土地利用总体规划环境影响评价研究综述
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作者:赵姗姗 郝润梅 白文科
摘要：土地利用总体规划环境影响评价是评价和预测土地利用总体规划对周边生态环境产生影响的重要手段，是以保护和改善周边生态环境作为首要目标，针对拟实施土地利用方式、结构、布局变化对区域土壤环境、大气环境、水环境、生物多样性各种环境因素及生态系统可能造成的影响进行评价。我国战略型环境影响评价起步较晚，且地区间差异显著，建议各地区应根据区域特点选择适合本地区的指标因子建立科学的评价体系，实现土地资源的可持续利用和生态环境的有效保护。
关键词：土地利用总体规划;环境影响评价;可持续利用;环境保护
随着我国经济、社会、人口的迅速发展，生态环境问题对经济发展的制约逐渐凸显，逐渐引起了国家、社会对经济发展与生态环境保护矛盾问题的深入思考。环境影响评价是对拟建项目实施后对生物地理环境、人类的健康以及对后续项目决策影响的识别、预测与评估的过程[1]。我国的环境影响评价工作起步较晚，最初是将国外经验和国内实际情况相结合发展起来的[2]。目前与建设项目环境影响评价相比，区域战略型环境影响评价还面临典型可参考案例较少、指标因子及评价体系不完善等诸多问题。
早期的土地利用总体规划方案没有充分考虑规划对生态环境产生的影响，从而导致土地利用结构不合理，生态服务功能下降，对生态环境产生了巨大影响。土地利用总体规划环境影响评价是检验和预测规划对生态环境产生影响的重要手段，合理分析评价结果并提出解决方案能有效避免因土地利用结构的大幅改变造成对生态环境的破坏。本文从土地利用规划环境影响评价的科学内涵、原则和方法，及我国对土地利用规划环境影响评价政策要求及特点等方面进行了综述分析，并提出了建议与展望。
1.土地利用规划环境影响评价的内涵与特点
1.1土地利用规划环境影响评价的内涵
规划环境影响评价是指在规划编制阶段，对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程。在规划编制的初期，对规划方案可能造成的环境问题，进行全面的调查认证，防止由于规划的实施给生态环境带来不良影响。在提高人民生活水平的同时，应处理好人类社会进步、国民经济增长与环境保护的关系。
土地利用总体规划环境影响评价是规划环境影响评价的一部分，是指在制定土地利用总体规划时，结合当地土地利用现状和未来发展要求，依据一定的标准和评价方法，对规划方案涉及到的环境问题进行分析评价，在此基础上提出减缓措施或者修改规划目标的建议或规划方案[3]。土地利用总体规划环境影响评价可分为回顾性评价和预测性评价两大类。回顾性土地利用总体规划评价环境影响评价是以评价时间为基点对已经实施了的土地利用总体规划进行评价，对土地利用过程中产生的环境问题进行总结，寻求解决办法，在以后的规划实施中避免此类问题的发生。预测性土地利用总体规划环境影响评价，是将保护和改善生态环境作为目标，在区域发展现状和发展趋势的基础上，运用一定的方法，对土地利用总体规划实施后对环境产生的影響进行合理的预测，从而采取政策和措施，减少或避免不良的环境影响。
1.2土地利用规划环境影响评价的特点
土地利用总体规划环境影响评价不同于一般的建设项目环评，它主要是针对土地利用方式、结构、布局的变化对土壤环境、大气环境、水环境、生物多样性各种环境因素及生态系统可能造成的影响进行评价，较项目环评更宏观涉及的内容更广泛[4，5]。
土地利用总体规划的特性决定了其必须进行环境影响评价。（1）政策性。土地利用总体规划是为区域总体的发展目标服务的，为了从源头上防止环境问题发生，就必须对其进行环境影响评价。（2）整体性。人类发展对土地的需求日益增长，而土地数量不是无限扩张的，对土地资源的配置不可能使所有人都满意，必须站在国民经济的整体角度在全局层面上选择合理的规划方案。（3）兼容性。土地利用总体规划目标是多方面的，要兼顾生存与发展，其中生态环境是否良好对实现其他目标起着举足轻重作用。（4）折衷性。土地利用总体规划方案实质上是各部门各业用地的满意方案，由于土地资源的不可移动性和总量不变性致使土地资源分配方案具有折衷性，必须兼顾到生态环境。（5）动态性。土地利用总体规划不是一成不变的，在实施过程中需要适时进行规划修改，在修改过程中也同样要考虑到生态安全，避免对环境造成人为破坏。
