非正式治理的手段来维护地方的社会安定和稳定，因而也决定了人民群众较多采用抗争性的手段来实现自身的利益诉求;在第二场域内，由于上访民众在第一场域内没有实现自己的利益诉求或受到地方政府的打压，抱着被欺负的心态去国家场域进行求援，以期国家对地方政府施压进而实现自己的利益诉求。这也反映了农民对于中央政府的信任要远远高于对地方政府的信任。因此，在第一层级中，地方政府更应该采取合法合理的正式的手段来改善访民和政府的关系，而不是一味为了稳定，而采用不合适的治理方式，进而引发农民对地方政府的错位印象，引发他们的对抗性策略。
三、博弈争夺的目标
（一）现实利益的争夺
博弈模型中争夺的目标实质上是对农民上访行为何以发生的解释。总体来说，从众多农民上访的行为实践中，可以看出农民上访的核心目标是根源于农村基层治理中存在的现实性问题，这既包括一些管理体制的问题，又包括管理者自身的主观性问题。具体来看，这些现实问题主要表现在以下五点：第一，农村的两委组织相对松散，流于形式，使得基层的组织依靠失去了应有的作用，不能有效发挥调解农村基层矛盾问题的作用;第二，农村长期的历史遗留问题。整体来看，农村的基层管理具有“皇权不下县”的特点，缺乏必要的监督。特别是农村经济体制改革以来，农民管理更为松散，基层干部更重视抓经济、抓计生，忽视了农民精神层面的建设。这就使得部分的农村基层管理中有很多的历史遗留问题，特别是农村的集体财务问题非常突出，这是导致农民与村干部之间矛盾激化，也是农民上访的重要原因;第三，部分农村基层管理者本身存在一些官僚作风，不能及时、认真、严肃地对待农民以及他们所反映的问题，甚至有一些干部素质比较差，为政不廉，严重侵害了农民的利益，引发农民的强烈不满;第四，农民政治意识和素质的提升，也在一定程度上提高了农民上访的比例。随着国家法治教育的普及，为农民的“正当性言说”提供了一个合法化的途径，这也是农民维护自身权益的有力武器。但部分农民在上访过程中，太过于注重“自我”，而少一些“担当”，甚至出现所谓的“上访专业户”，来利用体制谋取利益的问题;第五，少数别有用心的人，趁机挑动其他农民集体上访来谋取个人私利。
（二）“气”的生产与再生产
农民上访问题出现的另一因素是农民自身权利意识，特别是公共权利意识的觉醒。即上访的原因已经不仅仅停留在对现实性利益的追求，进而出现一些“非实体”化的特征。经验表明，很多农民的上访行为变得似乎和政府之间并没有直接的相关关系，或者并非是政府争利而引起的。不少研究上访的实证研究也表明，在农民上访过程中，有一部分农民是“维权是虚，出气为实”。其中比较有代表性的研究就是生活性政治的视角，研究者认为，我们已经进入“微政治”时代，每个平凡的个体都成了“政治人”[5]，这在一定程度上体现了农民公共权利意识的觉醒。 有关农民上访的生活政治的研究，比较有代表性的是应星。他在博士论文《大河移民上访的故事》中，就从“气”的角度来解释农民政治行为孕育的逻辑。他曾经对“气”与抗争政治之间的关联展开了深入研究。较多关注了个体之“气”，并在一些具体的上访事件过程中阐释了“气”的形成和演化逻辑。他认为，农民上访的目的不是维权，而只是为了“出气”。这种针对现实生活中的不满是他们上访的主要动力之源。[6]但有关“气”的研究，田先红在《阶层政治与农民上访的逻辑——基于浙北C镇的案例研究》中更是提出了所谓的“阶层之气”，即底层农民在反抗上层精英过程中透露出来的各种怨恨情绪。这种“阶层之气”是针对农村社会的政治分化而言的，它是基于农村基层社会分化的事实基础上而形成的，是阶层之间的博弈和冲突的结果。而且，他在文章中还认为，农民上访中的“个体之气”可能根源于“阶层之气”，而“阶层之气”则通过“个体之气”得以呈现。[7]
“个体之气”与“阶层之气”之间的转化决定了农民上访行为的演化。“个体之气”转化为“阶层之气”，就是实现上访行为的再生产，而“阶层之气”转化为“个体之气”，则有可能淡化农民的上访行为。因为农民的“个体之气”往往是针对一个特定的具体事件或问题，但一旦上升为“阶层之气”，这就是一种针对当权阶层或是上层精英的一种抽象之“气”，这种抽象化的、结构化的“气”实质就是底层民众在特定的社会阶层结构中形成的被剥夺、被压迫、被强求感，它表达了底层农民在整个农村社会结构的利益分配秩序中的不满、怨恨、无奈和失望的一种状态。所以，越是上访到最后，村民反映的问题越多，但本身的诉求越不清晰。诉求越不清晰，就越是无法解决，越是无法解决，就越是要上访。如此，底层村民的上访行为便陷入了“恶性循环”，即实现了上访行为的不断再生产的过程。在无止境的上访过程中，访民之“气”，尤其是针对上层精英的“气”得以不断滋长和扩散。因此，地方政府要正确看待和分析农民的上访诉求，尽量阻断“个体之气”向“阶层之气”的转化，避免上访行为的再生产。
（三）道义伦理的期待
