省级科技经费后补助政策的演进趋势研究
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作者:余华
摘要：运用归纳和规范分析方法，从制度变迁视角探寻科技经费后补助政策优化趋势是提升科技经费使用绩效的客观要求。科技经费后补助政策历经农作物新品种研发经费后补助试点、部分行业领域研发经费后补助推广、科技计划后补助全面规范发展三阶段。各省科技经费后补助、创新券政策文本的政策目标、政策主体、政策客体等要素设计既有共性又有个性且均存缺陷，应从分离政策制定与执行主体、聚焦优先支持领域、细分科创活动类型、拓展资金使用范围、增强补贴标准客观性等方面优化后补助政策要素。
关键词：科技经费;研发经费;科技创新;后补助;政策要素
中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2019）05-0088-09
科技经费配置效率直接影响科技创新效率，“面向结果、面向绩效”的科技经费后补助和科技创新券政策是提升科技经费配置效率的重要抓手。国内学者肖田野（2011）等分別从内涵[1]、核心要素[2]、实施主体[3]等视角界定科技经费后补助概念，2013年财政部、科技部文件和李玉凤（2017）[4]等按不同标准划分科技经费后补助种类，陈法玉（2014）等分别总结了江苏宿迁[5]、广东[6-8]、河南焦作[9]及多省[10]实施科技创新券政策的经验、成效、问题及优化措施，欧阳进良（2012）[11]、袁永（2015）[12]探讨了后补助标准确定方法，林映华（2016）[6]对后补助绩效评价、张玉强（2017）[13]对科技创新券政策评估体系的构建提出建议;财政部教科文司负责人（2013）等提出后补助政策可减少立项风险和改善替代效应[1]、节约科技管理成本[14]、发挥市场配置科技资源决定性作用[15]，张明喜（2014）等指出科技经费后补助导致“强者恒强”[16]、对“中小微企业科技创新支持乏力”[4]，马晓鹏（2015）等[2，3，17]从多角度对多区域提出了科技经费后补助政策优化建议。
总体而言，科技经费后补助政策的理论研究滞后于实践发展。一是成果少。2018年9月20日，中国知网“篇名”路径输入“后补助”得119条检索结果（剔出扶贫“后补助”、灾“后补助”），含期刊文献59条（科技经费“后补助”18条，农作物品种“后补助”38条）、报纸51条;“篇名”路径输入“科技创新券”获219条检索结果，报纸约占3/4;期刊文献以地方科技创新券政策解读或短新闻居多、理论研究文献少。二是不系统。对后补助的申请条件、资格审查、补助对象、补助标准、绩效评价、指标体系及科技创新券运用、后补助方式再创新等共性问题较少论及。
立足科技经费后补助政策研究现状以及科技经费后补助实践和政策制度建设实际，运用归纳和规范分析结合的方法，从制度变迁视角深度梳理科技经费后补助政策演进规律、勾勒科技经费后补助政策要素的现状及探寻科技经费后补助政策的优化趋势是提升科技经费使用绩效的客观要求。
一、科技经费后补助政策发展的历史勾勒
现有文献清晰呈现出科技经费后补助政策的变迁逻辑，即单一行业农作物新品种研发“后补助”试点，到部分省市多行业多领域研发经费“后补助”摸索推广应用，再到国家科技计划专项资金后补助及全国省级科技计划后补助广泛推行和县级科技计划后补助全面铺开的政策规范发展的演进规律。
（一）农作物新品种研发经费“后补助”政策试点阶段（1996-2004）
1996年3月，国家科委、农业部联合召开评审会，对“八五”期间育成并已在生产上发挥重大作用的主要农作物新品种给予经费“后补助”，开启农作物新品种研发经费“后补助”模式的试点摸索;至2004年，百度和中国知网搜索到的相关文献主要是农作物新品种的“后补助”文献。
