无人机危害及恐怖行为反制对策研究
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无人机存在巨大的潜在危害，已经成为恐怖主义新威胁。无人机恐怖主义行为具有隐蔽性、防范难等新特点。在我国反恐法对恐怖主义行为定义宽泛的背景下，意图和事实上的危险性都可视为恐怖活动。需要建立跨部门的联合防范管控机制，通过政府监管、行业自律与技术升级进行防范和反制，从源头上规范无人机安全飞行。
近年来，随着科技的迅猛发展，在直接用于军事目的的军用无人机外，民用领域各种各样的无人机也如雨后春笋般纷纷问世，除作为航模玩具、航拍摄影工具等服务性、娱乐性商品外，无人机以飞行范围广、机动性强等特点，被广泛用于公安、消防、农业、环保等领域从事信息数据采集和危险性、重复性的劳动。但由于对无人机的使用规范管控不力，无人机也容易被不法分子或间谍用作勘探、测绘、偷拍敏感地区，以及走私、投放危险物品的工具，而更为严重的是一旦被恐怖分子利用，就会变成极具破坏性的武器，给社会带来灾难性的后果。因此必须多措并举，采用各种手段进行防范。
一、无人机潜在危害及恐怖行为界定
无人机本身不具有威胁他人安全的倾向，是否存在危害或作为恐怖主义威胁影响社会公共安全取决于无人机操控者的主观意愿。无人机作为潜在危害及恐怖活动的载体，其危害和及其恐怖行为主要有以下几种：
（一）由于操作控制不当或被不法分子利用带来的危害
1.扰航：无人机扰航是最受社会关注、也是最常发生的问题。2017年2月2日、3日，昆明长水国际机场连续发现4起无人机非法飞行事件，造成多架次民航飞机避让、延误； 2017年4月14日，在成都双流国际机场西跑道北侧30公里处发现疑似无人驾驶航空器活动，3架航班绕行，地面航班等待5分钟；17日，同样在西跑道北侧18公里处发现疑似无人驾驶航空器活动，导致多架域内航班空中等待，12架飞往成都的航班备降其他机场；18日，在西跑道北侧3.7公里处及同侧14.8公里处发现疑似无人驾驶航空器活动，导致22架飞往成都的航班备降其他机场，23架航班出港延误；21日，在跑道旁发现一架绿色疑似无人驾驶航空器，导致13架航班备降、1架航班返航；下午，另一机组发现了一架红色和一架红白相间的疑似无人驾驶航空器，导致了19架航班备降、2架航班返航。四天合计共导致百余架次航班被迫备降或返航，超过万名旅客受阻滞留机场，经济损失以千万元计，对旅客造成了巨大的生命安全威胁[]。
2.扰民、侵犯公民隐私：多旋翼无人机飞行时会发出较大噪声，尤其在人口稠密的生活区、居民区会影响居民生活，具有摄像功能的无人机还会被居民视为侵犯隐私而引起强大反感，2017年5月23日绵阳一名无人机飞手在小区玩无人机就引起群众的强烈不满。
3.运输、投放危险品：无人机的载物运输功能可能成为新的走私途径。2015年1月20日，一架携带冰毒的无人机从墨西哥边境进入美国。2018年3月，深圳海关破获一起特大走私案，不法分子利用无人机在深港陆地上空架设空中线缆实施小型物品走私。
4.间谍行为：利用无人机在涉密单位和敏感地区的勘探、测绘、偷拍，获取重点领域国家秘密机密。2017年5月2日广州一男子航拍某部队营区的军事设施，被广州白云警方查获；5月18日武汉两名飞手航拍重点单位被公安局行政拘留。
5.撞击危害：无人机在起飞降落阶段或低空悬停时，与人、车辆、动物、电力设施等发生冲撞，造成直接和二次伤害；在高空飞行时也可与载人航天器和高层建筑物发生空中撞击，同时在飞行时发生零部件高空脱落也极其危险。
6.衍生危害：無人机机体本身、电池、燃料及荷载等在非飞行状态下也存在安全隐患。普通民用无人机续航时间短，消费级无人机续航时间一般在三十分钟以内，因此常规配备三块锂电池。锂电池的存放过程中遇高温极易出现自燃、爆炸等危险情况。
（二）被恐怖分子用来实施恐怖活动
