河南省支持双创平台载体建设的政策文本量化研究

来源:用户上传      作者:

　　摘 要：随着创新驱动战略的深入实施，创新创业的各类支撑载体和平台也在不断丰富，发挥着越来越重要的作用。在这个过程中，政府出台科学合理的公共政策起到了积极的引导和促进作用。本文以河南省政府近20年来颁布的支持双创平台载体建设的政策文本为研究对象，从政策的文种类型、权威主体构成及发文数量、主题关联性、政策工具四个维度进行定量和定性分析，从而梳理河南省政府相关政策文本的基本特点和重点，并针对性地提出政策建议。
　　关键词：创新创业;平台载体;政策文本;类型化分析
　　中图分类号：F279.2    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2020）1-37-8
　　1 引言
　　自2014年提出大众创业、万众创新以来，随着创新创业环境持续改善，创新创业主体日益多元，各类支撑载体、平台也不断丰富，并发挥着越来越重要的作用。2018年9月，《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》中明确提出要大力促进创新创业平台服务升级，使创新创业资源共享平台更加完善，市场化、专业化众创空间功能不断拓展。创新创业各类平台载体的建设已成为现阶段“双创”发展中重要的政策主题。创新创业平台载体是指支持创新创业活动的相关组织或平台[1]，大学科技园、孵化器、创客空间、创新基地等都包括在其中。建设双创平台载体是整合资源、服务公众、连接供需、中转万众要素的重要行动，同时，在利用各方要素推动“双创”的过程中离不开各公共服务平台、技术转移转化中心的要素集聚以及经济技术辐射功能。因此，研究双创平台载体建设的相关政策文本，对于持续推进大众创业创新，深入实施创新驱动发展战略具有重要意义。
　　本文以近20年来河南省人大、省政府、省政府办公厅、科技厅、教育厅等省直部门制定的创新创业平台载体建设相关政策为研究对象，从政策文本分析的视角进行定性和定量研究，试图找出相关政策的特点和作用方面。
　　2 研究方法与样本选择
　　2.1 研究方法
　　政策文本是政策内容的载体，是政府处理公共事务的真实反映和行为痕迹，是对政策系统与政策过程客观的、可获取的、可追溯的文字记录[2]。本文主要采用内容分析法[3-4]以定量和定性的方式对河南省双创平台载体建设发展政策文本展开研究，其作用在于通过政府政策文本分析、解释、预测河南省政府对双创平台载体建设支持的方式及主要作用方面。研究者在对创新创业政策进行文种类型、发文主体构成及发文数量进行分析的基础上，进一步从“主题关联性”这一角度整体上对政策文本进行归类，以及以“政策工具使用”这一角度深入分析各政策条款的作用途径。具体步骤为：首先依据要提取和分析的重要政策信息要素，设计“河南省政府支持双创平台载体建设的政策文本分析结构化编码和分类体系”（见表1）;然后按照设计的编码和分类体系对政策文本的各项信息进行编码、标注，并将政策文本中所涉及的政策工具进行分类;最后，将数据进行整理，建立起2000—2019年河南省双创平台载体建设发展政策文本数据信息库，并运用类型化分析等方法对这94份政策文本的文种类型、政策主体、政策主题以及工具使用等方面进行整体分析。
　　2.2 样本选择
　　本次研究主要选取河南省人大、省政府、省政府办公厅、科技厅、教育厅等省直部门制定的创新创业平台载体建设相关政策为研究对象。为保证数据完备性，本文分别从河南省政府门户网站（包括河南省科学技术厅、财政厅、教育厅等部门网站）以及北大法律信息网（即“北大法宝”）两大渠道检索政策文本，全文精确搜索2000—2019年有关双创平台载体建设的政策文本，共115份，而后课题组遵循“权威性”“公开性”“相关性”“有效性”“唯一性”的原则，对搜索到的政策文本内容进行精度筛选，并剔除掉重复的、相关性不高以及政策类型为函、复函、批复等政策文本21份，最终得到94份文件。
