我国财政农业专项资金管理中绩效审计路径研究

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　　摘 要：在论述绩效审计在财政农业专项资金管理中必要性的基础上，阐明财政农业专项资金绩效审计的目标、内容和程序，剖析我国财政支农专项资金绩效审计存在农业细分项目杂多、绩效评价标准不一、绩效审计制度不健全、相关绩效审计人员的职业素质有待加强等现实问题，提出了解决问题的方案。
　　关键词：农业专项资金;资金管理;绩效审计
　　文章编号：1004-7026（2020）18-0109-03         中国图书分类号：F329.6;F812.8         文献标志码：A
　　 随着乡村振兴战略的深入实施，中央和地方财政在“三农”建设中的投入逐年增多，很多鼓励农业科技创新、引导企业增加农业投资的事宜，都以项目制的形式为农业财政专项资金提供助力，以此直接或间接推动农村经济发展和农民增收。
　　 然而，各级政府每年拨付的支农、惠农财政专项资金的实际运用效果如何、存在哪些问题，都需要通过绩效审计进行高效监管和综合评估。发挥国家审计监管与评估的双重职能，做好项目资金的规范工作，使财政农业专项资金得到高效充分利用，以期更好地提升“三农”发展质量[1]。
　　1  绩效审计在财政农业专项资金管理中的必要性
　　 财政农业专项资金主要用于支农、惠农的农村经济建设和农村改革，其目的是完善农村基础设施，推动“三农”事业发展，促进农民增收，缩小农村贫富差距。在投入专项资金的进程中，如何加强问责和问效成为审计部门的重要职责。绩效审计作为审计监督的一种有效手段，能够在资金投入全过程发挥监督评估效用，最大限度确保农业财政资金专款专用，将有限的资金用在实处。
　　1.1  全面建成小康社会的必然要求
　　 全面小康社会也是中国农民的小康社会，财政农业专项资金的拨付使用可以让农业强固、农村繁荣、农民富裕。加强和深化财政支持“三农”建设的专项资金审计，就是要及时发现、揭露和查处违规使用及虚报冒领财政支农专项资金的情况，整改专项惠农资金使用效益低下的问题，这是全面落实乡村振兴战略、全面建成小康社会的重要保障和必然要求[2]。
　　1.2  统筹城乡发展、提升政府形象的需要
　　 深化对财政农业专项资金的管理使用和效益评估，实际上是对各级政府“三农”政策实施效果、资金使用效益和目标实现状况的监督与评价，有助于提高农业财政支出效率和质量。发挥审计预警功能和建设性效用是破解当前城乡二元结构的深层次矛盾和统筹城乡经济社会发展的关键所在。此外，各级政府因地制宜、深化落实并抓好财政农业专项资金绩效审计工作，是树立政府廉政形象和提高政府公信力的有效方式[3]。
　　1.3  提高政府审计工作水平和质量的需要
　　 国家审计是社会经济健康运行的卫士和人民财富的守护者。从传统以寻求财政支出和财务收支真实合法性为目标的审计，到当代追求财务收支审计与绩效审计并重的国家审计，再到财政绩效多元化拓展，从经济效益评估延伸到生态效益和社会效益综合性评估的审计发展历程，都代表着审计工作水平和质量的提升。财政农业专项资金绩效审计也不例外，正在经历审计覆盖面和审计内容不断扩大及深化的过程。这也是政府提高“三农”收支绩效水平和质量的现实需要[4]。
　　2  财政农业专项资金绩效审计的框架和内容
　　2.1  财政农业专项资金绩效审计目标
　　 专项资金绩效审计目标是审计的出发和归宿，直接影响国家审计的内容、方法、技术和处理结论。财政农业专项资金绩效审计的目标是在确保资金专款专用、真实合法的基础上，综合考量投资项目的综合效益，揭露被审对象经济活动中存在的问题，检验其是否达到预算编制的预期效果，提出独立的审计意见。总之，财政农业专项资金绩效审计主要关注该项资金支出的综合效益[5]。
　　2.2  財政农业专项资金绩效审计内容
