如何实现信息科技创新风险的有效治理
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作者:伍麟
【摘要】信息科技创新是第三轮科技革命的重要方面，也是国家治理的核心议题。以信息技术创新为中心，能够凝拢其他相关技术集群，发挥巨大的创新合力，焕发无穷的社会活力，丰富广阔的社会空间。但是各类技术竞争和垄断、各式未知的风险，甚至激烈的贸易争端和政治斗争也同时伴生。国家需要建立涵盖利益共享、风险沟通与制度保障等内容的治理体系，确保社会各方形成相互适应的、彼此可预期的和以理性认识为基础的科技创新环境，维护国家的发展、安全和进步利益。需要建立新形势下技术创新风险国家治理的目标导向、制度导向和观念导向，通过风险国家治理的国际话语权斗争、科学系统的方法论以及协商运作机制等关键路径取得实际效果的最大化。
【关键词】信息科技创新 创新风险 国家治理
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.02.005
人类发展实现了从农业社会到工业社会、从工业社会到后工业社会的伟大跨越。世界各国在后工业社会的竞争集中体现在建设“信息社会”的竞争。信息社会从无到有、从模糊概念到具体操作、从探索争议到大胆实践、从技术革新到政府监管，每一步都焕发出成功的巨大能量，同时又充满着新事物的未知风险。信息科技创新风险的国家治理是当今世界面临的共同问题，具有全球性特征。具体表现为：（1）国家利益至上。信息创新、数据保障、风险防控等涉及国家发展、安全和进步利益的重大问题已经成为世界各国进行国家治理的中心任务。如俄罗斯《主权互联网法》在2019年11月正式生效，12月即成功完成主动切断与全球互联网连接的“断网”试验。（2）国家核心主导。世界主要国家为了占据关键技术的领导权，都采取了以政府为主、多方参与的国家行动战略。如德国、法国等欧洲国家近10年来都特别加强了中央政府在国家创新治理的领导决策、资源配置和制度保障方面的核心作用。（3）国家实力斗争。创新治理成为国家之间经济、政治领域合作和斗争无法回避的现实课题。如意大利追随法国从2020年开始向科技公司征收“数字税”，全球“数字税”国际游戏规则制订“狼烟四起”，华为5G受到美国不公正压制，等等。从国内形势看，中国目前进入了一个极为重要的发展阶段，科技创新已经成为国家经济增长和社会进步的核心推动力。中国政府历来高度重视科技创新，将其列为关键性的国家战略，出台了一系列扶持和鼓励政策。2019年12月，中央经济工作会议明确指出“以创新驱动和改革开放为两个轮子，全面提高经济整体竞争力，加快现代化经济体系建设”。近年来，我国在数字金融、人工智能、区块链技术、航天技术、生物科技、能源科技、交通科技和环保科技等各个领域取得了广泛而重要的创新型成就。信息在技术创新中发挥了越来越重要的作用。当前，我们需要站在全球治理和国家治理体系与能力现代化的高度上重视信息技术创新的风险防控。
信息科技创新的国家利益
众所周知，国际秩序正发生着显著变化。传统西方大国在国际政治和外交活动上表现出从外部选择型“收缩”转向内部利己型“保护”;在经济活动上推行“反全球化”策略，同发展中国家利益诉求形成一定程度的对峙，一些正常的市场推广和竞争行为无端受到政治敌视;在科技创新方面，高科技“技术封锁”和“壁垒”越演越烈，“双重标准”肆意横行，常常蛮横无理。如2020年伊始美国政府发布生效新规，针对中国等国家限制人工智能软件的出口。世界意义上的时代巨变给中国的发展出了诸多“考题”“难题”。但中国政府和中国人民不畏挑战、不惧艰辛，在“变局”中创造机遇，在“风浪”里锤炼筋骨。当今技术创新促进知识爆发式生长，且呈现为知识类型的深度异质化，但知识关联却更为紧密的趋势。技术创新的直接参与者、技术服务与监管的政府部门和技术成果的公共享有者之间必须建立起诸多共识，形成社会整体格局。政府需要搭建涵盖利益共享机制、风险沟通机制与运行保障机制等内容的国家治理制度体系，确保社会各方形成相互适应的、彼此可预期的和以理性认识为基础的科技创新环境，维护国家的发展、安全和进步利益。