（二）部分省市多行业多领域研发经费“后补助”政策推广阶段（2004-2013）
2004年，沈阳将农作物新品种的后补助扩大到7大领域的农业科技成果及其应用推广;2006年，深圳将后补助应用于高新技术和自主创新型企业的年度研发投入，2007年，东莞将后补助应用于民营科技企业、专利试点企业的年度研发经费补助;2007年，浙江发布省级科技成果转化、产业化项目后补助管理办法。云南2006、2008年两度发文，对后补助实施主体、基本条件、先备案后补助和后审查后补助的流程管理作出详细规范。随后江苏、湖北、山东、重庆相继在不同层面、不同领域推广研发经费后补助政策。
（三）科技计划“后补助”政策全面规范发展阶段（2013- ）
2013年12月，财政部、科技部联合发布《国家科技计划及专项资金后补助管理规定》，维持现有财政支持模式基础上对科技部归口的国家科技计划及专项经费管理引入后补助机制;至2018年底，除港澳台外的31个省（直辖市、自治区，统称省）均已实施科技经费后补助或创新券政策。天津（2018）公布了企业研发投入后补助管理征求意见稿，云南等14省有专门的“后补助”管理文件，宁夏等11省“财政科研项目”“科技计划项目”资金管理文件有“后补助”内容;湖南（2017）、广西（2018）公布了科技创新券管理征求意见稿，贵州（2014）等17个省颁布了科技创新券规范性文件;浙江等12个省构建了创新券网络管理系统，浙江、江苏、山西多县制定县域科技创新券管理文件，科技经费后补助进入全面规范发展阶段。
具体而言，河北较早试行科技经费后补助政策。2009年起每年遴选10-20家有上市意愿的高新技术企业重点培育，给予有上市意愿且完成规范改制、上市申报材料被证监会受理的高新技术企业后补助;2014年出台现代农业科技奖励性后补助管理办法;2016年12月对生命科学领域的20个重点实验室给予绩效后补助奖励;2017年7月对上年新组建的11家省级产业技术研究院的建设与运行绩效评估并给予后补助经费奖励。 广东立科技经费管理政策改革潮头。2015年4月，广东省先后厅出台科技企业孵化器后补助措施及企业研发经费投入后补助方案，后补助额度、后补助比例增幅较大。同年，新增6500万元科技创新券后补助专项资金，推进研发、设计、咨询等科技服务业发展并在惠州试点发行服务类科技创新券和奖补类科技创新券。
2016年以来，安徽以“贴息+后补助+股权投资”重点支持新能源汽车研发、福建财政后补助重点支持汽车工业核心部件发动机研发、江苏苏州对市级众创空间（新型孵化器）给予财政后补助，湖北、湖南、河北、辽宁等多省出台科技计划及专项资金后补助、省级技术创新引导专项资金后补助、企业R&D经费投入后补助、科技创新券后补助的管理办法，科技经费“后补助”进入全面规范发展阶段。
二、科技经费后补助政策要素的现状描述
创新券是科技经费后补助的具体形式之一，中、西部科技创新券政策设计明显落后于东部和东北地区，各省科技经费后补助的政策目标、政策主体、政策客体、政策内容等要素既有共性又有个性但均存在程度不同的缺陷。
（一）政策目标欠具体
政策目标即科技创新后补助政策实行所期望达到和实现的目的，各省科技经费后补助政策目标各有特色，但仍需更精准、更具体。财政部科技部的科技计划及专项资金后补助管理文件出台后，多省颁布科技经费后补助政策文本，各省科技经费后补助政策目标与财政部科技部的设计基本一致，即发挥财政科技资金引导作用、强化企业技术创新主体地位及规范财政科技资金后补助机制。各省科技发展水平、科技服务发展水平的差异使得后补助政策目标又各显特色。湖南《科技计划后补助管理试行办法》要求提高财政科技资金使用绩效，浙江出台“省级企业研发后补助资金管理”政策;山东将软科学研究项目纳入绩效评审及后补助范围，政策目标是促进软科学研究人员与应用部门合作、促进软科学研究更贴近决策需求、更具应用价值。