一些学者认为，农民上访博弈的焦点其实应该从中国传统的农民土壤中来寻找，即关注农民上访的社会文化的基础。比如，吴长青就提出了“伦理”（吴长青，2010）的概念，[8]为我们理解中国语境下的农民上访问题找到了一个新视角。其实，农民上访中博弈的焦点已经向文化维度转变，他们更多的上访诉求是要表达对于未来农村社会治理问题的一些看法。
很多经验资料表明，中国农村社会已经出现了分化，贫富差距越来越大，呈现出非均衡的状态。而且这种非均衡的状态不仅表现在农村的经济社会资源，包括农民的生活消费、人际交往等，而且还体现在政治权力资源上。同时，这两种类型的资源又相互交织，使得农村社会面临着很大的问题，特别是一些富人治村，上层精英的结合问题非常突出，这就使得农村社会出现了所谓的精英垄断，越来越多的农民被排斥在农村的政治、经济圈之外，这也使得基层之间的区隔越来越明显。同时，农村社会传统的社会规范被消解，熟人社会的关系网络被中断，这就不断加剧了农民与精英群体之间的矛盾。因此，农民只能通过上访的手段来对抗现有的农村基本结构和秩序，试图能够打破现有的被隔离化的状态，重构阶层之间的利益分配秩序，重构农村秩序，建构农村公平化、正当化的管理秩序，更好地服务农村社会。这其中就体现了农民对农村这一熟人社会的道义期待的问题。
四、博弈行动的选择
农民上访中博弈策略的表达主要应體现在两个层面：一个是上访农民的策略表达，一个是乡镇及基层干部的应对选择。
（一）上访农民的权利策略表达：问题化的策略，扩大影响力
在上访博弈的过程中，双方都是理性人。因而，为了获取最高的收益，上访农民往往会设法运用多种手段和策略来践行自己的表达。整体上来说，上访农民会首先通过提升自身的素质和能力，即通过学法、用法以寻求上访时的话语权力;其次，采取问题化的策略，扩大影响力。具体又分为两点：
1.“吵闹”的问题化策略。这一阶段，上访农民主要是用寄发联名信，争取“同盟军”，实施集体上访。通过有节制的“吵”和“闹”的方式，发出一些影响社会秩序的信号，引起外界的注意。同时，还要争取把他们自身的权利和利益诉求转变成涉及社会稳定和官员政绩的“政治问题”，从而增加上访的砝码，震慑乡镇及基层干部。
2.“糅合”的手段泛化上访的问题。社会学家费孝通先生指出，中国的农村就是一个熟人社会[9]。它的特点就是人与人之间有着一种私人关系，人与人是通过这种私人关系联系起来，构成一张张关系网。也就是说，中国的农村其实就是一个“小圈子”社会。在这个“小圈子”社会中，它主要强调的是人治而不是法治，办事大多凭人与人之间关系的生熟程度、感情深浅程度，关系越亲密就越有可能被中心成员用来实现其实际利益目标，责、权、利的界线较为模糊，他人的权利容易被侵犯，在公共事务中则容易发生论资排辈、任人唯亲、徇私舞弊等问题，因此，农民上访时往往会将自身所反映的现实问题和乡镇及基层干部之前的问题糅合在一起，千方百计地抓他们的“小辫子”，以提高自身上访成功的砝码。
（二）乡镇及基层干部的权力策略应对：选择性的策略，分化力量
针对农民有手段的上访策略，乡镇及基层干部也有自身策略选择的空间。主要采取对上和对下的双重风险控制，采用灵活多变的应对策略，主要包括以下三个步骤。
1.理性分析上访个体或群体特征，分化上访群体。整体来说，对于乡镇及基层干部而言，农民上访的群体主要有三部分构成人员：组织者、积极分子和普通的参与者。而对于同一上访目的来说，三者之间具体的上访诉求是有所差别的。一般来说，普通参与者的诉求是为了维护“集体利益”，这也是他们能够被动员加入上访群体中的一个明确而具有说服力的理由，所以一旦这种“集体利益”的诉求被部分或全部满足，普通参与者的上访热情就会减退。而积极分子，特别是组织者，他们的诉求要更加复杂，除了“集体利益”之外，还有自己的“私利”。因此，他们是上访过程中最为坚决的，也是最难解决的，也最有可能采取比较极端的方式，去追求自身的利益需求。 2.“勸”与“拉”的非正式手段。乡镇及基层干部一旦确定了农民上访中的利害关系，就开始采取一些初级的策略来应对农民的上访问题。陈孝连和刘新玲在《农民集体上访中权利、利益与权力的博弈》中就认为，乡镇及基层干部主要运用的是“劝”和“拉”的手段。这两种手段是最初阶段所采取的策略，也往往体现了乡镇及基层干部的正式权力的非正式运用的过程[10]。
一般来说，“劝”是乡镇及基层干部采用得比较多的策略之一，也往往更有乡土社会的人情特点。它是根源于农村“熟人社会”的关系网络。因此，那些可以和上访群体中的组织者或是积极分子有一些人情关系的干部会首先采用这种策略。他们也往往比较擅长运用这种熟人社会中的“关系”来实施“劝”的策略。而“拉”更具有一种“交换”的意思。这种策略往往是乡镇及基层干部根据特殊的问题或是比较具体的事件采取的一种暂时性的让步，承诺要满足和实现部分的上访诉求，以达到暂时不上访或是不上访的目的。
