欠发达地区县域城镇化发展研究
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作者: 王金龙 张利杰 吴 昭
县域城镇化是伴随着工业化、现代化进程的一种经济社会现象,是农村经济向城市经济转变和互动的过程,主要表现为人口在空间上由农村向城镇的转移。推进县域城镇化,充分发挥城镇连接城市和农村的桥梁作用,有利于加快农业产业化进程,促进人口就地转化;有利于破除城乡二元结构,缩小城乡差距。对于宿迁市这类经济欠发达的地区,加快县域城镇化进程,对于从根本上解决“三农”问题,实现城乡经济一体化发展具有重要的战略意义。
一、宿迁市县域城镇化发展现状
1.宿迁市概况。宿迁市位于江苏省北部,于1996年建市,现辖宿城区、宿豫区、沭阳县、泗阳县和泗洪县。总面积8555平方公里,2008年低,人口数为534.58万人, GDP总量为655.06亿元,人均12289元,其中,工业总产值244.11 亿元, 农业总产值136.62亿元; 第三产业生产总值216.10亿元,固定资产投资605.00亿元。从多项经济指标在江苏省的地位看(见表1),应属于经济欠发达地区,在总人口中,农业人口为191.91万人,占35.9%强,是江苏省城镇化水平较低的地区之一。
2.宿迁市县域城镇化特征。
(1)城镇化水平稳步提高,但城镇化水平仍偏低。宿迁市建市较晚,城镇化起步晚。近十年来,随着宿迁市经济社会的快速发展,对交通等基础设施投资的加大,城镇化水平逐年提高,但总体水平仍低于江苏省平均水平(见图1)。至2008年末,宿迁市城镇化水平为35.9%,比全省平均水平低18.4个百分点。
(2)城镇数量较多,但质量普遍偏低。宿迁市现共有104个乡镇,4个街道办事处,平均每个乡镇(包括街道办事处)人口4.95万人,其中大多数规模偏小。由于规模偏小,难以形成较为完善的城镇供水、排污、供电等基础设施和商业、科技、教育等社会文化服务设施,减弱了人口就地转化的能力;过小的镇域范围造成发展空间和辐射区域狭小,无法体现城镇的集聚功能和规模效应。
(3)工业化滞后于城镇化,难以形成良性循环。2008年,宿迁市城镇化率为35.9%,而工业化率为36.8%,工业化水平比城镇化水平低0.9%,工业化滞后于城镇化。工业化水平低导致产业化程度低,聚集成本高,阻碍了资源的优化配置和生产要素的合理流动,不利于城镇化的推进,难以形成工业化与城镇化的良性循环。
(4)人口基数大,城镇化发展任务艰巨。城镇化率是以非农业人口占总人口的比率衡量的,2008年我国的平均水平是45.7%,江苏省的平均水平是54.3%,宿迁市仅为35.9%。截止2008年底,宿迁市总人口已达534.58万人,也就是说目前宿迁市非农业人口仅为191.91万人,而农村人口却有342.67万人,可见,宿迁市城镇化发展的任务是十分艰巨的。
二、宿迁市县域城镇化存在的问题
1.城镇规划布局不合理,功能定位不清晰。规划是城镇建设和发展的蓝图,是调控城镇发展的重要手段。目前的问题是城镇都有规划,但发展规划却普遍滞后,不够合理,跟不上建设发展需求的矛盾日益突出;而且规划的执行缺乏严肃性,从而导致城镇盲目建设、无序建设与各种污染和居住环境之间的矛盾突出。大多数城镇在制定发展规划时,往往不能发掘自身优势,没有对城镇的功能进行清晰的定位。
2.城镇之间缺乏合作,城镇体系不合理。由于缺乏系统的区域城镇发展规划的引导,各县域城镇化发展存在一定的自发性和盲目性。受条块分割的行政体制的影响,各个城镇在发展目标上缺乏明确的区域合作与分工,产业结构趋同,影响了整体竞争力的提升。由于就城镇论城镇,导致城镇发展不均衡,未能形成梯级明显、职能明确的城镇体系。难以发挥联结城乡的“桥梁和纽带”作用,大大削弱了中心城镇的辐射带动功能,同时自身也无法形成规模效益和聚集效益,对周围地区缺乏吸引力,导致各级城镇之间、城镇与周围农村地区之间联系松散。