国家的发展利益。纵观當今世界，经济社会的发展转型成为历史潮流和时代主旨，许多国家建设信息社会的大幕正在拉开，中国也同样如此。中国到本世纪中叶要实现现代化强国目标就必须紧密、实质性参与和推动新一轮技术革命。“人类文明的发展正迎来更高层次的信息文明，在人类历史发展的当下关口，中国作为大国真正崛起，所要引领的正是信息文明。”[1]与工业社会的技术创新有着很大不同，信息社会的技术创新不但出现的领域广泛，涵盖生命、材料、通讯、智能、能源等，而且技术创新的应用呈现出大规模、广覆盖、集成式的特点。信息技术创新带来信息空间的“增容”。从物理数量上看，数字信息以压倒性的优势超过了纸媒信息。数字信息每年以30%的速度增长，这种能级的增长率是非常惊人的。而纸媒信息所占的信息比重将越来越小，目前是千分之三四的水平，未来也必然会快速下降。信息技术创新作为核心的基础要素，能够支撑其他领域技术创新形成新的综合体和产业群，更好打出“组合拳”，能够实现信息社会变革所需要的引领动力。由于政治地缘等多方面因素的影响，全球化对于拉动世界经济增长出现持续乏力的状况，整体世界经济形势不容乐观。新一轮技术革命的最大特点是，技术与社会广泛而深度的融合。当前形势下，推动世界经济复苏，乃至保持增长，恰恰需要技术因素紧密联合社会因素，既创造技术革新，更要实现社会变革。“现代信息技术及互联网科技、大数据、现代金融等技术的快速升级换代式发展，不断冲击和改变社会的认知、认同及管理的组织方式;社会生活的不确定性日益增强，群体、组织、空间等有形的边界日益模糊，组织和整合社会生活和社会秩序的主导权力来源和机制将持续发生改变。”[2]新技术革命呈现出技术集群的发展格局，即已经不再是单项技术创新带动整体推进，而是系列化技术集群联动突破，引发宽口径、多领域的全局创新。有研究指出，在几类关键行业，技术集群将形成第三次工业革命的核心。在上述技术集群中，信息技术起着统领全局和牵制进程的作用。以信息技术为中心，能够凝拢其他相关技术集群，发挥巨大的创新合力，焕发无穷的社会活力，社会空间得以迅速膨胀。与此同时，各类大小不一的技术竞争和垄断、各式未知的风险也同时伴生，国际政治舞台和贸易领域也冲突频现。 国家的安全利益。一段时期以来，世界主要发达国家投入大量财力和人力研发超级计算技术、网络建模大数据技术、人工智能和机器学习等。“目前，世界主要制造业大国，美、日、德、中等都提出通过人工智能研发，实现传统产业向智能制造产业转化的发展战略。”[3]有资料显示，全球八成左右的信息技术核心软件、操作系统以及数据处理系统都是由美国或美国主导的公司所控制。很显然，引进和使用这些进口的信息系统、电子原件客观上是存在很大风险的。关键技术和核心零部件依靠进口，面临“卡脖子”风险。根据工信部对全国30多家大型企业130多种关键基础材料调研结果显示，绝大多数计算机和服务器通用处理器95%的高端专用芯片，70%以上智能终端处理器，以及绝大多数存储芯片依赖进口。[4]前段时间发生的“芯片事件”就给我们强烈的警醒。众所周知，美国凭借目前在信息技术方面占有的优势、垄断和技术封锁甚至政治打压，在全球服务器基础设施、关键芯片等方面占据了大部分市场份额。