恐怖组织利用无人机进行恐怖袭击的行为无异是恐怖活动。极端恐怖组织“伊斯兰国”成员曾在多旋翼无人驾驶飞行器上装载爆炸物或榴弹，袭击伊拉克政府军，后者发现较难击落这种小型飞行器；也门胡塞武装2019年1月用这种方法袭击政府军阅兵队伍，至少7人死亡。2019年4月21日斯里兰卡遭连环爆炸袭击，死伤惨重，全国进入紧急状态，斯里兰卡民航局25日禁止固定翼和多旋翼无人驾驶飞行器飞行，缘由是安全形势严峻。除禁飞，斯里兰卡民航局同时暂停向商家发放无人机销售许可。这也是一个政府官方认为无人机可能支持恐怖主义行为或恐怖活动的案例。
出于某种政治上或其他意识层面的诉求，一些无人机行为虽客观上未造成实质损害，但是也达到制造恐怖效应的效果，无疑也应视为恐怖主义。如：2014年9月在德国基督教民主党的竞选活动上，Parrot AR无人机坠落在总统默克尔面前，该无人机由德国海盗党成员操控，以抗议政府监控。2012年，一名马萨诸塞州男子因试图使用喷气动力模型飞机袭击五角大楼和国会大厦而被判处17年徒刑。2015年1月26日一架无人机坠毁在白宫草坪上。2016年4月，为抗议日本政府重启核电站计划，有人操控一架有核污染标志、装有福岛放射物的无人机，降落在首相官邸房顶，无人机携带装有液体的饮料瓶，警方随后在液体中检测出微量放射性铯134和放射性铯137。2018年8月4日委内瑞拉总统马杜罗在首都加拉加斯出席国民卫队建军81周年阅兵式时，遭遇无人机炸弹袭击所幸未受伤。但在期间近百名士兵四散逃生过程中，造成至少7人受伤。
我国反恐法中规定恐怖活动，是指恐怖主义性质的下列行为：组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害活动的；宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，或者非法持有宣扬恐怖主义的物品，强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的；组织、领导、参加恐怖活动组织的；为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的；其他恐怖活动。可以看出上述五种行为范围较广，无论是造成实质后果还是只停留在主观意图，无论是直接参与还是提供支持、宣传都被认定为恐怖活动，尤其是“其他恐怖活动”，为“可能出现的新形式、途径方法的恐怖主义性质行为也是恐怖活动”预留出了解释空间。因此，笔者认为类似无人机在人员密集区制造骚乱恐慌的行为虽然没有造成实质性后果，但也影响社会秩序造成了混乱；或者针对特殊、重要人物、场所的试探性攻击，即使没有得逞也可以与恐怖活动相联系，依据其动机、手段、结果严重程度等，认定为恐怖活动并依照反恐法进行处罚。 综上所述，无人机在为人类生活带来巨大便利的同时，也存在许多潜在的危害，特别是容易被不法和恐怖分子利用。有学者从理论上分析认为，不能绝对的说操纵无人机制造混乱、恐吓、袭击就是恐怖主义行为，但可以说这些行为符合恐怖主义的某些特征。因而，认为无人机是恐怖主义的新威胁，必须引导规范与严格管制、反制并重。
二、无人机危害及实施恐怖行为的特点
无人机危害和实施恐怖行为具有以下三个特点：
（一）远程操控，隐蔽性强
无人机具有超视距灵活遥控，超障碍精准打击，袭击后易于迅速逃脱等特点。恐怖分子可以在安全部门的监控范围之外远程操控无人机，而且即是坠毁被俘获也难以追溯其来源。已经发生数起的民用无人机在机场净空黑飞事件证实，对无人机的操纵者难以进行有效的实时定位，这使得不法和恐怖分子的觉得隐蔽性更强，被发现和遭遇报复打击的难度增大，客观上降低了其犯罪的恐惧心理，同时也增加了安全部门的打击难度。
（二）成本低廉，费效比高
