论城市土地管理中存在的问题及对策
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[摘 要]随着城市化进程加速，如何使有限的城市土地资源发挥最大的效益及可持续利用，有效地提高城市的承载能力，推动城市可持续发展，是当前地方各级政府关注与探索的重要内容之一。最近几年，虽然我国土地资源管理工作获得了一定的进步与发展，但在管理的实际过程当中，仍然有诸多问题存在。只有正确认识与了解土地资源管理的重要价值，才能在一定程度上提高我国城市土地资源管理的质量与水平。本文从我国目前城市土地资源规划管理的现状出发，重点探讨其存在的问题，并提出有效的完善措施。
[关键词]城市土地资源;规划管理;城市土地现状;改善措施
[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A
近年来，我国经济发展速度不断加快，城市化进程也不断推进，随之而来的是城市面积的逐日扩张和城市人口数目的不断增加，人多地少的格局使得城市经济发展对自然及生态环境的要求越来越多，其中最为突出的是土地资源问题。城市土地是人类活动最为集中的区域，离开土地，任何经济建设都是空中楼阁，故城市土地也是城市中最为稀缺的资源之一。近来，我国城市用地的扩张速度已远远超过单纯的城市化速度，城市土地供不应求的矛盾成为经济建设进程中越来越难以回避的问题之一;与此同时，对已占有建设用地控制和管制的不足导致城市土地利用效率下、用地结构失调，不合理及低效的利用是对土地资源极大的浪费。如何节约和保护土地资源、节约和集约利用城市土地资源成为如今社会城市问题研究的热点之一。针对实际情况，文章以促进土地资源集约私用与城市生态经济系统发展为目标，分析城市土地私用中存在的主要问题，提出对城市土地利用规划的对策与建议。
1 我国城市土地资源管理的现状
根据美国地理学家诺瑟姆城市化进程的划分方法，当一个国家或地区的城市化水平超过30%后，其城市化进程进入加速发展的阶段。2000年底我国城市化水平就超过30%，我国目前正处于城市化加速发展的阶段，在人口和经济活动不断向城市聚集，城市用地规模不断扩张的同时，应该看到我国目前城市土地资源管理体系尚不完善，各级政府经常为短期经济目标忽视从长远的角度来规划和利用现有城市土地资源，从而造成城市内部土地利用效率低下，用地结构严重不合理，致使城市土地资源极大浪费，不利于我国社会经济可持续发展。我们应该清醒地认识到土地既是一种不可再生的稀缺资源，又是城市经济和社会生活的基本条件。它关系到国计民生的全局和长远利益。随着人口增加和经济发展，土地稀缺性日益加剧，人地矛盾日益尖锐。现阶段我国城市土地资源管理的现状主要表现为：一方面社会经济发展与土地资源合理配置关系日益密切;另一方面又出现了土地资源配置市场机制失灵和政府宏观机制失控现象同时发生的怪圈。目前我国城市土地资源的矛盾主要体现在以下方面。
1.1 城市定位不准确，城市发展缺少科学规划
随着我国改革开放和市场经济体制的建立，伴随着经济的快速增长，城市处在急剧的发展变化之中，由于体制的问题，短期内土地资源配置还无法完全适应市场经济的需要。在原有的计划经济体制条件下形成的一套适应计划经济体制的城市规划方法及其内容，与市场经济体制的自身内在要求必然出现不一致、不配套的地方，使得城市规划跟不上城市发展的需求，出现了城市重复建设现象，造成土地资源浪费。加之社会经济的快速发展以及人为的某些因素，城市规划已经成为城市土地资源合理利用的最大障碍。
1.2 城市用地紧张与土地浪费并存
在我国城市化发展快速推进的过程中，有的城市政府加强了对土地开发利用的强度，城市土地资源被过度地利用，城市土地生态系统的自我更新能力遭到了破坏。尽管我国城市用地面积增长的速度比较快，但城市人均占地面积仍低于世界平均水平。人地矛盾十分突出。目前城市地皮紧张、住宅拥挤、道路堵塞、交通不便、教育文化体育等基础设施无法满足市民实际需求。同时城市土地使用过程中的浪费现象十分突出，由于长期以来在计划经济体制下土地资源无偿划拨或无偿使用，造成了很多城市土地出现了多征少用、早征迟用，甚至征而不用的奇怪现象，一些城市不顾中央和上级政府的要求和国家有关政策法规的规定，擅自乱征乱批土地，很多城市盲目发展开发区，出现“开而不发，围而不用”的现象，导致了大量土地资源浪费。据统计，目前我国建设用地当中闲置土地、空闲土地、批而未供土地大约有400万亩，各种废弃地2亿亩，未利用地39亿亩。土地资源浪费现象十分严重。
