行政事业单位财务预算管理思考
来源:用户上传
作者:
摘 要：本文沿著预算、核算、决算的财务管理路径，探求财务管理的起点――预算管理，首先按照预算管理步骤，从预算编制、执行、调剂、评价四方面阐述了预算管理的主要内容。在此基础上，从预算的刚性约束和资源配置两方面作用说明了预算管理的重要意义。其次，按照预算管理的流程，依次分析了各个阶段存在的主要问题。最后，结合预算管理实务工作和财政部的支出经济分类改革要求，针对预算管理各个阶段存在的主要问题，提出了相应的预算管理建议。
关键词：行政事业单位;财务预算;预算管理
一、 行政事业单位财务预算管理概述
1.行政事业单位财务预算管理的主要内容
狭义的财务管理大体内容包括预算、核算和决算。而广义的财务管理还包括政府采购管理、资产管理等其他与财务相关的管理活动。作为财务管理的重要内容，预算管理是财务管理的重要抓手，通过预算的编制、执行、调剂、评价等连续环节全面控制资金的投向规模、流向，达到财务管理的约束与导向作用。
作为预算管理的起点，预算编制是重要的基础工作。根据资金的性质不同，编制工作的要求不尽相同。对于基本支出，在资金相对短缺的情况下，统筹自有资金，全面精准地编制支出预算。而对于项目支出，则要在业务部门充分参与、相关专家论证可行的前提下，根据需求完成编制工作。
预算执行是预算的运行环节，平稳有序的预算执行是科学合理编制预算的体现。预算执行的管理内容不仅仅局限于对资金执行进度的管理，还包括对资金列支和支付环节的合理性检查。在实际工作中，鉴于财政部收回预算单位执行不力资金的规定，大部分单位十分重视预算执行进度，基本已经建立起了预算执行的一把手负责制，在单位层面制定了预算执行的奖惩措施。而对于资金列支和支付环节的管理主要依靠财务部门的审核把关和内外部审计予以规范和监督。
作为预算执行过程中应对各种突发状况的手段，预算调剂解决了计划赶不上变化的难题。预算调剂为执行带来了一定的灵活性，但需遵循一定的原则和程序进行，不能随意调剂资金使用。对于增量资金调剂等特殊的预算调剂在实务中门槛高，难度大。对于存量资金的调剂可按照规定程序在一定范围内逐级审批调整。但基本支出和项目支出、人员支出和公用支出之间不能调剂和混用。
预算绩效评价的目的是提高资金的使用效益，提升资源的优化配置。绩效评价管理的重点是绩效指标体系的管理。科学合理的绩效指标设定是绩效评价的基础。在实务中，预算绩效评价的主要内容是项目资金绩效评价。在预算编制申报项目的同时分中期和年度申报项目目标，并按照一般性项目和特殊项目类别分权限审核设定的绩效指标。预算年度结束后，通过绩效自评等方式评价绩效指标的完成情况，达到绩效评价的目的。
2.行政事业单位财务预算管理的意义
预算管理作为行政事业单位财务管理的抓手，具有重要的意义。“凡事预则立，不预则废”，预算的管理优势主要体现在对财务管理的全面规划作用。
（1）有助于增强会计核算的刚性约束。从预算编制开始，列支的范围、内容、金额等已经固化在预算中，资金按照预算科目分项目拨付，执行过程中的调整同样需要履行预算调剂手续，调整预算后允许支出。自2016年财政部启动支出经济分类科目改革以来，更是将预算的约束作用延伸到资金支付环节，资金支付令启用新增的政府经济分类科目，并明确其和预算支出经济分类的对应关系，这就有效衔接了预算的编制、执行环节，统一了预算会计和政府会计两套报表，更加有效地突显了预算管理对会计核算的统领作用。
（2）有助于优化资源的合理配置。预算的优化资源配置作用体现了预算的资金导向功效。评价资源配置的效果，即是预算管理的绩效评价环节。作为财政部预算管理改革的重点内容，绩效评价管理的重点是突出全面管理。即建立一套从预算编制、执行到决算的全过程的绩效管理，以达到“花钱必问效、无效必问责”的实际效果。
二、行政事业单位财务预算管理问题
1.预算编制问题
预算编制是预算管理工作的起点，是预算管理的基础工作。预算的编制质量直接影响预算的执行和决算。在预算编制工作中存在基础调研不充分、预算编制方法简单单一、预算编制不全面等现象，最终的结果导致资金的无效使用和浪费。
2.预算执行问题
预算执行是预算管理的主要环节，执行过程中的问题主要集中在执行进度和执行内容两个方面。一方面，预算执行中常常存在执行进度偏离序时进度的情况存在，执行进度冒进或者缓慢，表明预算的资金总额存在超支或者结转结余的风险，应积极分析原因，防止超预算支出资金或者被财政收回结转结余资金。另一方面，预算执行的支出存在基本支出向项目支出转嫁、私自改变资金使用用途、在项目支出中超科目列支等现象。尤其是对资金相对充裕的项目支出的管理比较松散，使其成了资金超范围支出的“蓄水池”。
3.预算调剂问题