从国家安全、商业利益安全和信息安全的角度，我们完全有理由警惕，相关的制造公司自己或者在某些权力部门授意下，可能为了达到政治、情报或者商业竞争的目的，在某些系统或原件上做些“手脚”，如在软件中内置特殊的“漏洞”（bugs），窃取用户机密信息。以智能手机为例，苹果手机虽然深受市场青睐，但是它对用户信息的掌握也是极为宽泛的。它能够实时确定用户的位置，记录用户使用手机的路线轨迹，甚至获得用户全部的通讯数据。所有的网络通讯数据可以第一时间传输到苹果公司的服务器，被特殊存储起来。由于存在不对称的信息地位，用户往往无法掌握这些软件的源代码，处于信息泄露的巨大风险之中。不仅在中国，世界上许多国家也都存在核心机密信息受到网络攻击的现象。一些看似保护严密的信息系统也难以抵挡某些怀有不可告人目的的第三方进行恶意破解和入侵，造成国家安全的极大风险。
国家的进步利益。改革开放40余年来，中国取得的进步有目共睹、举世公认。在新的时代、新的征程、新的国际环境之下，中国的进步将永不停歇，也更需要实现高质量、持续化、稳健型的国家进步形态。在日益复杂、竞争残酷且容易表现出地缘政治、意识形态的国际斗争形势之下，一方面我们要看到现有的风险预警、研判和管控体系存在较大的局限性，迫切需要新的体系去顺应新的要求，在引导技术创新和规范使用方面相互促进，取得平衡。另一方面我们在看到数字经济、人工智能技术、通讯技术、生物基因信息技术等具有极强社会吸纳能力的同时，还要看到它们广泛分布于社会经济、生态、文化等全域系统，在某些情况下能够引起连锁反应，制造涟漪效应。技术创新同政策监管之间存在目标指向上的起点差异，技术创新需要相对宽松、灵活、自主的环境氛围，创新主体需要自主调配使用资源，自由探索未知领域，表现出一定的冒险精神;而政策监管通常以求稳为核心，相对约束和牵制新颖活动，特别是在涉及国家利益和社会风险的时候，表现得尤为审慎。对于新技术应用到社会产生的后果分析，是一项复杂的系统工程，往往是单一技术项目方或单一行业组织无法胜任完成的。一些新技术应用到社会，可能眼前的直接效益是显著的、巨大的。但由于缺乏充足的长期积累下来的数据或经验去验证技术的适宜性，当技术应用的边界不断拓宽时，风险评估手段往往过时、滞后，无法发挥实质作用，形同虚设。还可能导致的不利情况是，为了保持领先水平和垄断地位，一些新技术在实际应用中积累的数据或经验的公开获得和使用仍存在障碍，不能成为推进风险评估技术提升的积极动力。
风险治理的国家主导
从全球范围看，世界主要国家在信息技术创新风险的国家治理问题上都普遍遇到了一些共同的挑战。这些挑战反映在：微观层面上的技术完善，如确立针对治理决策、实施等过程环节所使用的各类概念的规范标准，包括经济效益、社会代价、民生意义等;中观层面上的体系建设，如全方位构建风险评估体系，既包括客观数据的指标反映，还包括精神、心理层面上的直观体验;宏观层面上的信任氛围，国际社会在全球治理和国家治理新秩序当中相互协调与合作的意识。由此，技术风险治理不是单纯的市场行为，也不是交换关系的经济活动，而是以政府为主、多方参与的国家行为。
風险治理的目标导向。人们已经取得了广泛共识，在复杂的技术体系之下如何有效规避风险、实现风险管控是国家治理的重要任务。信息技术创新的根本目的是要为人类社会带来福祉。不过，与此伴生的一些后果的不确定性以及造成这些不确定性的复杂机制，使人们对于它们的认识还很缺乏甚至盲目。“科学技术发展追求的是确定性，然而科学技术研究的过程和结果却充满了不确定性，其发展不仅突出和扩大了人们行动的不确定性，而且其在形成、运用、创新等每个环节都存在着测不准性，无论人们做出怎样的努力，都实现不了对其未来的确定性预测。”[5]比如，人脸识别、数字货币等尽管前景广阔、令人期待，但若疏于监管，其技术的安全性和可靠性是难有保证的，可能衍生的社会问题也相对棘手。