（二）政策主体多错位
后补助政策主体分制定主体和执行主体。江苏的后补助政策是省政府颁布，安徽、贵州、山西、宁夏的后补助政策是省政府办公厅发文，少数省的后补助、创新券文件是科技厅或财政厅单独发布，多数省的后补助、创新券文件是科技厅与财政厅联合发布。多数省的后补助政策执行主体是科技厅和财政厅，个别省是科技厅（云南、贵州、湖南）或科委（上海）或财政厅（浙江），个别省增加农业厅、省科协（江西）或税务部门（天津）。总体看，科技经费后补助政策制定主体多数是科技厅和财政厅，少有省政府，政策制定主体的层级不高;通过网络公开发布征求意见稿、征集后补助对象及其他相关主体意见的省很少，利益相关者的诉求不能得到充分反映，后补助政策质量受影响;多数省政策制定主体和执行主体合一，政策设计有利于提高执行效率，但可能滋生政策寻租。不论是层级高的政府主体未参与政策制定或者政策制定主体与执行主体的同一或者社会公众作用发挥不够，均属于政策主体错位。
（三）政策客体显庞杂
后补助政策客体是指后补助政策所发生作用的对象，包括后补助政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两方面。事的方面，国家科技计划及专项资金后补助作用对象是科技部归口管理的科技计划及专项资金，多数省后补助政策作用对象是省级科技计划项目经费，部分省延伸到企业研发投入经费（浙江、天津、辽宁），个别省含中央引导地方科技发展资金（云南）、软科学资金（山东）、国家重点新产品（安徽）。人的方面，浙江企业研发后补助资金支持“全省各市、县”，广东“鼓励中小微企业创新，支持企业向高校、科研院所购买技术服务及开展产学研合作”，重庆突出“在渝军事院校和科研單位”。整体看，各省后补助政策客体涉及范围，不论是人的方面还是事的方面均显得庞杂，仍需结合科技和科技服务的发展水平更精确设计补助对象。
（四）政策环境不厚实
政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的综合，社会公众、网络传媒、制度环境、投融资体系、激励体系对后补助政策的完善与后续发展影响大。公众参与看，网络和传媒对后补助、创新券政策的报道偏少，见之网络和纸媒的多是地方政府试点后补助、创新券政策的报道，公众对后补助、创新券政策的参与和认知程度低。资金来源主要是财政资金，包括中央引导地方科技发展资金（云南、安徽）、国家重点新产品研发资金和省级财政科技计划项目资金、企业研发投入资金等，后补助和创新券资金筹集局限于财政资金，渠道单一，制约后补助和创新券政策实施范围和规模。科技计划和研发投入后补助的项目指南与信息公开、项目承担单位的经费管理与内部控制、项目绩效评价等配套制度待完善。
（五）政策工具需创新
政策工具是实现政策目标的手段或方式，科技经费后补助政策目标实现的手段或方式可以根据不同标准进行划分。按研究项目是否需要预先申报，可分为先备案后补助和后审查后补助（云南、贵州）或者事前立项事后补助和奖励性后补助（四川、河北、青海、广西、湖南、辽宁）;按后补助项目的性质，可分为公益类科研项目后补助（山东软科学、上海公共研发服务）与非公益性的重点新产品研发后补助（安徽）、企业研发投入后补助（浙江、天津、辽宁）、科技型企业研发投入后补助（黑龙江）、市场导向类项目后补助（宁夏）、成果转化后补助（内蒙古）;按照后补助内容，可分为创新平台后补助（四川）、平台载体开放共享后补助（内蒙古）、共享服务后补助（河北、广西、辽宁）、科技服务后补助（贵州、湖南）。科技创新券是后补助的重要形式，已被广泛应用，但多个省还没有制定科技创新券管理的完备制度;虽有多个省构建了科技创新券管理系统，但系统服务速度、服务效率、服务质量仍有较大提升空间，还有多个省的科技创新券管理系统或者阳光政务平台待建。科技经费后补助方式、科技创新券种类仍有创新空间。