　　3 河南省双创平台载体建设支持政策制定的类型化分析
　　类型化分析是将所研究的所有个体按照一定的标准归纳为性质相同或相近的类别或层次，从而使研究条理化、系统化的方法。本文依据前文所说的政策文本分析结构化编码和分类体系，运用SPSS16.0、EXCEL等软件对筛选出的94份政策文本从文种类型、权威主体及发文数量、主题关联性、政策工具四个维度进行统计分析，得到以下结果。
　　3.1 文种类型
　　通过对94份政策文本文种类型的统计和分析发现，2000—2019年河南省省级层面双创平台载体建设政策的文种类型可分为细则（实施细则）、方案（实施、建设方案）、办法（试行、暂行、管理、实施办法）、通知、通报、计划（发展规划、行动计划）、意见（实施意见、若干意见）、规定等9大类。其中，“通知”这一类型存在歧义，本文归类的“通知”是指用于发布指示、布置工作的指示性和告知性通知文件，而不包括印发、传达某一政策文件的印转类通知。例如，河南省科学技术厅于2013年頒布的“关于印发《河南省大学科技园管理办法》的通知”，这一文本的文种类型记为“管理办法”，而非“通知”。
　　从表2可以看出河南省双创平台载体建设支持政策的文种类型数量、比例分布情况。在这94份政策文件中，“意见”类政策文本数量最多，共38项，占总量的约40.43%，“办法”“通知”“方案”类次之，分别为16、14和12项，共约占总量的44.68%。其中，“通知”类和“意见”类的政策文本针对性和指导性强，重在督促、落实工作要点，“办法”类、“方案”类的政策文本内容则较为详细具体，重在规范工作举措。以制定工作计划和规划、指导作用方向为主要内容的“计划”类和表彰先进、批评错误、传达重要指示精神或情况的“通报”类政策文本数量较少，总占比11.70%。“细则”“指引”“规定”类的数量最少，分别占1%左右。
　　通过对政策文种类型的统计分析可以发现，河南省双创平台载体建设支持政策文本文种类型较为全面，具有较强的规范性和指导性。制定实施发展规划或计划的政策文本较少，以“通知”类和发生效力时间特定的“意见”类政策文本为主，而以明确法律地位为主的具有强权威性的规章条例类的政策文本基本没有，说明双创平台载体建设政策的制定较为灵活，这也符合双创平台载体建设周期性明显的特点，且政策制定过程中各制定主体尽量保护创新创业活力。同时，虽然“指引”“细则”类的政策文本占比较少，但对双创平台载体的新举措进行了重点解释和引导、对应该结合实际情况的政策条文进行了具体解释和补充。因此，河南省双创平台载体建设支持政策文本注重前后的引导与完善，具有较强的可落实性。 　　3.2 主体构成及发文数量
　　本文所研究的创新创业平台载体建设支持政策文本制定主体具体包括省人大、省委、省政府、省政府办公厅以及各省直部门等。通过对制定主体进行类型化梳理、分析，发现参与制定政策的权威主体共有16个，如表3所示。
　　其中，河南省财政厅和省政府制定政策文本数量最多，分别为23项和20项;省科技厅和省教育厅次之，分别为19项和10项;省委、省政府办公厅、省发改委等8个部门制定数量低于10项。河南省统计局、河南省知识产权局等4个部门仅各出台了1项政策。
　　另外，从图1可以看出相应主体个数对应的文本数量和所占百分比。由各制定主体单独颁布的双创平台载体建设支持政策文本数高达67项，占政策文本总数的71.28%，联合颁布的政策文本共计27项，占政策文本总数的28.72%，其中以2个主体联合颁布的数量较多，共20项，占政策文本总数的21.28%。四个主体联合颁布的数量为4项，约占政策文本总数的4.25%，而剩余的3个主体联合颁布和4个及以上主体联合颁布的文本数量都少于或只有0项。