以数字货币为例，政府层面亦是对此非常谨慎。“从2014年至今，央行数字货币的研究已经进行了5年。2017年，央行数字货币研究所正式成立。目前，该所已经申请了74项涉及数字货币技术的专利。”[6]再比如云计算的风险体现在：一是单方面的高度依赖性。用户完全依赖于整个云计算系统链条的可靠程度。对于整个链条的每一环节，终端用户能够发挥出的主体能力非常微弱，几乎处于被动的使用者地位，实际上等同于放弃了或者默认让渡了自己能够充分保障自身权益的诉求，基本全依仗单向度的信任去维持活动的合作关系;二是责任归属的模糊问题。虽然用户活动高度依赖于云计算服务的提供方，但是只要出现使用上的争议、纠纷或者事故，后果的责任确定和追究就较为困难。原因是整个云计算是一系列参与方完成的，虽然主体方是云计算的服务提供商，也就是云计算平台的运营方，但完成云计算还必须要有网络运营商、用户等多方参与，信息的泄露或恶意截取在任何一方都可能发生，精准定责的难度较大，信息安全的防控等级也可能相应下降。只有在坚持风险国家治理主导之下，才有可能建立各当事方的协调合作机制。政府应当利用行政力量动员和组织行业、研究机构以及普通民众，引导和聚焦以问题解决为治理目标，公平分配各参与方在责任担当、利益分享和风险应对等方面合理的份额。 风险治理的制度导向。科技创新使得某些新型活动成本减少、操作复杂程度降低，如人脸识别技术、信息仿制和传播技术等。这些活动所需要的设备和场地等硬件条件更为容易达到，加之一些组织和个人疏于伦理风险、社会风险评估，往往容易脱离政府管理机构的监管，行为偏于冒险，进而引致争议甚至危机。此外，将一些存在安全隐患、尚处于试验阶段的科研探索人为前置、扩大应用的边界或者使其落入恐怖组织或反社会组织的手中，后果不堪设想，社会危害极大。新技术应用存在一个观察和检验期。如果监管部门批准技术应用准入的时间过长，可能会错失机遇，导致经济和社会效益受损;而准入时间过短，可能又不够谨慎，后续补救任务繁多。因此，政府决策层的风险社会治理决心和智慧显得极为重要，需要在全面考察利弊、代价承受和极端应对等方面情形中审时度势、果断决策。决策层虽然希望参考信息充分全面，但现实情况难以做到。技术创新有着自身内在的规律，技术驱动发展的节奏和速度往往是普通人甚至行业内部难以预计和无法控制的。能够促使生产力发生革命的新技术，必然会改变已有的社会运行模式和社会生态系统，冲击人们早已习惯的消费方式、价值理念和伦理规范。科学界、行业界对新技术风险的评估必然存在意见冲突，一些模糊认识和分歧也无法绝对清除。社会改革的决策机构要建立一整套事前、事中及事后的制度安排，有效应对当前以及未来的挑战，要提前预估新技术应用到社会的各类反应，在各种舆论质疑、焦灼不安乃至信任危机面前不乱阵脚，增强理性客观评估的本领，减少和杜绝受社会情绪与利益当事方的干扰和误导，保持维持社会长期发展和进步的定力。
风险治理的观念导向。评判利益和风险最恰当的方式是从稳妥推进和潜力广阔两方面理解、认识技术创新，从物理的、生态的、经济的和社会的维度定义新技术的社会角色、功能、目标和效用。各相关方惟有依托共同的科学认识基础，才能形成灵活有度、适应自如的制度框架，决策过程才容易达成共识，节省协商的成本，取得理想的沟通效果。早期阶段，应该给技术创新方提供自主探索的出口，允许科学探索意义上的试验和小范围内的试点，详细叙述获取的反馈总结，引入技术使用者参与阐释专家系统的风险描述，采取尊重生活事实的立场，调控风险的影响范围。专家系统仍然是新技术风险治理需要依赖的关键力量，它将科学判断同生活事实协调起来，组成一个统一的框架，集合式地进行风险评判，越是评判新颖的技术发明和创新，不确定性越显著。新的技术创新应用到具体生活情景中，使用范围越广，辐射带动越强，威胁成为现实的风险的可能性越大。