新型城镇化PPP项目投资回报机制构建方法分析

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　　[摘 要] 新型城镇化PPP项目在我国新型城镇化建设中起到重要作用，项目中投资回报是决定项目发展顺利程度的关键因素。通过分析我国新型城镇化PPP项目在构建合理的投资回报机制中需注意的内容，提出相应的完善建议，旨在构建能实现参与新型城镇化PPP项目的政府、社会资本和公众各方利益共赢的投资回报机制。
　　[关键词] 新型城镇化PPP项目;投资回报机制;共赢
　　[中图分类号] F283 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2020）04-0059-02
　　Abstract： PPP projects play an important role in Chinese new urbanization construction， and the return on investment in PPP projects determines the success of the projects development. This paper researches the subjects that need to be emphasized in the process of establishing the appropriate return on investment mechanism of PPP projects in new urbanization， and then sets up the related suggestions. The research can be used to establish the return on investment mechanism in PPP projects of new urbanization to realize the win-win situation between government， private sectors and users.
　　Key words： new urbanization PPP projects， return on investment mechanism， win-win
　　政府和社會资本合作（Public Private Partnership，PPP）模式是公共基础设施建设的项目融资方式。十九届四中全会做出了坚持完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，PPP模式作为推进政府治理体系现代化的一种方式，可以更好地满足人民多层次、多样化的需求，将在我国的经济发展中承担更大的作用。新型城镇化PPP项目能够满足我国城镇化建设中的基础设施建设需求，各省市在大力推动新型城镇化PPP项目的发展。
　　PPP模式的特点是项目特许经营期较长，建设运营过程中的风险较多，投资回报的波动比较大，政府和社会资本在PPP项目的谈判阶段会就投资回报的内容进行约定，双方参与项目能否获得合理利益决定项目开展的顺利程度。对于新型城镇化PPP项目来说，由于项目的多样性，构建合理的投资回报对于项目的发展更为重要，这样才能够吸引更多社会资本，更好地促进新型城镇化PPP项目的发展。然而，目前我国PPP项目还未形成完善的投资回报方法，新型城镇化PPP项目的投资回报机制在构建时，还需要在已有实践经验的基础上不断完善。本文基于PPP项目的实施情况，分析新型城镇化PPP项目在构建投资回报机制中需体现的几点内容，并提出相应的建议。
　　一、新型城镇化PPP项目构建合理投资回报机制要体现的内容
　　新型城镇化PPP项目的投资回报机制应该要能够保障政府、社会资本以及公众利益的均衡，防止任何一方在项目建设运营中利益过分受损或超额收益。在理论研究方面，有关PPP项目投资回报的研究主要集中在政府担保和政府补助方面，对于在整个项目建设运营期间如何综合合理保障政府和社会资本合理利益的研究还较少[1][2][3][4]。因此，本文从保障参与项目各方的收益的角度入手，结合目前PPP项目实践中出现的问题，从以下几点分析新型城镇化PPP模式在构建合理投资回报机制时需要体现的内容。
　　（一）政府和社会资本在项目运行中获得的利益要均衡
　　政府和社会资本在PPP项目中获得的利益需要与它们的投入以及承担风险的比例大致相符，不应出现大幅的不均衡现象，而目前实践中还没有完全做到这一点。新型城镇化PPP项目在构建投资回报机制时，需要考虑能在项目较长运营期内使政府和社会资本获得合理的、均衡的收益的方法和措施。并且，风险共担收益共享原则是PPP项目中的重要原则，投资回报机制也应该体现这一原则。在新型城镇化PPP项目的运营过程中，由于风险影响，社会资本有可能出现低于预期的收益亏损或收益超出预期的情况，政府和社会资本应在谈判中，可以根据风险共担收益共享原则进行相应的约定，保持双方在项目运行中获得利益的合理和均衡。根据以往PPP项目运行的经验，政府会对社会资本收益不足的情况而给予补助[5][6]，然而对于社会资本获得过度收益的情况，双方的处理方式还不完善。
