法经济学视角下城市空间利益的正当分配
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摘要：城市化的发展使得城市空间日益成为稀缺资源，因城市空间利益分配引发的纠纷层出不穷。从法经济学的视角来看，应从立法层面明确城市空间利益的归属，从行政层面确定城市空间利益的具体分配规则，从司法层面提供空间利益分配的救济途径。解决以相邻权为代表的城市空间利益纠纷，应树立主体空间利益平等的价值取向，畅通民意表达渠道，提升城市规划及技术标准的科学性。
关键词：法经济学;空间利益;正当分配
中图分类号：D922.297 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2019）21-0100-03
一、引言：从城乡规划许可中相邻权受损案谈起
2004年第11期《最高人民法院公报》刊载了“念泗三村28幢楼居民35人诉某市规划局行政许可行为侵权二审案”指导案例，大致案情为原告江苏省扬州市念泗三村28幢楼居民诉称被告市规划局向第三人作出的建设工程规划许可行政行为侵害了其包括通风、采光、日照等在内的相邻权。本案争议的焦点在于原告的相邻权是否因被诉行政行为受到损害以及被诉行政行为是否合法。最终，一审、二审法院均以被诉行政行为符合相关技术规范故不构成对原告相邻权的侵害而驳回了原告诉讼请求。最高人民法院公布的裁判要旨也明确表明了此法律意见，即“根据《城市规划法》第二十一条的规定，编制分区规划城市的规划主管行政机关，依照法律和地方性法规的授权规划许可的建筑工程，虽然缩短了相邻人住宅的原日照时间，但符合国家和当地行政主管部门技术规范规定的最低日照标准，且不违反其他法律、法規规定的，应认定其许可行为合法。”此后，各地的类似案件大多遵循着“合规即合法”“有影响但不违法”的逻辑进行裁判，在此逻辑下，原告相邻权受损诉求得到支持的行政诉讼案例可谓少之又少。
改革开放以来，我国城市化进程明显加快，特别是最近十年，几乎以每年1%的增速“阔步前行”，并且仍处于持续加码提速的发展状态。然而，高速扩张的背后是诸多城市土地、城市空间粗放式地无序“蔓延”、开发和利用，造成了人们日益增长的通风、采光等高品质居住需要同稀缺不可再生的城市土地、空间之间的矛盾进一步激化。如前述案例，笔者所在的市城乡规划部门近年来多次因行政许可、行政处罚而陷入城市空间利益分配的各类诉讼纷争，包括工业用地毗邻文教、居住用地而引发的噪音、污染纠纷，有快速路建设等重大公益性项目选址引发群体性事件，更为频发的是类似案例中因商品房开发或民房改、扩建而引起的关于通风、采光、日照等相邻权的纠纷。
其实，本案中看似合理的裁判，实际上隐藏着绕不开的两个“症结”：其一，相邻权作为一种民法上的权利，调整的是平等主体之间的私权关系，缘何可以通过行政诉讼的方式予以救济;其二，相邻权人关于相邻权受损的主观诉求，法院何以能够转化成了被诉行为合法性的客观监督，而据以判定合法性的依据是并不属于我国正式法律渊源的技术规范。对于第一个问题，法院在裁判中大多援引最高人民法院2000年颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条第一款第（二）项规定：“相邻权人有对行政主体作出的涉及相邻权的具体行政行为提起行政诉讼的原告主体资格”，其旨在通过打破民事关系与行政关系之间的壁垒，为民事主体享有相邻权提供更为全面、可行的救济和保障。然而，对于行政机关作为相邻权诉讼被告的法理依据，实践中鲜有法院进行合理而融贯的解释。对于第二个问题，行政诉讼中，法院在适用地方政府规章时尚需对是否符合上位法进行审查并有权不予适用，却为何对不具有法规范性质的技术标准“大开绿灯”，“合规即合法”“合法即不侵权”的等式背后蕴含着怎样的价值选择？