（六）政策内容有缺失
后补助是优化科技经费配置的具体政策，其内容是后补助的政策要素及其组合。已出台的后补助文件，多包括政策制定机关、政策目标、后补助类型划分、后补助政策原则及适用范围、不同类型后补助项目适用条件、管理流程、违规责任追究、解释机关、执行起始日期等。创新券是科技经费后补助实现方式之一，各省科技创新券政策一般包括责任主体或执行主体、资金使用管理、主要用途或使用范围、资助对象范围及条件、优先支持原则及范围、兑付时限、兑付标准、提交材料、审批程序及关联人员回避制度、监督机构（机制）、政策执行起始日期等。搜索到的后补助和创新券文件，都可能欠缺某项或某几项政策要素，要素间组合结构各不相同。特别是各省科技经费后补助政策制定、执行主体多为科技厅和财政厅，补助对象、补助方式、补助标准、申领程序及监督管理细则的制定和执行均是科技厅、财政厅负责，补助对象确定、支持方式明确、补助标准细化、申领程序规范、监督管理效率，完全取决于政策制定和执行主体的决策，政策执行过程补助对象合规性、申领程序合法性、补助标准合适性、审批管理精准性监督，很难及时把控。 （七）政策效应未呈现
考察各省科技经费后补助、科技创新券政策的实施时间，云南较早提出“事后补助”概念（2006）且制定专门的后补助规范性文件（2008）、山东的软科学研究项目应用绩效评审及后补助出台在2012年、财政部和科技部颁布《国家科技计划及专项资金后补助管理规定》是2013年底，个别省的后补助规范性文件制定在2014年，还有个别省没有制定科技经费后补助、科技创新券的专门文件。科技经费后补助、科技创新券政策实施时间短，后补助政策对社会经济活动产生的有效作用、后补助政策有效作用下社会经济作出的反应尚未完全呈现，政策乘数效应、奖抑效应、社会效应待观察、待时间检验;后补助政策传导机制，即后补助政策工具变量（补助金额规模）经由媒介体（科技创新活动）的传导转变为政策目标变量的复杂过程待研究。
（八）政策评估待启动
狭义的科技经费后补助政策评估是后补助政策效果评估，即由评估主体对后补助政策的效益、效果和价值进行判断，辨识后补助政策效果的成因，以期优化后补助政策运行机制、强化和扩大后补助政策效果。广义的科技经费后补助政策评估是对后补助政策过程的评估，即由评估主体依据一定的评估标准、通过一定的评估程序，考察科技经费后补助政策过程的各个阶段和环节，对后补助政策的社会经济影响及产出进行检测和评价，判断后补助政策结果满足目标群体需要的程度。政策评估是优化配置后补助政策资源的重要前提、是调整或终止后补助政策的主要依据、为后续政策选择提供有效信息的重要途径。学界对具体经济（财政）政策开展评估的理论成果较少见到，科技经费后补助政策的效应尚未充分呈现，科学设计科技经费后补助评估指标、深入探寻现行公共政策评估原则和评估方法与科技经费后补助政策评估的有效结合、客观描述科技经费后补助及科技创新券制度实施情况、深度探究科技经费后补助政策运行过程存在问题及制约因素，精准提出完善科技经费后补助政策的对策建议任重道远。
三、科技经费后补助政策演进的趋势推演
（一）合并政策内容，提高文件层级
建议将创新券与后补助政策内容合并。各省后补助形式虽有差异，但根据后补助是否需要预先申报，一般分为先备案后补助、后审查后补助、奖励性后补助等基本形式。实质上，各省科技创新券，不论是发给科技型中小微企业（湖南）和创业者（四川），还是发给小微企业和创业团队（北京），最终受益人都是科技服务企业;程序上，科技服务企业向规定的科技创新券申领企业或创新创业团队（申领单位）提供科技服务，申领单位用于支付科技服务费用，科技服务企业持收到的科技创新券向管理主体申请兑付、获得财政后补助资金。创新券重点支持范围与奖励性后补助重点支持范围趋同，科技创新券补助程序与后审查后补助、奖励性后补助程序共性特征很多，广东颁发的规范性文件名称就是广东省科技“创新券”“后补助”试行方案，“创新券”与“后补助”组词，说明科技创新券就是科技经费后补助的具体形式。后续科技经费后补助政策调整、修改时，将科技创新券内容置入科技经费后补助政策文本，作为科技经费后补助规范性文件的一章，既必要又可行。
