预算联网监督预警指标体系之探索
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2017年全国人大常委会办公厅印发了《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》（以下简称指导意见），要求各级人大争取用三年时间，逐步形成横向联通、纵向贯通的预算联网监督网络。闵行区作为上海试点区之一，经过两年多时间持续推进，初步实现了试点既定目标和预期效果。
一、创新背景
根据全国人大文件精神，地方人大预算联网监督系统应当具备查询、预警、分析、服务等基本功能。其中，单就预警功能而言，全国人大和地方各级人大还没有形成一套完整统一、经过检验的预警监督体系。全国人大常委会相关工委在2017年曾推出一套包含42项预警指标的指标体系，但是这些指标主要是针对中央预算的，比如财政赤字水平、社保资金监督等。许多指标对地方人大來说，使用效果并不理想。同时，由于我国幅员辽阔，预算管理水平和人大预算审查监督方式差异比较大，即使是上海，各区之间预算管理和审查监督的关注点也不尽相同。因此，为使预警监督产生实效，必须创新探索一套适应本地预算管理特点和人大监督实际的预警指标体系。
二、指导思想
（一）坚持三个“导向”
一是要坚持政策导向。坚持党的领导，坚持依法监督，根据党中央和全国人大常委会指导意见、《关于全面实施预算绩效管理的意见》等要求精神，地方人大预警指标的设计要契合政策导向。
二是要坚持问题导向。要根据区域财政管理中存在的突出问题，有针对性地设计指标，以体现闵行特点和地方预算管理的共性，探索靶向性地发现短板、反馈问题。此外，预警指标的选取要体现大数据应用的优势，某些通过直观判断就能发现的问题不应作为预警指标设计的重点。
三是要坚持民生导向。地方人大预警指标要紧贴现实和基层需求，反映代表关心、社会关切的预算热点难点问题。此外，预算审查监督具有一定的专业性，预警指标的设计要尽量做到浅显易懂，使普通代表能够理解指标含义，体现民生导向。
（二）遵循三个“原则”
一是全面与重点相结合的原则。预警指标的设计应该具备全面性、整体性、系统性，在指标数量上根据预算监督的一般规律和要求进行统筹，形成一个完整的体系。同时，可根据实际情况对指标作出动态调整，并在预算编制、预算调整、预算执行和决算审查监督的不同时点和环节，重点选取一些指标在系统中运行。
二是前瞻性和现实性相结合。预警指标的选取既要符合预算管理的现实要求，满足数据可得的前提，另一方面也要具有一定的前瞻性，提出一些预算管理的远景指标，作为预警监督的功能储备，满足预算管理活动不断完善的需求。
三是全口径、全过程、全覆盖相结合。全口径，是指在区级层面预警指标要涵盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算三本账，一本账都不能缺;全过程，是指针对预算编制、预算执行、预算调整、决算四个环节的人大审查监督，都要建立相应的预警指标;全覆盖，是指预警指标既要涉及政府预算，也要涉及部门预算;既要包括政府系统的部门，也要涉及党委、群团等其他系统的单位，只要使用公共财政资金的都应成为预警监督的对象。
三、主要依据
全国人大常委会指导意见提出，预算联网监督信息内容应当包括年度财政预算决算草案、部门预算决算草案、月度财政预算执行情况、相关的财政管理动态和文件等信息;还应当包括分部门、分预算单位按功能分类科目的预算下达、调整和执行的即时性信息等。这些要求为设计人大预警指标提供了明确的方向与具体的依据。具体包括以下几方面：
（一）国家法律：预警指标不能违背国家法律精神。在具体指标设置上，其主要的法律依据是预算法。
（二）中共中央、全国人大、国务院文件：主要是指导意见、《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》和《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等文件。
（三）主管部门的有关规定：主要涵盖财政部和上海市财政局等部门有关规定。