实际上，层出不穷的建设工程规划许可相邻权纠纷，不仅仅是民事主体间所有权与用益物权之间的此消彼长，其涉及的更深层次问题在于城市空间利益的分配，具体包括归谁所有、由谁分配、如何分配等等。要解决前述两个问题就必须跳出私法上相邻权的藩篱，将其上升为基于《宪法》第十条城市土地国有制而产生的城市空间利益公平分享权这一公法权利，由此建立起规划行政行为与公民空间利益受损的实体联系。
二、当前我国城市空间利益分配及裁判逻辑
如前文所述，城市空间利益是城镇化历史进程中一种极为稀缺的资源，作为社会公平正义价值链条中的重要一环，其分配的公正与否影响着社会公平正义的实现。然而，城市空间的开放宏大，加之各种利益的交错博弈，导致其分配必然是一项复杂而艰巨的系统工程。在这一工程的众多制度设置中，空间规划、技术标准、行政许可和行政诉讼（复议）无疑扮演着重要的角色。
（一）立法层面：明确城市空间利益归属
工业化和现代化的进程，也是人类日益增长的自然资源需求与有限自然资源之间矛盾日益突出的过程，于是无论是基于财产权保护的需要，亦或是出于社会公共安全、社会福祉的考量，人们都必须承认自然资源的开发和利用无法放任市场机制单独驱使，恰如德国联邦法院在判决中指出的：“在土地面积不可能增加而土地对每个人来说又具有绝对重要性的情况下，将土地使用交由市场机制来调整是必须予以禁止的。为了确保宝贵的自然资源为公共所用，国会有义务制定法律并授予行政机关管理和分配公共资源的权力，并限制个体对自然资源无限制的使用。”目前世界范围内的主流国家大都建立起了公共机构对包括城市空间利益在内的自然资源开发利用的积极管控或消极限制，而管控的起点在于通过立法掌握资源利用的主导权，并制定恰当的资源分配与利用规则，以实现资源利用效益的最大化与资源分配的平等化。我国在宪法层面上确立了土地和自然资源的全民所有，使得城市空间成为公共资源从而排除了私人所有，国有制是社会政治、经济、资源、人口等诸多因素的合力选择，某种意义上也是公益对私利博弈后的胜利。值得注意的是，国家所有并不意味着国家享有私法上不容他人染指的排他性物权，作为公共物品，城市空间利益同样具有受益上的非排他性和消费上的非竞争性的品质，公民对于城市空间利益拥有公平分享的宪法权利，也有学者基于自然资源对人类生存和发展的功用不同，将之划分成基本需要型的公平分享权和发展型的公平分享权。 （二）行政层面：确定城市空间利益的具体分配规则
立法机关确立城市空间利益归属后，将利益分配的“接力棒”交到了行政机关的手中。根据科斯定理，基于交易费用为零的前提，无论权利如何实施初始配置，当事人之间的谈判都能获得资源配置的帕雷托最优。也就是说，在交易成本极低甚至为零的情况下，只要行政机关明确将具体空间利益分配给谁，最终市场均衡的结果都能实现资源配置效益的最大化。当然，在现实中，科斯定理所要求的前提往往是不存在的，实际上中产权的确定往往并不容易，而交易的成本通常也较高。行政机关作为空间利益分配的执行机关，首先必须决定的是使用财产规则、责任规则、管制规则还是禁易规则、无为规则？“卡—梅框架”确定了经济效率、分配偏好和其他正义考量三大标准，其中经济效率占据优势地位。我国目前的行政许可选择了管制原则，即通过设定相应的技术标准，以保障公民的基本需要型公平分享权，实现城市空间利益分配的底线公平。管制原则坚持的底线思维，本质是将超出最低标准的城市空间利益完全置于自我处分的境地，往往导致政府对经济利益的过渡追求而丧失应有的公共性、公平性。在大量的相邻权纠纷中，主张相邻权受损的通常是在先建设的一方，其所享有的只能是基本需要型空间利益，而缺乏参与发展型空间利益分享的渠道，其对在后许可建设的一方只有被动忍受的义务。
（三）司法层面：提供空间利益分配的救济途径