尽管消费级无人机对于普通爱好者来说已经算贵重品，但作为危险武器对不法和恐怖分子来说，无论是從获得渠道还是费用来说都是相对经济的。由于其低廉的价格，一方面可不计成本，不考虑重复使用，而将其作为一次性自杀式武器，从而进一步增加了防范的难度。同时另一方面又可通过“量变”达到“质变”，即采用集群攻击实现突防；如： 2018年6月30日在俄罗斯驻叙利亚赫梅米姆空军基地上空，出现了大批不明身份的、企图攻击俄军基地的无人机，这是2018年1月以来，由无人机对俄军驻叙基地发起的第4次袭击。据俄军判断，这些无人机均为民用无人机[1]。还有，为检验无人机集群控制技术及应对集群无人机威胁的能力，2019年5月10日美陆军在“欧文堡”训练中心进行了无人机集群演练，但由于目标数量实在太多，远远超过防空雷达目标处理能力。而用现有的导弹攻击这些无人机效费比太低。对于这样的情况，基地司令甚至认为根本无法拦截。
（三）手段多样，难以防范
除空中管制规范不完善、人为操作不当带来的危害外，民用无人机恐袭威胁分为操控无人机接近并撞击目标，通过捆绑爆炸物以增加威力的自杀式袭击、投掷爆炸物和释放有害物质三种。兰德公司研究认为恐怖分子利用无人机可能使用三种袭击方式：直接攻击、间接攻击和空中撒播（生化、辐射用武器或某种危险品）[2]。消费级无人机具有飞行高度低、巡航速度慢、体积小等特点，雷达监测系统难以识别，通常只能通过肉眼和监测设备识别。无人机蜂群被认为是与太空战、卫星反卫星、混合战争、网络空间站并列的未来战争的主要形式之一。国外无人机公司在政府军方支持下更是致力研发作为武器装备用的无人机，技术手段日趋多样。2017年11月无人机公司StratoEnergytics发布了一个微型无人机武器Stinger，它不过手掌大小，自带小型炸弹，搭载EyeFire目标识别系统，可以识别目标人脸并迅速予以“爆头”，一击毙命，能够真正让人措手不及、防不胜防。
三、无人机危害及恐怖主义行为的防范和反制
无人机的巨大潜在危害和显露出的恐怖行为特征，使加强其防范和反制对策研究显得刻不容缓。必须从技术和管理等多方面入手，研究制定有效的防范和反制措施，确保把无人机危害及恐怖行为扼杀在萌芽状态。
（一）技术手段升级
无人机是高技术产品，因此可首先考虑从源头上采取技术手段消除其可能带来的隐患和危害。一是由厂商限制飞行参数。如，设置无人机广播式自动相关监视预警系统（ADS-B），将民航与空管系统间成熟运用的ADS-B系统和其他预警避让技术运用到民用无人机制造商，通过地理电子围栏技术在出厂前设置禁飞区和限飞区，使无人机通过卫星定位模块强制规避危险区域飞行。二是采用技术手段提升无人机性能与安全性。如，通过升级无人机动力系统来降低噪声、延长续航时间，使其减少因电量不足造成的失控行为；升级飞行控制系统的传感避障等技术，以减少其直接撞击创伤或撞击后失控坠落造成的危险后果。三是研制反无人机安全系统。利用先进技术研制对非法入侵无人机进行管控的防御系统。如，美国陆军去年研发了低空慢速无人机综合防御系统（MLIDS）。
（二）推进无人机标准化
无人机行业内按照技术特征可分为固定翼无人机、多旋翼无人机、无人直升机、复合翼无人机、伞翼无人机、扑翼（仿生）无人机、无人飞艇等。依据应用领域将无人机分为消费级无人机和工业级无人机，这两者均属于民用范畴。消费级无人机是直接面向于消费者的服务、娱乐用产品，主要功能是航拍。工业级（行业性）无人机针对特殊行业制造，对载重量、续航时间等技术性能和抗干扰性、安全性等要求更高，可以进行特殊环境作业的无人机。用于恐怖袭击的无人机行为多数是恐怖分子使用消费级无人机或改装后的消费级无人机，在国内电商可以轻易购买到用于喷洒的农用无人机，极易被用于危化品扩散；此外十万元以内载重大续航长的工业级无人机也可以进行非实名制购买，这些大型无人机如果被恐怖分子利用能够造成巨大破坏，必须需引起安全部门警惕。