1.3 地方政府的目标和城市长期发展的目标不一致
在城市发展的过程中，地方政府往往充当地方经济“保护神”的角色，他们以地方经济的业绩作为自己的政绩，追求地方利益在任期内的最大化。有些城市发展新的开发区、高新产业区、大学园区、物流中心，甚至度假区，虽然“短视经济”在短期内促进了当地经济在某一时期的快速发展，但却造成了社会资源包括土地资源的巨大浪费，其付出的代价相当昂贵。同时近年来随着房地产市场的不断扩张，城市土地资源储备出现了透支情况，土地资源浪费的情况更是触目惊心。根据国家统计局2013年8月公布的7月份国房景气指数显示，截止到2013年7月末，全国商品房空置面积为1.29亿平方米，同比增长6.1%。其中，空置商品住宅6538万平方米，增长4.6%。城市地方政府往往为了眼前利益，而对整个城市的发展布局和土地综合利用的考虑欠缺。这在一定程度上不但对房地产市场造成了“过热现象”，也对土地资源的合理利用造成了很大的破坏。
1.4 城市土地市场不健全，规范管理缺乏依据
目前，我国城市的土地市场为三级市场结构模式。土地的一级市场即由国家以土地所有者的身份，通过批租将土地的使用权投放市场运行。国家可通过协议、招标和拍卖等方式将土地的使用权在一定的年限内让予土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，具有垄断性质。土地的二级市场即由獲得土地使用权的经营者，直接将土地或通过建商品房间接地将土地投入市场流通，具有经营性质。土地的三级市场是由土地的使用者通过房产交易而使土地间接进入市场流通，具有消费性质。我国对于城市土地市场的基本政策是：垄断和控制一级市场，规范和搞活二、三级市场。但目前城市土地一、二级市场却并不协调，隐形交易大量存在。主要由于我国土地一级市场的发育远未成熟，出让的土地数量较少，而相比之下，二级市场上交易却相当活跃，交易者众多、交易频率高、涉及金额大、竞争较为激烈。这种市场之间的不协调促使隐形交易大量存在，划拨土地在利益驱动下违规进入二级市场进行“隐形交易”，造成国家土地收益的大量流失。同时，由于取得划拨土地的成本很低，更增加了现实中竭力争取划拨土地使用权的现象，导致土地隐形交易愈演愈烈，城市土地价格很难显化，国有土地收益流失，土地资源得不到最佳利用。另外，在二、三级市场上，一些土地使用者在利益的驱使下，在向国家购买了一定年限的土地使用权后，将国家的土地投放到那些获利较大、见效较快的领域中去，致使城市的绿地及城郊的大量农业用地纷纷被大量高密度的钢筋水泥的建筑物所充斥，从而进一步导致了城市规模的不断扩大以及城市土地生态系统的自我更新能力遭到破坏。如果这种情况不能尽快得到改善和控制，将会极大地阻碍城市的可持续发展，严重影响城市经济发展的后劲，从而影响整个城市化发展的进程。 2 我国城市土地资源管理存在的问题
2.1 各大部门之间缺乏有效的沟通与协调
只有加强政府各个单位与部门的合作与协调，才能有效地管理城市土地资源。通常土地资源管理涉及了执法检察部门和技术业务部门，具体来说包括公安司法部门、城市建设部门、税务管理部门、房屋管理部门以及土地规划部门等。但在实际土地资源管理中，这些土地资源管理部门及单位缺乏有效的沟通与协调，尚未构建严格的管理制度，没有在实际管理中发挥部门的管理合力，由此就严重降低了城市土地资源管理的有效性，进而影响到土地资源管理的水平与质量。
2.2 城市土地资源存在严重流失
通过调研可知，在建设城市的过程当中，存在城镇盲目扩张的问题，由此导致土地资源的严重浪费。其主要原因是因为我国在部署城镇化发展战略中，因为经济的快速发展，而不断推进我国城市化的发展建设，但在这种情况下，不仅会浪费大量的资源，同时会导致环境污染问题的产生。建设面积和居住面积建设比例的不协调以及国家通货膨胀问题的产生，都对城市化开展产生了阻碍。除此之外，通过分析当前城市社会发展状况来看，由于房地产开发商对于利益的需求，会盲目扩建城市土地，造成土地资源的严重浪费。开发商不合理开发土地资源，也对社会农耕产业的发展造成了严重的影响，进而影响了我国社会经济的发展。
2.3 土地监管与规划工作不合理