将私法上的相邻权上升为公法上的城市空间利益分享权，打通了民事权利不能通过行政诉讼予以救济的理论壁垒，提供了城市空间利益分配纠纷的救济渠道。接下来的问题在于法院“合规即合法”“合法即不侵權”的裁判逻辑。其实，就“合规即合法”而言，由于城乡规划、技术标准等具有相当的专业性和技术性，相较于行政机关，法院在专业知识方面处于明显的劣势，为了保证行政机关的相对独立性和司法审判的效率，法院索性选择无为规则，即将行政机关关于是否符合上位规划、是否符合技术规范的判定作为合法的重要依据，至多辅以程序的合法审查。而就“合法即不侵权”而言，撇去机械适用司法解释，参照指导案例的因素，一方面法院大多难以衡量相邻权受到了什么程度的损害，另一方面也体现了法院裁判的价值选择，如“来可伟等诉上海市城市规划管理局规划许可案”判决中所述：“由此新建的楼房也就必然会对已建房屋的通风、采光等产生一定的硬性。国家不能、也不会因这种影响的存在而不发展，或减缓发展城市建设，所以才制定城市规划的法律、法规，并制定有关规划技术规定……”虽然当事人权利救济的途径畅通了，法院依循的城市发展实践裁判思路也符合现代法的精神，但笔者认为司法裁判并没有能够提供城市空间利益分配的实质性权衡机制。
三、城市空间利益正当分配的因应之策
实现城市空间利益的正当分配，必须从价值观念更新、民意渠道畅通、技术标准合理等方面着手，构建多元平衡机制，从而实现城市空间利益的最大化。
（一）树立主体空间利益平等的价值取向
城市空间利益归国家所有，而不同的主体应具有公平分享权。必须承认，市场经济环境下，开发商在城市空间利益的博弈中往往热衷于以较低的成本占领最优的区位空间，进而追逐更多的资本积累和更高的市场效率。而长期以来，各地政府在土地财政、地方利益的驱使下，并没有站在空间利益分配天平的中间，行为的负外部性也导致了政府公信力的弱化。因此，实现城市空间利益的均衡化，首先必须赋予包括地方政府利益、开发商利益和公民利益在内的各利益主体以平等地位，正视各利益主体在基本需要型和发展型公平分享权两方面的利益诉求，建立各利益主体之间权利义务相互制约平衡机制。
（二）畅通民意表达渠道
我国《行政许可法》虽然规定了行政行为利害关系人有申请听证的权利，《城乡规划法》也要求在作出建设工程规划许可之前须通过公示等方式征求利害关系人意见，然而实践中具体的制度设计，往往使民意的表达流于形式，比如利害关系人就超出底线利益范围外的民意表达，对行政许可并不能产生实体上的利益，反而挫伤了当事人参与和表达的兴趣与动力。事前的激励远比事后成本更加有益，因此有必要畅通事前的民意表达渠道，特别是重视和规范行政许可中的听证制度，明确听证的目的、程序以及结果运用，要求行政机关在满足最低标准的基础上，对各方利益进行权衡，从而使利益诉求能够通过制度化的途径得到表达，缓解社会利益的紧张关系。
（三）优化城市规划及技术规范的科学性
国土空间总体规划、控制性详细规划等刚性规划的编制以及技术规范的制定，本质上是一种利益表达和博弈的机制，其本质是通过专业人员的技术支持将各群体利益诉争的焦点反映到空间规划的决策制定中去。根据哈贝马斯提出的“自下而上”交往行为理论，公众参与理应成为城市空间利益分配的重要组成部分，换言之，城市规划的正当性需得广泛、真实而管用的民主机制加以证成，而程序公开、公众参与显然能够提供这样的证成机制。实际上，不同利益主体意见的表达和博弈过程中，既有利于优化规划决策的科学性，更有利于激发公众更加理性地思考，从而促成共识的形成，进而提高城乡规划和技术规范的透明度、接受度和可操作性。
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作者简介：汪磊（1989—），女，汉族，江苏扬州人，扬州市自然资源和规划局科员，扬州大学法学院硕士研究生在读，研究方向为法理学、宪法与行政法学。
（责任编辑：冯小卫）
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