　　 财政农业专项资金绩效审计内容主要包括以下5个方面。一是资金项目申报和立项审计。资金项目申报主要是审查立项程序是否合规，有无虚假、重复编报的问题。立项审查主要关注项目是否符合政策法规要求，立项是否能通过专家的可行性论证。二是资金项目管理审计。主要审查内容为资金项目是否能按照审批计划施行，有无擅自改动预算编制、调整项目建设规模、随意增加预算支出、隐瞒项目资金投向等问题。三是专项资金筹集和拨付审计。主要是项目资金筹集与配套资金是否及时、足额发放到位，是否存在截留、挤占、挪用以及损失浪费等问题。四是审计财政农业专项资金是否专款专用，资金核算是否合规、合理、节约。五是对财政农业项目的经济、社会、生态综合效益进行审计。
　　2.3  财政农业专项资金绩效审计程序
　　 财政农业专项资金绩效审计程序主要有方案制定、项目取证、项目报告、后续跟踪4个阶段。其中，方案制定阶段主要是审计部门明确审计对象，审前基本项目核查与项目风险评估，依据实际情况制定审计方案。项目取证阶段主要是围绕绩效审计评价标准，对专项资金管理机构内部控制和经济效率责任展开调查取证，确保相关证据的真实可靠性、充分关联性和合法有效性。项目报告阶段主要是要在充分调取审计结论的基础上提交审计报告，发表书面审计意见，定期向社会公众公开。后续跟踪阶段主要是帮助管理部门落实审计整改意见，提高农业专项资金使用效益，确保审计项目质量管控精准到位[6]。
　　3  财政农业专项资金绩效审计存在的问题
　　3.1  农业细分项目杂多、绩效评价标准不一
　　 目前，我国涉及“三农”财政专项资金的项目非常庞杂，有的涉及农产品生产流通基地建设，有的涉及农业产业化集群建设，还有的涉及种业基地建设和农业综合开发及财政扶贫资金项目等，在审计实务中很难形成一套系统科学的项目资金绩效审计评价标准。很多绩效审计过多关注项目资金的经济效益，忽视项目本身的建设属性和运营难度，忽视过程监督审计，缺乏对资金项目综合效益的评估。 　　3.2  财政农业专项资金绩效审计制度不健全
　　 當前的财政农业专项资金绩效审计多以地方政府审计绩效评估指标为参照标准，不考虑审计申报项目的实际情况和具体政策执行情况，导致农业龙头企业、经营农户和农业合作社的申报审计项目绩效审查标准区分度不够。相应的制度不完善，申报阶段的信息不能及时共享和实时更新，绩效审计的透明度也存在一定问题，不利于提升项目资金绩效审计的合规性和权威性。
　　3.3  相关绩效审计人员的职业素质有待加强
　　 在广泛应用互联网技术手段的现代社会，政府审计活动的科技含量变得越来越高。这就需要为财政农业资金项目打造一支专业的绩效审计团队，提升国家审计质量。为此，绩效审计人员不但要有良好的经济审计专业知识，还要精通信息技术，熟悉基层各种项目的审计环境。
　　 基层审计工作专业性强、流程复杂、工作压力较大，专业审计人员易流失，往往导致审计组织结构稳定性不足。特别是专项资金项目审计范围扩大，很多审计内容具有特殊的针对性，不熟悉业务员的人员往往会分不清绩效审计的内容。这些均显示出审计部门人员的职业素质有待增强。
　　4  改进财政支农专项资金审计的对策建议
　　4.1  健全政府绩效审计的职能
　　 政府审计服务职能不但关系到审计服务质量，而且还影响民众对政府行政部门行政效率、廉政情况的看法。因此，审计部门要完善政府绩效审计职能，确保财政支农专项资金绩效审计质量，促使其成为增加政府投入资源价值和刺激农业经济发展的重要途径。可以说，绩效审计质量对行政治理有效性有关键作用。其中，行业绩效审计标准和审查政策可以为相关组织提供预测、警示和建议。为此，审计机关要组织专人负责农业项目资金预算执行情况的监督和评估，以综合绩效考核为主，确保合理、高效地发挥财政支农专项资金的使用效益。在实际业务操作中，相关审计人员除了督查项目资金管理部门的财务记录外，还要将审计内容同行政部门的预期目标进行比对。加强农业绩效审计基础理论研究，强化农业专项资金绩效审计实践经验总结，推动财政支农资金绩效审计纵深发展，将农业财政预决算审计、投资审计、资源环境审计与支农项目资金绩效审计结合起来，使政府现有的审计资源发挥最大的效用，全面反映和凸显政府审计的监督和评估职能。