3.“顺”与“压”的“胡萝卜加大棒”策略。“顺”与“压”的策略更多的是在前期的策略不起作用时，乡镇及基层干部所采取的主要手段。这种手段往往具有“争取大多数，打击极少数”的意思，它是建立在前期分析的基础上。“顺”，一般来说，乡镇及基层干部对于大多数的普通上访群体，会尽可能地满足他们的要求，以争取大多数。“压”，是对“少数人”采取的一种强硬手段，这就往往需要乡镇及基层干部运用一些权力之外的手段，来压制上访者的行为。
五、博弈结果的反思
农民上访的结果有多种多样的形式，甚至出现了“上访与治访循环”的困境。这种困境本身就是一种新形势下的“囚徒困境”，它是多方博弈的结果，是由个体理性所导致的一种集体非理性。这样的上访结果无论是对于上访者还是被上访者来说，都是一个“高风险、低收益”的结果，我们所要做的就是突破这种困境。首先，从政府的角度来看，应摒弃机会主义的倾向，实现治权向治理转变，真正读懂农民上访的“行动”逻辑，而农民也应当放弃“搭便车”的行为，学会正确合理地表达诉求，争取权益。当然，农民上访博弈中呈现出来的根本性问题即农民上访行为的逻辑起点已经发生了很大的变化。它既不是单纯的“权利诉求——抗争政治”（李连江和欧博文;于建嵘，2013），也不仅仅是斯科特等人的“道义伦理——底层政治”，而是更多体现在农民自身对于自我家园建设的一种伦理性期待。他们试图通过上访行为来重构农村的利益分配格局，为农村基层治理蹚出一条正当之路，为的是要维护其家园的“山清水秀”。
为此，我们需要明晰农民上访过程中的差别化需求，从“维护农民道义”的角度出发，消解农民上访中的权力差异，实现信息的公开，消除农民上访博弈过程中的不利因素，准确把握农民上访过程中的真实性、正当性需求，从而正确地引导农民上访的法治化、制度化途径，进而从根本上避免上访行为的“再生产”，实现乡村治理中各个权力主体关系的均衡，推动乡村治理中的各个权力主体从“零和博弈”走向“正和博弈”，早日实现乡村善治的奋斗目标。
参考文献：
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Farmers’ Petitioning and the Operational Logic of Good Governance in Rural
Areas
— the perspective of game theory
HAN Meng-juan1，WANG Ying-jie2
（1.Research Department of Social and Ecological Civilization，Party School of the Committee of C.P.C
[Hebei Administration Institute]，Shijiazhuang 050031，China; 2.School of Marxism，Party School of
the Committee of C.P.C [Hebei Administration Institute]，Shijiazhuang 050061，China）
Abstract：This paper analyzes the farmers’ petitioning through the perspective of game theory，and then it reveals the basic logic and practice process of power operation in rural governance. So that this paper can provide an inspiring thinking for the rural good governance. The paper mainly discusses the following five aspects involved in the process of farmers’ petitioning game：game subject，game field，game goal，game action，game result. It reveals the changes of the petitioning farmers’ behavior and logic. in order to achieve the “positive game” between the peasants，the rural government，and the state.
Key Words：rural good governance;the game theory;ethical expectation;positive game
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