　　由上述特征并结合政策文本内容分析发现：①河南省政府十分重视河南省双创平台载体建设，相关支持政策的出台涉及部门数量多，财政厅、科技厅等重要相关部门在各自的职能范围内也给予了较多的政策支持。这也说明支持双创平台载体建设的相关政策是复杂的、系统的。②省政府及其办公厅单独颁布的政策文本大多针对某一类平台载体在宏观层面引导或者提供综合性的支持意见，各相关主管部门单独颁布的政策大多根据自身所承担的职能针对双创平台载体建设的某一方面、某一活动或某一领域，例如财政奖补、高校众创空间、创新创业人才引进等方面的具体管理措施和政策支持。③省政府及各省直部门联合颁布的政策文本大多按职责分工来协调配合，加强相关政策措施的系统性，其中联合颁布部门出现较为频繁的有财政厅、教育厅、国家和地方税务局等，其职能范围内的财政、税务支持和高校协同创新是双创平台载体建设不可或缺的重要组成部分。④由各制定主体单独颁布的双创平台载体建设支持政策文本占大多数，联合颁布的政策文本数较少，表明河南省政府及各部门之间支持双创平台载体建设的合作和协调程度不够。
　　3.3 主题关联性
　　支持双创平台载体建设的政策是由政府出台的科技公共政策，目的是利用政策工具引导、扶持各类双创平台载体在建设过程中的有效活动。其既包括针对平台载体发展的专门性政策，也包括零散分布于其他综合性政策中的相关规定。因此，为探索、分析河南省双创平台载体建设政策的主题聚焦点和主要作用方面，本文引入内容分析的主要技术，采用主题关联分析法对支持双创平台载体发展的政策文本进行主题分析。一般主题概念多由两个及以上的词构成，从定性和定量的角度研究主题词的出现频数和关联主题词的搭配关系，可以系统、客观地把握探索文献内容的动态变化[5]。依照此方法，本文将筛选两个代表政策文本主要内容的核心关联词，基于研究者经验对每项政策文本实行“双重关联”的原则进行标注[6]，而后对相同主题词的出现频数进行统计分析。经过反复、多次的标注实践，确定出22个高频主题词，并依照这22个高频主题词对政策文本关联性主题词进行校准。通过对94项政策文本的分析发现，有3项文本的核心内容可由1个关键主题词进行标注，91项政策文本的核心内容可由2个关键主题词进行标注，最终94项政策文本确定了185个关键主题词。在这185个关键主题词中，有181个可用这22个高频主题词做出准确标注，另有4个关键主题词不在高频主题词可标注范围内，标注覆盖率达到97%以上。因而，可认为本研究的高频主题词的选择是比较准确的。
　　本文将22个高频关联性主题词分为4个层级，以此来进一步地确定所收集的政策文本与双创平台载体建设的关联度和内容的主要聚焦点（见表4）。第一层级为“核心关联政策”，指直接作用于双创平台载体建设的政策措施，即创新创业（重点主体）、平台载体建设（综合）、（协同）创新组织范式、自主创新以及技术创新等政策，其中创新创业（重点主体）表示政策文本内容主要围绕某一重点群体、组织;“平台载体建设（综合）”表示政策文本内容涉及发展指导、资金、人才、基础设施等多方面支持双创平臺载体建设发展;（协同）创新组织范式表示文本内容或文本主体旨在指导或者落实创新创业平台载体的建设和运行模式。第二层级为“紧密关联政策”，指与双创平台载体建设紧密相连的政策措施，即体制机制改革、财政奖补、资金管理、人才引进与管理、规范管理、中小企业（高新技术产业、科技企业、工业企业）、科技成果转移转化、研发投入、税收支持等政策。第三层级为“一般关联政策”，指对双创平台载体建设有一定促进作用的政策措施，即大学生创业、服务创新、产业集聚、知识产权等方面的政策。第四层级为“弱关联性政策”，指其他不直接作用于双创平台载体建设，但与其有一定关联的政策措施，即科技农业、大数据、电子商务等方面的政策。