2017年6月，工信部联合多部门发布了《无人驾驶航空器系统标准体系建设指南（2017-2018年版）》，确立了无人驾驶航空器系统标准体系“三步走”建设发展路径。2017年11月，民航局发布《无人机围栏》和《无人机云系统接口数据规范》两部行业标准，首次明确了无人机围栏的范围、构型、数据结构、性能要求和测试要求。2018年1月由国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室委托工信部和民航局颁布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》。将无人机分为民用无人机和国家无人机，其中国家无人机是民用航空活动之外的无人机，包括执行军事、海关、警察等飞行任务的无人机。并根据大小、质量及速度要求分为微型、轻型、小型、中型和大型无人机。这一分类避免了传统对军用无人机和民用无人机的简单划分，因为随着以DGI大疆创新、北美3D Robotics、法国Parrot派诺特、德国AscTec为代表的民用无人机品牌产品更多对接警务、能源、消防、农业、环保部门的业务，以及军用民用技术的相互转换，功能、用途以及服务对象模糊化，军用民用的简单二分法已经不具科学性。笔者认为《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》中的国家无人机和民用无人机都指向提供公共产品、服务于政府公共事务的无人机，民用无人机中植保消防等用途也是出于国家利益的保障，但没有对私人用途无人机进行重点关注。因此在安全领域，应以无人机使用者身份及使用目的为依据设立新的分类标准以进行监管。 （三）完善相关法律规定
国内无人机飞行安全规范性相关法律法规和标准规范至少有十几部，包括《轻小型民用无人机飞行数据报送及管理规定（征求意见稿）》《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法》《民用无人机驾驶员管理规定》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《无人驾驶航天器系统作业飞行技术规范》等。从立法主体来看，主要为代表军方的中央军委空中交通管制委员会办公室、中国民用航空局和针对扰航行为的各机场的规定管理办法三类。此外还受《中华人民共和国飞行基本规则》《民用航空法》《通用航空飞行管制条例》《民用机场管理条例》等通用法律法规约束。
根据无人机违法的判例来看，公安部门是执法主体，主要依据《治安管理处罚法》《民航公安行政处罚裁量标准》进行处罚。之后，2017年1月公安部《中华人民共和国治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》新增第46条对违反国家规定在低空飞行无人机、动力伞、三角翼等通用航空器、航空运动器材，或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物體的，作出了明确处罚规定。此外，各级政府在都在地区重大集会活动时出台临时性管制通告，如北京市公安局在两会和国际论坛会议期间发布了加强“低慢小”航空器管理工作的通告；2017年5月10日、12日公安部和民航局，分别召开了全国公安机关开展无人机等“低慢小”航空器的专项整治工作会议，之后各地陆续出台了禁飞政策，对违法飞行的无人机爱好者进行严抓严打。由于现有法律法规制定的主体多元，加之立法的权限范围不够清晰，不同主体出于自己利益考虑在立法权限上出现重复甚至冲突，影响立法进程。应统合各方力量开展广泛调研，针对无人机危险飞行行为及其危害进行科学立法。
（四）加强消费者教育和行业自律