2.土地利用总体规划环境影响评价的原则和方法
2.1评价原则
（1）客观公正原则。在土地利用总体规划环境影响评价中，《规划导则》列出了一整套环境影响评价的环境目标和相应的评价指标，不同区域应充分考虑当地的自然、社会和经济条件，针对不同的土地利用需要，选取不同的评价指标，建立不同的评价体系。（2）系统性原则。土地利用总体规划具有层次性和区域性，是为区域发展服务的，实施过程中涉及到工业、农业、环境、交通、人口、能源等多个方面，在不同层次上应有不同的评价目标，在指标的选取中引入系统论的理论，建立完整的评价体系避免顾此失彼。（3）可行性原则。土地利用总体规划环境影响评价涉及到的方面很广，在选择评价方法和建立指标体系过程中既要考虑对环境影响的重要性，又要考虑数据的可得性，保证土地利用环境影响评价切实对部门规划起到一定的指导作用。（4）可持续利用原则。土地利用环境影响评价是通过评价土地资源利用的合理性和对生态环境保护的影响以达到可持续的目的。各种土地利用类型的变化和布局会对土地质量和周围环境产生一定的影响，确保土地资源的“数量”和“质量”的可持续利用。
2.2评价方法
近年来，随着人们环境保护意识的加强，以及国家可持续发展战略的深入，探讨土地利用总体规划环境影响评价的理论研究也逐渐增多。研究成果主要集中在规划环评的指标体系、技术方法，以及对体系和方法的实证研究。
PSR框架，即“压力一状态一响应”框架模式，是联合国环境署（UNEP）和经济合作组织为了评价世界环境状况提出的评价模式，这个评价模式的实质是随着人类社会的发展自然资源质量与环境质量发生改变;从而影响当前社会的环境、经济、土地等政策、决策或管理措施，为了维持生态环境健康平衡，需要我们尽可能地减小由于人类社会发展对环境造成的压力。其核心思想就是反映土地生态环境质量变化的因果关系，并将指标纳入土地管理、规划、决策以及政策制定当中，适合于土地利用总体规划的环境影响评价。PSR框架模型突出了资源环境系统受到时压力时对生态环境退化的作用，而且基于PSR模型的层次性结构模型更符合考虑土地利用总体规划实施中的资源可持续利用目标的具体要求，在环境影响评价评价方面与其他模型相比更有优势。卞正富等人总结国外土地利用总体规划的研究方法，建立了基于PSR框架的土地利用总体规划环境评价指标体系，并将此体系应用于市级的土地利用规划环境影响评价，取得了理想的效果[6]。潘嫦英不只构建了土地利用系统的PSR响应指标体系，对土地利用总体规划的环境影响进行识别，还利用改进BP神经网络模型进行了土地利用总体规划的环境影响综合评价[7]。贺三维等人将PSR方法和云理论相结合，利用云理论将指标体系建立定量化和定性化模型，对农用地生态环境进行评价[8]。 生态价值法也被广泛的应用于土地利用总体规划环境影响评价中，并且可以将指标体系中的因子值定量化，用具体数值衡量土地利用规划实施前后环境状况的变化，增加了研究的客观性。吴克宁等将生态系统服务功能价值理论应用到土地利用总体规划环境影响评价中，通过预测研究区域新一轮土地利用总体规划实施前后生态系统服务功能总价值的变化来评价实施规划将产生的生态环境影响[9]。另外，国内学者在对滨淮县某镇[10]、河北省易县[11]、北京市[12]等地进行土地利用规划环境影响评价的过程中，都应用了生态系统服务功能价值的理论，通过定量计算或定量与定性相结合的方法对研究区域的土地利用总体规划进行了环境影响评价。