　　经统计，在我国创新创业支持政策的181个关键性关联主题词中，与双创平台建设核心关联的政策主题词占比最高，约为30.37%，紧密关联政策主题词约为47.51%;而一般关联政策主题词和弱关联政策主题词分别约占18.78%和3.31%。其中，核心关联政策主题词中各类创新创业重点主体和双创平台载体综合建设方面的主题词出现频次比较高，各对应政策文本的针对性较强;紧密关联政策主题词中体制机制改革、科技成果转移转化、资金管理等主题词出现频次较多。
　　通过对政策主题关联性的统计分析可以发现：①河南省支持双创平台载体建设的政策主题分布较为科学、全面，包含建设的多个方面、各个阶段，如重点主体、人才引进与管理、财政奖补、体制机制创新、科技成果转移转化等。②在结构分布上，核心关联和紧密关联的政策主题词总占比为77.88%，说明河南省支持双创平台载体建设的政策文本的政策主题与创新创业平台载体的活动与发展密切相关，能够发挥强有力的促进作用。③河南省支持双创平台载体建设的政策主题中，体制机制改革、资金管理、服务创新等非核心政策主题词出现次数频繁，这些不仅为双创平台载体的建设运行提供平稳的环境，也反映政府的支持和服务在改进过程中的重点。保护创新创业的现有成果，不断激发创新创业活力需要政府随着平台载体的发展变化而不断调整，这也是不断深化改革的体现和需要。 　　3.4 政策工具使用
　　政策工具是解决社会问题和政策目标达成的具体方式和手段[7]。以基本政策工具为视角分析政策文本内容，可以探究政府是通过建构哪些基本工具组合来达成政策目标的。本文借鉴Rothwell和Zegveld的政策工具分类方式[8]，结合我国公共政策体制和双创活动的特征，将支持双创平台载体建设的基本政策工具分为供给型、需求型和环境型三大类共十七小类。供给型政策工具是指政府通过自上而下各种方式的支持，直接作用于生产要素方面[9]，扩大有效供给力度，推动双创平台载体发展的深度与广度，如具体可分为人才培养、资金支持、技术支持、用地支持以及基础设施支持等。环境型政策工具是指政府通过打造一个有利于双创平台载体发展的健康环境，为其提供各种有利的条件保障，进而对其发展起到潜移默化的间接影响和渗透作用，通常包括以下子工具：目标规划、金融支持、税收优惠、知识产权保护以及策略性措施等。需求型政策工具是指政府通过优先采购相关产品、减少对相关活动管制和企业经营性壁垒、对科技金融发展的关注和扶持等措施，减少双创平台载体发展过程中可能存在的障碍因素，从而为其发展提供拉动力。
　　通过对样本政策内容的解构，根据上文分析框架中政策工具的类目进行统计分析，统计94项政策文本的基本政策工具使用情况，如表4所示。三类政策工具使用总次数约为636次，其中，环境型政策工具使用次数最多，约占总量的67.49%;供给型和需求型政策工具使用次数分别约为28.16%和7.28%。由此可看出，环境型政策工具使用超过总量半数，在河南省支持双创平台载体建设发展的政策中占主导地位，而三类政策工具的具体运用频次明显差异较大。
　　①环境型政策工具使用频繁，间接作用途径较多。通过对支持双创平台载体建设发展的政策中三类政策工具分布情况的进一步分析发现，环境型政策工具中“规范管理”使用次数最多;其次为“策略性措施”“公共服务支持”“税收优惠”以及“金融支持”;而“目标规划”“行政监督”和“知识产权保护”工具使用次数相对较少。通过统计分析结果可以看出，环境型政策工具中规范管理、公共服务支持等工具的高频使用力在为双创平台载体的建设与发展营造平稳便利的环境;规范管理和行政监督为规范、监督创新创业过程中各主体的行为和平台载体的组织行为提供了准则;而“金融支持”“税收优惠”“知识产权保护”等工具的使用也在一定程度上持续保护和激发着创新创业的热情。