提高科技经费后补助规范性文件制定主体的层级。现行各省科技经费后补助、科技创新券规范性文件的制定主体，只有一个是省政府、四个是省政府办公厅、少数是科技厅或财政厅单独发布，多数省是科技厅与财政厅联合发布，绝大多数省科技经费后补助、科技创新券规范性文件的制定主体地位不高，导致规范性文件的層级不高。同时，多数省后补助政策的制定主体、解释主体、执行主体高度趋同。如湖南现行“后补助”政策文本是科技厅颁发的、“科技创新券”政策征求意见稿是科技厅公布的，两个文件均涉及科技厅、财政厅的职责划分，科技厅发文规定财政厅的职责似有不妥。建议科技经费后补助、科技创新券两个规范性文件合并基础上，以省政府名义或省人大常委会名义颁布，使科技经费后补助政策上升到地方政府规章或地方性法规层级，同时可解决政策制定主体与政策执行主体同一的问题。
（二）聚焦优先支持领域，发挥资金引领作用
考察各省后补助政策支持领域，有的优先支持范围过大（云南）、有的支持范围设计粗糙（江苏产业技术研发项目、公益性科研项目;上海面向社会开展公共研发服务的科技基础条件基地）、有的支持范围过窄（安徽国家重点新产品）、有的支持范围过泛（天津、内蒙古），优先支持范围欠精准。各省创新券重点支持领域存在类似问题，江苏主要用于企业购买科技咨询服务、分析测试服务、科技信息服务，四川优先支持高校等科技创新或服务平台提供检验检测认证、科技咨询、设计研发、专利代理、科技评估及科研设施设备共享等科技创新服务，湖南向科技型中小微企业和创新创业团队发放并用于其向科技服务机构购买科技服务。湖南的科技经费后补助、科技创新券政策重点支持领域设计，应聚焦湖南具有领先优势的先进轨道交通装备、工程机械、新材料产业和具有比较优势的新一代信息技术、航空航天装备、节能与新能源汽车等汽车制造、电力装备、生物医药及高性能医疗器械、节能环保产业以及具有潜在优势的高档数控机床和机器人、海洋工程装备及高技术船舶、农业机械产业等重点产业，对接湖南“制造强省”计划，发挥财政科技资金引领作用。
（三）细分科创活动类型，谨慎设计政策支持重点
不是所有的创新活动都适用科技经费后补助政策。一是科技经费后补助政策普遍要求项目承担单位先行投入并组织研究开发、成果转化等科研活动，导致小微企业、甚至部分财务实力较弱的中小企业，先期不能得到财政经费资助，科技创新活动资金不足，可能放弃实施部分科技研发项目或成果转化项目。二是虽有个别省的后补助政策对研发失败给予支持（四川研发失败后补助风险补偿），但出台类似规定的省较少，导致部分不确定性因素较大或研发风险、转化风险超出承受范围的科研项目，可能被中小企业、小微企业放弃不予实施，高风险科技研发、成果转化活动不宜适用后补助政策。三是基础研究或共性技术研究项目，具有技术外部效应、公共性和成果滞后性，需要政府承担大部分资金投入，不宜适用后补助政策。科技创新券普遍用于支持中小微企业和创新创业团队购买科技服务，购买的“科技服务”“创新”含量不高，实际支持对象是科技服务机构，并不是企业科技研发创新、成果转化创新本身，政策虽能对项目承担单位的先行投入有所弥补，但对中小微企业、创新创业团队的先行投资诱导作用效果不大。科技经费后补助、科技创新券政策调整时，应细分科技创新活动的级别、类型、性质，对不宜、不能、不够条件实施经费后补助的科技创新项目，提供科技经费后补助支持应谨慎;对研发失败的后补助给予一定重视。 （四）拓展资金使用范围，扩大补助单位自主权