　　（二）建立合理的再谈判机制
　　新型城镇化PPP项目在项目运营中会遇到各类型的问题，就项目收益部分来说，整个运营周期内收益常会发生变化，如果合同中没有可供政府和社会资本双方参照的解决方法，就会引发政府和社会资本之间的再谈判，高效且快捷的再谈判流程在这段时期可以为保障PPP项目的持续运营提供较大的支持。然而，PPP项目实践中对建立再谈判流程还没有足够重视。因此，新型城镇化PPP项目要构建合理的投资回报机制，应该要完善对能处理在PPP项目运营过程中与有关收益的争议或问题的再谈判机制，提高解决投资回报问题的效率，减少再谈判的时间和成本耗费，保障政府和社会资本的合理收益。
　　（三）设置合理的收费方法保障社会公众的利益 　　PPP项目涉及到的相關者包括政府、社会资本和社会公众，投资回报机制不能仅体现政府和社会资本的利益，也要保障社会公众的利益。新型城镇化PPP项目中的一部分主要依赖使用者付费获得收益，因此，更要注意保障公众的利益。对于新型城镇化PPP项目中的使用者付费项目，在构建投资回报机制时，应包含合理的收费方式以均衡项目预期收益与社会公众利益之间的关系;并且，协调好政府、社会资本和社会公众三方的利益，实现共赢。
　　二、完善新型城镇化PPP项目投资回报机制的建议
　　（一）制定投资回报机制时考虑风险的影响
　　风险是造成PPP项目投资回报不平衡的重要因素，在新型城镇化PPP项目构建投资回报机制时，为均衡各方收益，须要能灵活地应对项目中出现的风险，设立合理方式使项目在受到风险波动下具有灵活的调节收益变化的能力，能在整个项目运营期内合理保障政府和社会资本在项目中的收益。因此，在建立投资回报机制时全盘考虑在整个项目建设运营周期内的风险情况，从政府和社会资本承担风险的情况来调节它们受到风险的影响程度，并制定好相应的措施协调风险影响，能够有效改善项目中政府和社会资本收益不均衡的情况。
　　（二）实现风险共担和收益共享
　　合理的新型城镇化PPP项目的投资回报机制在构建时应该能够体现PPP项目的风险共担收益共享原则。PPP项目中与收益有关的重要原则就是风险共担收益共享原则，这个原则能帮助PPP项目在整个建设运营过程中协调政府和社会资本的收益，对社会资本的收益亏损或者超额收益进行调节，采用相应的方法进行政府补助或是超额收益分担，在保障公众利益的前提下来调整项目整个运营期内政府和社会资本的利益关系，既能体现机制的公平性，又能实现各方利益的均衡发展。
　　（三）实现政府补助合理化，采用合理的收费方法实现共赢
　　新型城镇化PPP项目建设中，一部分项目仅依靠收费就能实现收益，而另一部分项目的收益不足需要政府补助。在投资回报机制的制定中，需要合理应对这两种情况。对于依靠收益就可以满足投资回报需求的新型城镇化PPP项目，在制定收费方法时，需要考虑社会公众的利益，综合各方的利益需求，合理确定项目收费标准，政府也可根据需要补贴一部分收费。对于需要政府补助的新型城镇化PPP项目，政府补助的程度是重点，因此，在构建投资回报机制时，可以根据新型城镇化PPP项目中盈利情况和政府补助限额的预估，对补助金额的合理性进行论证，确定合理的政府补助的额度。
　　（四）完善合同和再谈判流程
　　投资回报机制在新型城镇化PPP项目的谈判环节确定，要把投资回报机制落到实处，就要对在机制中考虑到的情况及其解决方案都记入合同中，尤其是上述几点需要政府和社会资本科学决策的内容。同时，即便投资回报机制具有较高合理性，在项目的建设运营过程中，也可能会出现机制中没有考虑到的问题，因此，要完善再谈判流程，当项目在运行中出现无法依赖合同解决的问题时，高效的再谈判流程能够减少各方在寻求解决方法过程中的成本耗费，弥补原有机制的不足。
　　综上，新型城镇化PPP项目要建立合理的投资回报机制，综合考虑以上各环节内容是必要的，将其形成体系，才能使投资回报机制在运转时具有全面保障政府、社会资本和社会公众各方利益的能力。
　　三、结论
　　新型城镇化PPP项目在我国新型城镇化建设中起到重要作用，合理投资回报机制的建立是决定项目顺利开展的关键。本文提出了新型城镇化PPP项目在构建合理投资回报机制时需要体现的内容和相关建议，使项目的投资回报机制能够高效运营，保障项目中政府、社会资本和社会公众三方的合理利益。
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　　[责任编辑：潘洪志]
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