基于GIS和RS的土地利用规划环境影响评价研究。汤晓雷在土地规划环评之中综合应用了遥感技术、生态评价技术和生态价值方法，在研究中，以遥感技术为基础，分别从生态和价值两个方面对土地规划实施前后环境的变化进行分析对比”[13]。龚黎君将景观生态学理论应用在土地利用规划战略环境影响评价的框架构建中，并结合遥感和地理信息系统技术，计算景观格局的变化和指数，从而比较评估规划方案，做出最佳选择[14]。葛丽颖在探讨区域土地生态环境敏感性评价指标的确定及土地适宜性分析的研究中运用了GIS技术，解决了传统方法难以作定量分析的问题，分析的结果较为精确，图件的直观性较好[15]。
另外，还有一些学者将可持续发展理论、生态经济学理论、人地协调理论、系统工程理论等应用在土地利用总体规划环境影响评价的研究过程中，从不同的角度界定了土地利用总体规划环境影响评价的内涵，选择不同的方法、依据不同的原则建立指标评价体系，并进行了实例评价[16]。例如：在对黑龙江省的土地利用总体规划进行回顾性环境影响评价中运用物元分析理论，建立了土地利用总体规划环境影响评价的物元分析模型[17];在选择邛崃市土地利用总体规划的过程中，结合生态用地的概念，根据FAO确定的原则，以土地资源可持续利用为评价目标，按照价值模型构建了县级土地利用总体规划环境影响评价的指标体系，应用上述方法最终选择出了一个最佳的规划方案[18];在对临港新城规划方案进行评价的过程中，引入了生态足迹的概念[8]。
3.我国土地利用规划环境影响评价的相关政策及存在问题
我国首先用法律的形式规定了进行环境影响评价的重要性，随着法律的出台，对相关理论和方法体系的研究逐步发展起来。环境影响评价的概念在1973年第一次全国环境保护会议后被我国引入，1979年我国第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法（试行）》，指出环境保护工作同经济建设和和社会发展相协调，对环境影响评价的立法健全了我国环境影响评价体系，促进了土地利用规划等区域战略型环境影响评价的发展与完善。
我国明确提出土地利用规划环境影响评价是在2003年9月实施的《中华人民共和国环境影响评价法》中，只要求进行市级以上的土地利用规划环境影响评价，未对市以下的规划环境影响评价做详细要求。虽然有了对土地利用总体规划环境影响评价的的相关法律法规但强制力度不够，在具体执行上也大打折扣。理论研究层面上，土地利用总体规划环境评价的理论不够成熟，各地区的情况不同，相应的体系结构也千差万别;在现实操作中，各地土地利用总体规划环境影响评价的目标、评价指标体系、评价方法都不尽相同。在评价对象上，各地的土地利用总体规划环境评价大多在市级层面上，对县乡级土地利用总体规划环境影响评价的研究较少。还没有建立起一套通用的评价体系，缺乏完善的评价技术流程。所以，应加快研究步伐，尽快找出一种适合我国区域发展的理论体系，充分发挥土地利用总体规划环境影响评价的价值。
4.土地利用总体规划环境影响评价的建议与展望
土地利用总体规划是一个动态过程，我国领土范围跨度大，地区差异显著，很难建立起全国适用的低等级的土地利用总体规划的环境影响评价体系，在今后的研究中，可以制定全国使用的评价体系框架，各地区根据自身的特点在评价体系范围内选择适合本地区的指标因子，从而减少各地土地利用规划环境影响评价的工作量，提高规划环评的科学性和可比性。总体建议如下：
（1）严格保护耕地和基本农田。耕地数量变化和基本农田保护率以及粮食单产的变化对环境影响较大，通过土地整理提高耕地质量。在规划实施过程中严格保护耕地的数量和质量，对于维持地区生态环境稳定的意义重大。（2）严格控制建设用地数量，提高建设用地集约利用度。在建设用地的审批过程中要严格遵守审批程序，通过建设用地内部调整等方式减少建设用地对农业用地的占用。减少交通用地对生态环境的不良影响。实行建设用地的集約节约利用，鼓励建设用地内部的挖潜和改造，提高土地的利用效率。（3）保护草地林地。林地和草地具有保持土壤、涵养水源、调节大气的功能，在规划实施过程中要对林地和草地实施严格的保护。通过植树造林、退耕还林还草等措施，保证草地林地的面积和质量。
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