目前科技创新券主要用于科技服务购买支出;部分省后补助资金使用范围笼统，“成果转化和平台载体开放共享后补助经费“由单位统筹安排使用”（内蒙古）、“事后补助和奖励性后补助资金由项目承担单位自主安排用于科研活动”（重庆）;部分省后补助资金使用范围受到严格限制，企业获得的后补助资金“必须专项用于新产品再开发”（安徽）、“科研仪器设备购买和科技平台运行服务补贴”（四川）。湖南后补助经费“由单位统筹使用，主要用于研究与开发活动、科技服务支出”。建议进一步明确、规范后补助资金用途，给予项目承担单位更大的经费使用自主权，允许项目承担单位用于全额核销或部分核销当年研究开发费用、成果转化费用支出，或者用于项目研发、成果转化作出贡献人员的绩效奖励支出，充分调动项目研发人员、成果转化人员的积极性。
（五）增强补贴标准客观性，规范创新券使用监管
科技创新券是典型的普惠型后补助财政科技投入，政府向中小微企业和创新创业团队无偿发放、用于中小微企业和创新创业团队购买创新服务，不需申报、评审、立项，宽进严出、需求导向、先研发后兑付。多省科技创新券网络管理系统待构建，创新券申领、兑换过程存在审批不严、额度不清、信息不明、兑现不实等问题，需进一步规范创新券的审批和兑现，确保创新券资金专款专用;定期抽查创新券申领企业和兑现科技服务机构;公开创新券信息，方便社会公众监督创新券政策的实施;及时开展创新券运用绩效考核，提升创新券使用效果。如广东对珠三角、粤东西北给予不同比例的配套支持，湖南等省应广泛调研并结合东、中、西部科技发展水平不平衡的实际，设计差异化的补助标准;多省对中小微企业、创新创业团队申领创新券的最高限额欠缺客观性，应重点借鉴广东经验，增强补助标准设计的客观性，如湖南对发展水平高的长株潭城市群、发展水平略低的环长株潭城市群、科技发展水平低的大湘南大湘西城市群应设定不同的补贴标准。
（六）优化政策文件结构，规范语言文字使用
各省科技经费后补助和创新券政策修改、调整过程中，两个政策文本的内容结构、语言文字使用均有较大规范、调整和提升空间。
“后补助”政策文件的修改上，多省现行文件对后补助概念的解释、类型的划分、后补助支持单位及其应具备条件及后补助支持的科技成果类型等，应进一步加以规范、調整;各省科技经费后补助申报、核批的流程管理设计均较简单，应借鉴近年财政内部控制建设经验和研究成果，找准关键控制点，有效防范骗取财政后补助资金行为。
“创新券”政策文件的修改上，多省科技创新券政策目标是加快“科技服务业”发展，列举了可购买“科技服务”的范围（科技咨询服务、分析测试服务、科技信息服务、科技创业服务）及不予支持的范围（合同研究、技术转让、技术许可费），个别省可购买“科技成果”和“研发设备”（广东）或“合作研发”（山西）或“成果转移转化”“科技金融服务”（陕西）或“专利技术”（宁夏）等，各省支持范围和不予支持范围差别较大，应本着拓宽科技创新券主要用途的思路进一步明晰支持范围、不予支持范围、年度重点支持范围;各省科技创新券的形式、面值、编号、有效期应规范;各省科技厅、财政厅、创新券管理平台、创新券管理机构、市县科技部门的职责应整合，科技厅、财政厅的创新券管理职责应集中表述;科技创新券支持的科技服务机构的界定、范围、入库程序及入库条件、入库提交材料应更规范，科技型中小微企业应当符合条件、创新创业团队应当符合条件、创新券发放通知与受理主体、创新券的申请、申请额度限制、审核主体及职责、复核主体及职责等内容应明确;科技服务合同及创新券使用限额、创新券接收机构及兑现申请、兑现审核及公示、合作银行兑付创新券资金等内容应理顺;应明晰科技厅、财政厅的绩效评价、监督管理职责，增加审计、监察等监督机关并明确其科技创新券监管职责，完善科技创新券政策实施的信息公开规范。
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