用户对于新技术的使用意图和使用模式都可能逐步演变，在起始阶段看起来较为正常，但随着边界拓展，社会规范合理性逐渐模糊起来，甚至反转为同已有规范产生冲突。政府应当建立平等参与、协商透明和持续对话的沟通机制，协调和引导技术创新主体方、技术使用方及政策制定方在风险治理观念和社会作用方面取得一致。大力保障技术创新者富有热情和动力探索科研前沿，把新技术安全的标准规定在恰当范围，既不损害社会和民众的利益，维持社会公允，又不压制行业进行技术创新的积极性，鼓励符合科学精神和人类利益的大胆创新;政府应当就技术安全标准面向社会征询意见，组织多领域专家严密论证，再经过行政或立法机构确认，以法规或规章的形式向全社会公布，让各界知晓。目的在于鼓励和保障各行业投身有社会责任感的技术创新。此外，政府还应当克服传统观念以及既得利益方的障碍。当面对需要突破人们习以为然的“心理舒适区”时，风险治理参与各方都需要秉持远见，取得对于风险目标的一致认同。
风险治理的关键路径
当代中国正处于重要的历史发展机遇期，我们必须抓住“百年未有之大变局”机遇，顺应变革趋势，发挥人力、技术、制度和社会优势，奠定长期发展基础。“创新社会治理机制、完善社会保障体系，可能是平衡技术创新与社会风险的最佳路径。”[7]技术与社会相结合的必然结果就是社会样式的变革，既包括经济生产等物质方面的变革，也包括社会面貌等多方面的精神变革。技术与社会相结合也使得技术风险已经不再纯粹是技术的风险，而转变为技术-社会的风险。这样一种风险属性的转变导致社会治理需要突破以往工程思維范围内的经济效益与损失计算的局部视野，转换为在更大范围内，有时甚至是从全人类的立场审视重大技术创新的国家治理。
风险治理的国际斗争。我们需要保持头脑清醒，积极应对风险治理的国际话语权斗争。在新一轮科技革命中必然将面临一场“技术政治”的长期斗争。我们需要果断摒弃“技术是技术、政治是政治”的错误看法，强化“技术中有政治”的国家安全意识。科技革命当中围绕技术也会发生一场国家与国家之间的激烈斗争，而事实上，这场没有硝烟的斗争已经在发生。必须清醒认识到，除却利益冲突极为尖锐，即刻引发国家之间的实质对立之外，还有许多尚未引燃、仍处在潜伏状态的“待发威胁”。“数字”战争并非空穴来风，离我们也不遥远。以网络域名和数字分配为例，美国实际控制了全球网络资源的分配，未来网络根目录资源的分配和占有极有可能会爆发冲突争端。在权力非对称之下，美国的网络资源分配权完全有可能作为“武器”，出现滥用。它可能择时借机关闭某当事方的进网根目录，使得该当事方依托互联网的全域业务出现瘫痪。虽然通常而言，这种断网式报复只可能在极特殊情况下发生，属于小概率事件，但毕竟也是极端状态下的一种遭遇。它还可能借故制造人为的网络拥挤，这种“名正言顺”“堂而皇之”的报复手段看起来更能够掩人耳目。实际上，网络权力的不平等必然导致网络使用及其风险的不平等，需要警惕受制于人的网络运行风险。此外，高科技核心设备、原件和服务的恶意封锁、贸易壁垒以及种种歧视甚至政治打压已经不再鲜见，成为活生生的威胁。我们应对风险挑战要有正确的时代理念，全球化进程虽然目前受到个别强国的牵制，但整个时代的全球化趋势难以逆转。“开倒车”“走老路”肯定行不通，也走不远。信息社会的壮大必然导致人类社会活动的数字化，必将重构传统的世界运行秩序，实质性地推动人类科技社会的大革命。在全新社会范式初步铺开之时，面对快速更新的生产、消费、交往和情感等社会变化，需要未雨绸缪。在竞争更为残酷激烈、交锋频繁发生、冲突不断、硝烟四起的形势之下，保障信息技术安全尤为迫切。 风险治理的系统方法论。需要建立全新的风险治理的系统方法论。