　　②供给型政策工具少，需求性政策工具稀缺。供给型政策工具中“资金支持”“人才培养”和“技术支持”类工具使用次数最多，其次为用地支持、基础设施支持。在使用数量分布上“资金支持”“人才培养”占比较为突出，因而是供给型政策工具使用的主要侧重点，说明河南省现阶段双创平台载体建设工作的支持重点更多地偏向财力、人力等方面，而不是基础建设方面。需求型政策工具的使用类型仅有四种，并且使用次数很少，即使其中次数最多的“技术推广转化”，相对于环境型和供给型政策工具而言数量也是较少的。由此可见，需求型政策工具在政策中处于十分稀缺的状态。
　　通过对政策工具使用情况的统计分析可以发现：①河南省双创平台载体建设发展政策工具的使用种类较为丰富，尤其是环境型政策工具的使用种类和使用次数较多，为各平台载体创造了良好的发展条件。②环境型政策工具的使用突出了规范化管理和公共服务支持的同时在税收、金融支持等方面给予持续的关注，优化了创新创业的环境，有效地解决建设发展过程中的问题并给予保护支持。但不排除管理和监督上过多的投入会限制平台载体的多样性发展。因此，应注意收集和分析政策实施反馈信息，以便对不足之处做出及时的调整。③供给型政策工具使用侧重点较为科学合理。供给型政策工具使用侧重财力、人力和技术支持方面，尤其是“资金支持”使用数量占比最为突出。这不仅保证了双创平台载体建设过程中财力的投入，而且关注到了现阶段创新创业活动中至关重要的人力和技术要素。④需求型政策工具的使用不足。虽然需求型政策工具本身种类就较为稀缺，但从表中可以看出，需求型政策工具各细分工具种类的使用次数也十分稀少。加之外包等工具的使用缺失，直接影响了政府对双创平台载体建设支持的力度和效果。
　　4 分析与总结
　　通过上述对河南省支持双创平台载体建设政策文本文种类型、权威主体构成及发文数量、主题关联性、政策工具使用等方面的统计分析，可以发现河南省支持双创平台载体建设政策文本发展呈现出以下4个基本特征。
　　①政策文本的文种类型全面，且呈现“指导性和可落实性”。河南省支持双创平台载体建设政策的文种类型可分为细则（实施细则）、方案（实施、建设方案）、办法（试行、暂行、管理、实施办法）、通知、通报、计划（发展规划、行动计划）、意见（实施意见、若干意见）等8大类。其中，以针对具体领域来指导、督促以及落实工作要点为主要内容的“通知”和“意见”类的政策文本数量最多，占政策文本总量的55.32%，具有较强的指导落实性;其次是重在规范工作举措的“办法”和“方案”类的政策文本，占总量的29.79%。同时，“指引”“细则”类的政策文本虽然占比较少，但关注到了政策出台前后的准备和补充工作，注重衔接和配套，提高了可落實的程度。
　　②政策文本的制定主体呈现“弱协调性和主体偏重性”。支持河南省双创平台载体建设的政策文本中，大多数是由单个权威部门制定颁布，占政策文本总数的71.28%，由多部门联合制定颁布的政策仅占28.72%，且只有6项政策是由3个及以上的部门联合制定颁布。这说明河南省级层面在指导和支持双创平台载体建设上的协调性不够，有待加强。另外，各权威部门出台的政策大多根据部门职能主要针对双创平台载体建设的某一方面、某一活动或某一领域，如财政奖补、高校众创空间、创新创业人才引进等方面具体的管理措施和政策支持。政策颁布主体中，财政厅、教育厅等部门出现较为频繁，这也说明其职能发挥对于支持双创平台载体的建设具有较为重要的作用。因此，政策文本的制定主体上也呈现出一定的偏重性。 　　③政策文本的主题关联性呈现“全面性和强相关性”。在对关联性主题词进行标注校准后发现，本次研究确定的高频关联性主题词对全部政策文本关联性主题词的标注覆盖率达97%以上，说明高频关联性主题词能够较为准确地反映政策文本的主題内容。因此，可以认为河南省支持双创平台载体建设的政策文本所包含的主题内容较为全面。而在结构分布上，核心关联和紧密关联两个层级的政策主题词共占总量的78.73%，说明大部分政策文本的主题与双创平台载体的建设是密切相关的，支持作用也是比较直接的。