3.缺乏产业支撑,城镇化动力不足。城镇化进程本质是由产业聚集和人口转移而推动的社会结构的变迁。城镇化进程的快慢与产业群聚集的水平有关,如果一定区域内的产业化程度低,则该地区的城镇化进程就。由于产业结构雷同,特色产业不明显,主导产业不突出,没有产业的支撑特别是主导产业的支撑, 小城镇发展缓慢,主要表现是规模小, 产业规模和人口规模达不到城镇应有的最低限度;布局分散, 空间结构功能差;资源浪费严重, 土地资源占用多, 建设资金耗费大。
4.基础设施建设水平低,承载能力不足。虽然近年来各县域对城镇建设投入了较多的资金,但由于欠发达地区经济总量小,人均GDP水平低,政府财力不足,城镇化基础建设资金缺乏,投入严重不足。城镇基础设施建设不够,各种经济资源无法顺畅地向小城镇集中,乡镇企业、相关产业发展缓慢,城镇服务功能减弱,导致城镇承载能力不足,转移农业人口的能力较弱。
三、宿迁市县域城镇化发展的对策
1.科学规划,优化城镇布局。通过对区域条件的综合分析,结合经济发展战略,科学编制县域城镇体系规划。一是要遵循区域城镇化的发展定位和方向,因地制宜地制定城镇发展战略及相关政策措施,形成布局合理、特色鲜明、功能完备的区域城镇体系,避免“千城一面”的低水平雷同规划。二是要维护规划的权威性、严肃性,明确规划实施的主体和责任,加强对规划实施的引导和管理,保证规划全面正确实施。三是要强调公众参与, 广泛征求公众意见(如举行公众参与的听证会等) , 在得到多方认可的前提下, 编制出切实可行的城镇体系规划。
2.加强城际合作,完善城镇体系。宿迁市建市较晚,各县域政府在城镇化发展中缺乏协作、沟通。应加强城际合作,使经济要素在更大范围内流动,打破区域的行政界限,实行大范围的资源整合,实行错位发,达到优势互补、利益均享,促进区域经济的持续协调发展。要促进协调发展,关键在于是否能够突破体制性障碍,让区域内的资本、资源、人力资源等生产要素自由流动,使各地的优势得到充分体现,从而完善城镇体系,明确各城镇职能,提升整体的竞争力。
3.加强县城发展,择优发展中心城镇。县城是县域地区的中心城镇,也是县域的政治、经济、文化和交通中心,是县域转移农村人口的首要载体,因而是推进县域城镇化的重要载体。宿迁市县域城镇化应该以发展县城为中心,加强县城的基础设施建设,改善生活条件和投资环境,大力发展第三产业,从而促进经济要素和产业向县城集中,发挥县城协调城乡发展的纽带作用。
4.调整产业结构,以工业化促进城镇化。产业结构的调整和演进会改变城镇的形态和规模,进而影响城镇化发展进程,因此产业结构的调整与升级是城镇化发展的根本动力。只有调整产业结构,提高产业竞争力,提升工业化水平,才能促进县域城镇化的步伐。各县域要坚持工业化与城镇化互动并进,充分利用现有的资源禀赋和区位优势,积极培育主导产业、特色产业(如宿城区洋河镇的白酒产业、沭阳新河镇德花卉产业等),带动第三产业发展,引导和促进产业集聚,以“产业集聚―经济发展―小城镇成长”的思路发展小城镇。同时,应充分发挥劳动力资源丰富的优势,提升劳动密集型产业,吸引农村富余劳动力道小城镇就业,促进县域城镇化的建设。
5.加快基础设施建设,提高城镇承载力。在县域城镇化基础设施建设中要广开资金来源渠道, 多方筹集资金, 逐步建立起以集体和个人投资为主, 国家、地方、集体、企业、个人共同投资建城的多元化投资体系。按照统一规划、配套建设的原则,加强基础设施建设,完善城镇交通、污水管网和垃圾清运等设施,加快城镇园林绿化建设,不断改善人居环境。这样就能够提高其招商引资力度,吸引城镇内外企业和个人经商办企业,从而带动文化、教育、卫生、商贸和金融等第三产业的发展,吸引农民向城镇聚集居住。
6.完善政府职能,统筹城乡协调发展。县级政府作为我国基础性的治理单位和机构,是最直接参与推进城镇化的执行者、管理者、和协调者。因此,各县级政府在制定城镇化规划的同时,必须与政府公共服务职能相结合,建立以民为本和以公共需求导向的服务型政府。在城镇规划和执行的过程中,要广泛征求听取各级群众意见,有效解决土地征用、房屋拆迁等问题,切实保护人民最大利益。
(作者单位:中国矿业大学 资源与地球科学学院)
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