　　4.2  完善绩效审计的评价体系
　　 逐步完善财政支农专项资金绩效审计的评价体系，对相关项目财务报表是否合规、是否超出预算编制、是否符合财务报告框架等问题提出有效建议。为此，审计人员需要结合项目的实际情况，认真核查相关审计证据，建立一套科学分类、完备详实的绩效评估体系。严格依据政策评价标准，将相关法律法规作为绩效审计评估的重要依据。
　　 在经济效益评估方面，主要围绕具体项目的分类特征设置相应的经济性、效率性和效果性指标，确保资金到位率和利用率、成本耗费率、资金节约率、实际工期比率、劳动生产率等。财政支农专项资金的使用管理往往要经历数年甚至更长的时间才能见到实效，有时会出现经济效益不明显但生态效益和社会效益俱佳的情况，具体有优畜改良工程、生态育种工程、退耕还林工程等。因此，要设置经济效益、社会效益和生态效益并重的考评体系，保障绩效评价结果的系统性和合理性。
　　4.3  关注全流程覆盖跟踪审计
　　 财政支农专项资金绩效审计不能局限于某个时间点或仅以事后监督评估为主。否则不利于发现项目资金使用管理中的问题，不能提高资金利用率，增加资金使用损耗。实践证明，财政支农专项资金绩效审核需要增加全流程覆盖的跟踪审计。以资金走向为线索，在支农资金投入项目计划、具体施工、项目验收的各个环节，指派专人严格审查相关财务支出等资料文件并实地考察项目建设流程，及时查处和纠正支农专项资金管理使用单位在资金拨付、使用和管理上存在的违规违纪行为以及使用效率偏低等问题，例如项目投资预算规划随意变动、资金损耗过多、工程项目因人为因素达不到预期效果等。总之，绩效审计的跟踪问效要将阶段性审计与全流程覆盖审计、财务账面审计和深入项目工程及乡镇农户调研结合起来，重点核实支农项目资金收支的真实性、合理性以及包括经济产出效益在内的综合利用效益。财政支农专项资金绩效审计要结合资金投入工程具体实际情况，在掌握资金投入体量规模、收支结果的基础上，沿着资金流向，深入项目涉及的具体实施环节进行跟踪审计，通过全流程覆盖的绩效审计，确保项目按期完工，并达到预期目的，真正体现出审计监督的效果。
　　4.4  提升审计人员的综合素质
　　 审计事业要想获得长足进步，团队人才是关键。财政支农专项资金的绩效审计是一项专业性和综合性都比较强的工作，对审计人员的专业技能、综合素质提出了很高的要求。对于涉农项目复杂的专项资金绩效审计来说，专业高效的人才队伍可以依据项目实际运作情况对专项资金的综合效益进行系统全面的评估分析。因此审计人才的专业胜任力是准确、权威开展项目资金绩效审计的必要条件。各级政府要大力培养和打造一支复合型审计人才队伍，健全和完善审计职能机构。有条件的县级以上行政部门要结合实际条件，组建并充实相应的职能机构审计小组，保证涉农财政专项资金审计人员的稳定性。从财经院校吸纳专业技术人才，探索涉农绩效审计人才的优选培养模式，努力做好本辖区绩效审计人才队伍建设工作，将绩效审计实践效果作为选拔和培养相关人才的重要条件。对现有的审计人员进行审计知识、政策法规和技术方法的培训，鼓励审计人员申报相关职称，针对性地培养具有审计分析能力、精通网络信息技术、综合素质俱佳的绩效审计人员。
　　参考文献：
　　[1]王姿懿，崔灿，鞠薇.农业财政专项资金绩效审计理论与实践[J].中国农业会计，2020（1）：85-87.
　　[2]杨荣荣.农业专项资金跟踪审计问题研究及对策思路[J].财政监督，2019（14）：86-89.
　　[3]卢明坤.探讨乡镇财政财务管理审计发现的问题及其解决措施[J].金融经济，2019（12）：215-217.
　　[4]童丽喆. J县财政农业扶贫专项资金绩效审计研究[D].长沙：长沙理工大学，2018.
　　[5]查天舒.财政涉农专项资金绩效审计研究[D].昆明：云南农业大学，2017.
　　[6]马春丽.农业专项资金绩效审计研究[D].兰州：西北师范大学，2014.
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