（四）全国人大预警指标体系：即全国人大初步制定的预警指标体系，包括预算收支预警、预算执行预警、部门预算执行预警等11个部分共61项指标。
四、指标体系
（一）指标分类
预警监督信息内容大致可以区分为符合预算管理一般规律的常规信息和需要根据不同阶段重点关注的信息;也可以区分为总预算信息和部门预算信息;还可以区分为静态信息和动态信息。为了使预警指标能够有层次、有针对地反映预算联网监督规定的信息内容，将每项预警指标都可以进行三种方式归类：
一是按照预算管理过程结合需重点关注的内容将所有预警指标分成预算编制监督、预算执行监督、预算调整监督、决算监督和专题性监督五类。专题性监督的预警指标包括诸如绩效、债务、转移支付等需要专门关注的专题指标，这些指标可以根据不同阶段人大审查监督需要进行调整。
二是按照指标的主要用途分成预警类和提示类。对涉及法律、政策文件规定的硬性要求，宜设置预警类指标，并以红黄灯方式，显示未达到或不符合相关要求的程度，并采取后续监督整改措施，促进预算合法合规。对不涉及法律、政策硬性规定，但需引起注意的某些情况，宜纳入提示类指标，不显示红黄灯报警。
三是按照指标的归属分成总预算类和部门预算类。即有些预警指标针对财政总预算，如非税收入占一般公共预算收入比重等;有些预警指标针对部门预算，如某个部门的预算执行率等。
（二）指标要素
对于每个具体的预警指标，应该包括以下要素：
1、指标名称。概括性地描述该指标的含义，力求准确表达清楚指标的内涵。
2、指标用途。明确指标主要用来监督检查在预算管理过程中的哪个环节或领域存在的问题。
3、指标来源与属性。体现指标是创新自设的，还是借鉴上级人大已有预警指标的，并对指标的属性进行分类标注，相关分类标准已在前文所述。 4、指标依据。明确指标创设的依据。这些依据包括法律法规，中共中央、全国人大、国务院政策文件，管理部门有关规定，还包括理论常识、行业标准、历史数值等。
5、指标规则。即实现预警指标目标所需数据来源，主要是预算联网监督系统内已经覆盖的信息数据，也可以是通过专门渠道获取的。指标规则也包括相关计算公式及其分子、分母等具体含义。
6、预警标准。界定指标预警的具体界限和预警级别。为简洁明了地体现预警程度，闵行人大预警监督设置二级预警，即一级预警为红色预警，二级预警为黄色预警。
7、预警范围。明确指标作用于财政总预算还是部门预算，是针对全区预算还是区本级预算，方便在系统内落地運用。
8、处理方法。对预警发现的问题，落实整改责任部门、整改期限等后续管理。
（三）指标框架
根据上述思考与讨论，以闵行区为例，建立地方人大预算联网监督预警指标体系5个类别，共计31项指标。指标数量按照“全面与重点相结合”的原则，及“宜简不宜繁”的考量，进行适当控制，也为今后不断完善充实提供空间。
其中，参考上级人大指标体系进行调整完善20项，创新设置11项;预警类指标21项，提示类指标10项;总预算类指标16项，部门预算类指标15项。总体框架如下：
1、预算编制预警指标：（1）预算编制的完整性;（2）预算编制的规范性;（3）预算编制的科学性;（4）收入结构;（5）支出结构;（6）“三公经费”;（7）经常性项目支出变动;（8）项目支出编制的规范性;（9）绩效目标覆盖率
2、预算执行预警指标：（10）预算刚性;（11）支出进度;（12）收入稳定性;（13）支出安全性;（14）重大项目执行情况;（15）部门预算执行情况;（16）政府采购的合规性
3、预算调整预警指标：（17）预算调整（剂）的合规性;（18）预算调整幅度;（19）预算调剂的科学性
4、决算预警指标：（20）预算执行偏差;（21）决算编制的科学性;（22）结余结转资金;（23）部门预算与总预算的相关性
5、专题性监督预警指标：（24）转移支付时限;（25）转移支付程序;（26）项目绩效管理;（27）单一来源采购情况;（28）逾期债务比重;（29）财政可持续性;（30）财政信息公开;（31）财政供养人口变动情况
（作者单位：闵行区人大常委会预算工委）
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