预算只是对全年收支的计划，不可能做到数数相符。预算实际执行中总会存在资金偏离预算的情况，这就需要资金的互相调剂使用。运用预算调剂手段解决预算执行突发状况，有其存在的意义和积极作用。但在资金调剂过程中，存在滥用预算调剂手段、随意改变资金使用用途、降低预算刚性约束作用的现象存在。预算的调剂需要遵循一定的原则和程序进行。违反资金调剂原则的现象，例如基本支出与项目支出调剂使用，人员支出与公用支出调剂使用等。违反资金调剂程序的现象，例如无审批手续直接调剂资金使用，资金先支付、后调剂等事后调剂，等等。
4.预算评价问题
预算评价是预算工作的重要环节，尤其是对预算项目资金支出的绩效评价，是检验项目资金是否发挥应有作用的主要手段。预算评价工作中存在的主要问题：一是预算评价内容和方式单一，简单以预算执行率代替预算评价，以事后评价代替事前、事中评价;二是评价指标设计不合理，导致项目评价的效果不理想，无法发挥预算评价应有的作用。 三、完善行政事业单位财务预算管理的建议
1.提升预算编制质量
作为预算管理改革的重要部分，全面预算管理要求全面编制预算。在编制预算时，应将单位全部资金纳入编制范围，统筹使用，包括财政资金、自有资金、各类基金等。而随着支出经济分类改革的推进，预算的编制环节在部门预算支出经济分类科目的基础上，引入了政府预算支出经济分类科目，这也标志着预算的编制工作已经精细化到支付环节。因此，在预算开始之前，财务部门应同业务部门一起，对单位的预算需求和变动情况进行摸底和调研，为预算编制做准备。预算编制应采取零基预算法与增量预算法相结合的方式，达到科学高效的编制效果。对于相对固定的基本支出项目，可采取增量預算法，结合上年决算数据，剔除年度变化因素，确定本年预算的总量资金。对于变化较大的支出项目，可采取零基预算法，积极论证项目资金申请的可行性和实施方案。必要时引入专家论证，避免项目盲目上马，避免财政资金的浪费。
2.规范预算执行管理
首先，在预算执行环节，行政事业单位应建立规范透明的预算执行流程，强化财务的审核功能，必要时可以实行财务支出的统一归口管理。同时加强预算资金的精细化管理，尤其是近些年加强管理的项目资金，使全部预算资金的分解细化到财务核算科目和支出账户，预算执行责任细化到支出部门。
其次，充分运用信息化手段，减少人为因素对于预算执行中硬性规定的干扰，严格按照预算编制时的支出科目范围支出，严禁超范围支出、转嫁支出等违规的情况发生。同时加强内部控制制度建设，建立并完善财务稽查制度，定期对预算支出环节进行内外部审计。
最后，随着支出经济分类改革的深入，严格按照改革方案的要求，在国库集中支付环节，按照政府预算支出经济分类填制支付令，定期将财务账目与国库集中支付对账单对账，保证财务账目与资金支付保持严格的对应关系。在必要的情况下，加强国库集中支付方面的专项审计，监督国库集中支付制度的落实情况，监督支出经济分类改革的贯彻和落实情况。
3.合理使用预算调剂
严禁滥用预算调剂手段，建立规范的预算资金调剂使用制度，坚决杜绝无预算调剂擅自使用资金的现象，按照权限逐级审批预算资金的调剂。
在支出经济分类改革的要求下，严格按照预算调剂的原则和流程办理资金的调剂，类级科目的调剂报财政部门申请审批后使用，款级科目的调剂按照一定的权限流程审批后执行。为适应新的改革要求，严格保持预算编制与支出环节的预算支出经济分类对应关系，做到无预算不支出，不调剂不支出。
4.强化预算评价作用
全面预算管理改革呼吁全面预算绩效评价体系。摒弃单一的预算评价内容，在加强项目绩效管理的同时，开展整体支出绩效评价，强化全面绩效管理作用，建立一套覆盖预算编制、预算执行、决算的全面的预算评价体系。具体做法：一是提高对预算绩效评价的思想认识，高度重视和肯定预算评价的作用。二是结合单位的实际情况，制定切合项目评价的核心绩效指标体系，做到指标设计全面科学，适当增加量化指标的比重，坚持定性与定量指标相结合。三是健全项目绩效自评机制，充分调动业务部门和财务部门的联动，积极发挥自评在项目绩效评价中的作用，形成指标设计与绩效评价的良性闭环管理。
四、结语
预算管理的各个阶段具有一定的特点和独立性，但它们之间的相互联系和作用，又构成了预算管理的有机整体，使得预算管理成为一个连续、动态的管理过程。加强预算管理，不仅要有针对性的强化管理预算的各个阶段，更要关注它们之间的联动效应，建立全面、科学的预算管理体系。
参考文献
1.孟萌.行政事业单位完善预算管理的现实思考.经贸实践，2018（11）.（责任编辑：刘海琳）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-14997312.htm