在我国普遍存在把无人机作为礼品或奖品转赠他人的现象，造成即使在销售渠道进行实名登记也无法对无人机的具体使用者进行追溯。尽管大疆无人机第一次使用前需要到各地网点登记激活并简单教授操作方法，但也有大多数品牌的简易无人机并没有对使用者进行实名登记。因此，必须加强对消费者的教育，引导他们加强自律，自觉学习和熟练掌握安全飞行技能，自觉提高安全飞行意识，自觉遵守规定不在禁飞区，机关团体、企事业单位，车站、商圈、公园、大型活动场所、展览馆、学校、医院、居民小区等人员密集场所，重要军事、政治、经济目标上空和强制区（监狱、戒毒场所）等地飞行。无人机行业生产者应努力提高产品安全性，推广安全飞行指南。销售者应知法守法严格做好审核登记工作，做到对产品去向能够随时追溯可查。相关部门应在推广和促进无人机行业健康发展方面主动作为，如开放更多无人机飞行示范区域，引导消费者进行安全飞行。最大限度地降低普通消费者因为安全意识淡薄而无意中做出危险的行为。
（五）高度重视对无人机恐怖行为的管控
美国各个安全部门都认为：无人机恐怖主义是一种“迫在眉睫”的威胁。美国联邦调查局对犯罪和恐怖分子无人机的担忧日益增加，认为伊斯兰国和基地组织在袭击中使用无人机的企图“反复而专注”。2018年，联邦调查局局长克里斯托弗·雷（Christopher Wray）的公开言论中反复提到无人机威胁，“民用无人机构成了‘稳步升级的威胁’，因为恐怖分子，犯罪集团或贩毒集团可能会利用这些设备在美国进行攻击”“恐怖组织可以很容易地输出他们的战场经验，使用武器化的无人机”。鉴于此不同涉及反恐的部门已达成共识，力求加强交流协商，强化应对无人机恐怖主义的措施。比较明显的例证是，对开放空域掌握绝对控制权的美国联邦航空管理局（FAA）曾计划在2016年底前出台放宽航空器飞行的框架，联邦调查局和国土安全部提出担忧后该计划立即终止。同时美国政府正在制定法规，要求大多数无人机实时通告身份和位置，以便有关部门对其进行跟踪。美国国土安全部2018年6月敦促国会批准新的反无人机立法，再次努力打击可能威胁无人机的使用。拟议中的立法将赋予美国联邦政府新的权力“禁用或销毁”被认为“有威胁”的任何无人机。据报道，美国执法部门和国土安全机构已获得了监管无人机通信的法定权力，特朗普总统也签署了一项制定反无人机措施的航空政策法案 []。
在我国，反恐怖工作领导小组统筹协调反恐工作，参与反恐实务的部门有军队、国安、公安、武警等。各部门亟需打破信息壁垒，建立交流合作机制、建立情报共享机制。树立危机意识，以前瞻性、开拓性视野，将成为恐怖主义新形式的无人机恐怖主义行为列为重点防范对象。加强装备革新、技术创新，研发出更具安全性的无人机安全系统。加强政府部门、无人机生产经销商、无人机消费者之间的积极联动，促进无人机行业的健康发展。同时应尤其关注不同领域潜在的安全风险的重叠与演化，无论是恐怖活动，还是危害社会治安的活动、刑事犯罪都应该一视同仁，从规范无人机安全飞行的源头防范开始做起。
四、结语
当前随着无人机技术的飞速发展和无人机使用的普及，无人机事故引发的危害和安全威胁越来越多；恐怖分子也可以通过轻松获得的无人机进行恐怖活动，造成严重危害社会治安等恶劣影响和后果。同时，恐怖主义形式不断更新，技术手段更加高明，反恐形势愈加严峻。我国有关部门应意识到防范无人机恐怖主义的紧迫性，加强交流合作和信息共享。尤其是必须认识到，仅仅在反恐层面监管无人机是不完善的，而应将无人机行为纳入恐怖主义与反恐视野下进行全方位的监管和防范，在影响国家社会发展、公民自由生活的各个领域，警惕无人机带来的安全威胁。政府、生产者、销售者、消费者、使用者等多主体均应以规范无人机安全飞行为出发点，健全法律保障、制度保障，自觉自律、监督与预警相结合，共同努力促进无人机行业健康发展。
【参考文献】
[1]崔文豹，裴本超，杨竣，李志.防范利用民用无人机实施暴恐活动对策研究[J] .武警学院学报，2018（12）：77-80.
[2] 王群.警惕民用无人机空袭威胁[N].解放军报，2018-7-20.
（作者简介：赵时轮，国际关系学院国家安全学硕士。研究方向：国家安全学、恐怖主义理论、情报学等。）
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