当今时代塑形社会样式的創新力量新颖、强大，如人工智能、大数据技术以及通讯基础的设施等。它们直接改变社会进程，既在物质层面上全面改造社会存在，也在精神层面上引领社会和个体重新建立心理习惯。社会空间因为信息而变得奇妙无穷，信息空间的物理边界已不再像传统边界那样起到僵硬的框定作用。信息空间里的技术类型主导着嵌入其中的各式活动。这些技术的运用逐渐演变为对人的控制。技术化控制在时间上循序渐进、“润物无声”，以至于往往令人感受不到控制的色彩，而当略有警觉之时，技术化控制已实质上完成了阶段式的渗透。与此同时，技术化控制在空间上全面覆盖，“无孔不入”。因为没有物理空间压缩导致的逼仄，反而有无形空间的膨胀而带来的空间扩张感，所以常常使得人的主体性在自觉意识水平不高，或者几乎没有意识觉醒的状态之下，已经发现自己处于“技术包围”之中，身不由己。在没有双方激烈的对峙和抗争下，在利益诱惑和自愿下，技术在某种程度上完成了对人的控制。当整个技术势力笼罩着社会之时，个人的主动权已经微不足道，名存实亡。因为个人在技术面前渺小若无，没有足够的对话力量。此时，技术体系内部若存在道德失范或者更严重的技术危机就可能导致颠覆性的社会后果。实质上的信息不平等、信息霸权和垄断，对于弱势一方带来的不利结局都是惨痛的。因此，必须依托信息、计算、智能等综合技术力量建立科学系统的方法论，在风险源头上精准分类、科学研判;在风险过程中系统掌握，实时跟踪;在风险后果中正确评估，积极应对。从有限的工程式思维转向技术-社会-工程的复合型思维，发挥政府主导的全局性风险治理的价值优势。
风险治理的运作机制。风险治理需要设立包含各当事方的活动框架，将对技术创新的认识和评估全方位放置于应用范围布局、程度、利益和代价的关系网络当中。需要系统考虑主体创新方的关注和利益、技术使用方的感受和体会，也要注重政策制定方的可操作性和可行性。政策层面无疑要将维护国家安全、政治稳定置于首要地位，进而平衡经济、社会、民生等方面的效应。因此，政策制定机构必须具备高超的整合能力，能够规划技术创新的发展策略，从统揽全局的高度，灵活权衡利益和风险之间的冲突，处置它们的矛盾。我们需要以国际化的视野、平等对话和协商的原则，积极探索风险治理的运作机制。在人类命运共同体中，信息孕育出的世界网络社区需要探索协商共存、合作互利、安全可靠的运行机制。例如网络信息安全方面，可以建立由联合国主导的国际网络联盟，对世界网络活动进行国际协调，监督和推动成员国家履行国际义务，在维护网络开放性的同时，防范和减少网络非法行为;妥善处理国家主权同网络行为之间的关系，在国家主权需要优先得到尊重和保障的前提下，既实现主权国家网络活动的安全，又确保国与国之间网络活动的通畅。此外，信息高科技核心设备、原件和服务的贸易冲突也需要有充足的应对方略。
注释
[1]王天恩：《重新理解“发展”的信息文明“钥匙”》，《中国社会科学》，2018年第6期。
[2]李友梅：《当代中国社会治理转型的经验逻辑》，《中国社会科学》，2018年第11期。
[3]韩永进：《人工智能正在深刻改变人类社会生产模式》，《人民论坛·学术前沿》，2019年第18期。
[4]吕庆喆：《依靠科技创新规避“卡脖子”风险》，《经济日报》，2019年10月31日。
[5]范如国：《全球风险社会治理：复杂性范式与中国参与》，《中国社会科学》，2017年第2期。
[6]郭德鑫：《“数字人民币”初露真容》，《人民日报海外版》，2019年8月21日。
[7]贾开、蒋余浩：《人工智能治理的三个基本问题：技术逻辑、风险挑战与公共政策选择》，《中国行政管理》，2017年第10期。
责 编/马冰莹
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