由于政府未对土地资源监管给予充分重视，同时相关管理人员也尚未树立土地资源监管意识，在实际土地资源管理中没有考虑到城市的具体情况，由此就致使我国土地资源管理与规划开发难以与时代发展需求相符合。我国城市土地资源管理者在进行管理的过程中，没有考虑到城市土地的情况和类型，就对土地资源进行分配与开发规划，由此造成我国城市土地资源利用十分不合理，难以优化配置城市土地资源，浪费了大量的资金和资源。
2.4 缺乏完善的法律法规
当前，在开展城市土地资源管理中，虽然相关的法律法规在不断地健全与完善，但受到市场条件及利益的影响，导致我国城市土地资源管理相关的法律还不甚完善，加大了城市土地资源管理的难度。其具体体现在，相关的法律条文没有进行明确规定与定义，有歧义产生，由此就使土地资源管理的难度有所增加。除此之外，当前，我国现行的土地资源管理法律法规也存在不合理的地方，不适应城市土地利用现状，相关条款不完全，由此在城市土地资源管理中，就会产生各种各样的问题。
2.5 土地资源的供应政策实施难度较大
在实际执行土地资源供应政策的过程中存在诸多阻碍因素，导致建设用地和耕地保护之间出现严重的问题。其具体体现在如下方面：首先，土地资源市场中土地资源存量过多，造成我国城市土地资源需求供应关系不协调。如果建设用地占用了城市土地资源，在想将该土地恢复成农田耕地就需要投人过多的物力与人力。其次，新开发的建设用地供给量过剩。当前，随着城市建设规模的不断扩张，建设用地规模也在不断增加，导致大量的优质农业土地资源被占用，部分土地资源由于难以成片进行耕地而浪费，对于城市郊区农业发展产生了严重的影响。最后，存在严重的违法占地问题，对农民利益造成了严重的侵害。
3 优化城市土地资源管理的具体措施
3.1 控制工業中的行业用地
城市经济发展与土地集约利用的重点控制对象是工业，要根据经济发展的要求，从项目容积率、建筑密度、投资强度、草地率等方面对工业中各个行业用地进行控制，根据自身情况给不同区域制定和自身情况相契合的指标标准，并将各类园区的标准适当提高。对于新建、改建项目及各类进驻项目实行准入制，无法达到指标标准的则不予准入，长此以往，使得城市用地总体效益逐渐达到最佳状态。
3.2 挖掘老城区存量土地潜力
老城区的旧城改造速度明显慢于新城建设速度，大量旧城区的土地利用效率都很低，不利于城市内部存量土地的盘活利用。有很多旧城区的地理位置较好，但由于改造需要付出的成本和精力过大，导致改造成本高于价值量的增加，政府在旧城改造方面应该多出台政策和方案，完善政府对城市土地市场的干预手段，确保改造资金到位，用有形的手去推动无形的手发挥作用。旧城改造一方面可以使旧城区适应城市化的进程，提升城市整体形象，提高居民生活满意度;另一方面也能充分利用有限的城市土地资源创造出更多的价值，带动整体城市经济发展。
3.3 加强城市土地市场体系建设
健全土地市场体系可以有效地优化土地资源配置、提高土地利用集约度。对我国的经营性用地，应严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中的内容，同时各市、县国土资源管理部门、土地储备机构要积极参与制订土地计划，使当地的土地市场向着合理而有序的方向建设。同时也要发展市场的作用，通过市场机制调节土地的合理分配与使用，按照市场经济原则合理使用土地。
3.4 加深城市土地规划的科学性
土地利用总体规划是对一定时期内各类土地利用做出的综合协调和统筹，其视角是全局和长远的，所以总体规划的科学性是实现土地集约利用的必要条件和前提。科学合理的规划包括对城市性质的定义、城市空间结构的布局、基础设施建设的规模、公共服务设施提供的数量、交通体系的建设等方面，既要满足城市当前的发展需求，也要将长足发展考虑在内，既为城市的发展留出合理空间，又要把握对城市土地资源的节约利用。
4 结论
土地既是国家的根本，也是民生的根本，特别是有限的城市土地资源更是社会发展的物质基础、社会财富的根源。各级地方政府要高度重视城市土地资源的合理规划与科学管理，设立并贯彻执行相关的法规，明确职责，加大执法力度，严格遵循合理的审批程序，重视城市的整体规划，才能切实有效地进行城市土地资源的合理规划和科学管理，优化土地资源的配置，提高土地资源的利用率。
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