　　④政策文本的政策工具使用呈现“不平衡性和合理侧重性”。我国创新创业支持政策的基本政策工具可划分为供给型、需求型、环境型3种类型。三类政策工具使用总次数约为636次，其中，环境型政策工具使用次数最多，约占总量的67.49%;供给型和需求型政策工具使用次数分别约为28.16%和7.28%。环境型政策工具使用超过总量半数，三类政策工具的具体运用频次差异明显，因此，在总体的使用结构上是不平衡的。同时，具体到各类政策工具的使用上：环境型政策工具使用侧重规范化管理和公共服务，也兼顾税收、金融等方面的支持与保护;供给型政策工具则明显侧重资金、人力、技术的支持。说明河南省在支持双创平台载体建设的过程中政策工具使用虽总体结构失衡，但侧重点和其他各细分政策工具的使用配比情况是具有科学合理性的，是适应现阶段双创平台载体建设特点的。
　　综上所述，本文通过对河南省支持双创平台载体建设政策文本的全面梳理和分析，发现其呈现四个明显特征。针对政策的特点和不足之处，本文提出以下建议：第一，增加宏观指导双创平台载体发展的“发展规划”“指引”类政策文本。现阶段，河南省支持双创平台载体发展的政策重在落实工作重点与规范上，但也要提前进行预估，关注平台载体未来的发展走向，保持其持续发展的活力;第二，在发挥政府部门各自的指导、监督与服务作用的同时，还要加强各权威部门间的配合，在政策制定过程中注重多权威主体的协调合作，形成政策合力，发挥“1+1>2”的效果;第三，重视创新创业平台载体建设核心领域政策的制定、落实以及非核心领域政策的改进、调整，提高政策针对性和有效性;第四，注重调整政策工具使用结构，适当增加需求型政策工具的使用组合，并在政策工具使用的组合上进行一定创新，推拉一体，突出重点，加速双创平台载体的发展。
　　参考文献：
　　[1] 杜宝贵，陈磊.智能制造产业政策工具优化路径研究：基于我国31部国家政策的文本分析[J/OL].科学与管理，2020（1）：1-7[2020-01-06].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/37.1020.G3.20191210.1030.004.html.
　　[2] 黄萃，任弢，张剑.政策文献量化研究：公共政策研究的新方向[J].公共管理学报，2015，12（2）：129-137，158-159.
　　[3] 黄新平，黄萃，苏竣.基于政策工具的我国科技金融发展政策文本量化研究[J].情报杂志，2020，39（1）：130-137.
　　[4] 胡小君，徐克庄.主题关联分析法在科技情报研究中的应用：细胞凋亡研究动态剖析[J].情报学报，1999（S2）：241-245，217.
　　[5] 邱均平，邹菲.国外内容分析法的研究概况及进展[J].图书情报知识，2003（6）：6-8.
　　[6] 唐五湘，饶彩霞，程桂枝.北京市科技金融政策文本量化分析[J].科技进步与对策，2013，30（18）：56-61.
　　[7] 王海芸，黄露.创新创业载体视角下的知识产权服务体系研究[J].科技和产业，2019，19（5）：61-70.
　　[8] 王亮亮，彭晓东.国内外管理科学学科发展趋势研究：基于内容分析方法[J].科学学研究，2007（5）：959-962.
　　[9] ROTHWELL R， ZEGVELD W. Reindusdalization and technology[M].Logman Group Limited，1985：83-104.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-15142343.htm