农村地方政府债务问题及解决对策

来源:用户上传      作者: 白宏山

　　[摘要]由于分税制的实施等多种因素的影响，我国农村地方政府债务风险凸显。地方财政改革及化解地方财政风险的途径:合理确定地方政府的财权和事权;进一步完善财政转移支付制度;优化地方税体系;加大农村生活与服务设施的投入，使广大农民享受到公共财政的阳光，构建农村公共财政体系;大力推行费改税，降低行政成本，提高行政效率，部门收入变为地方公共收入;完善政府绩效评价和监督体系，减轻地方政府财政支出压力，化解地方财政风险。
　　[关键词]农村;地方财政;风险;化解
　　[中图分类号]F811.2[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)11-0037-02
　　
　　由于分税制的实施等多种因素的影响，我国农村地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。庞大的地方政府债务已严重影响了财政的运转，成为影响和谐社会主义新农村建设有序发展的重要因素。
　　
　　一､农村地方政府财政现状
　　
　　我国1994年税制改革后，地方政府很少有过财政盈余，赤字越来越大， 严重依赖中央政府税收返还。在地方政府财政赤字逐年增大的同时，中央政府财政盈余却在增加。地方政府靠中央政府财政补助(主要是税收返还)，对于中央的补助，级别越低的政府越难得到。这就是为什么中国县乡财政困难的原因。地方政府没有税收立法权力，没有发行公债的权力。不少贫困地区政府往往拖欠工资，靠东挪西借度日，没有余力提供必要的地方性公共产品。这样，老百姓就很难直接感受到纳税的好处。
　　我国城乡公共产品和公共服务的供给机制是完全不一样的。城市公共产品和公共服务的供给由国家或各级政府提供，如教育､道路､环境､卫生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。然而在农村，政府对公共产品的供给责任划分不尽合理。除大型水利建设､农村电网改造等以外，国家把地方建设的任务交给县乡政府，不再通过拨款加以支持。此外，中央政府把有些事权下放得过低，又没有给予足够的转移支付，如基础教育､乡村道路建设等本应是国家的事，应由中央财政来承担其发展的资金需要，但由于城乡分割的体制，最终由地方财政负担。
　　中央税与地方税结构不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。原应由中央财政预算负担的乡村教育､计划生育､优抚､道路建设等公共事业，包括一些行政人员的工资现在也要靠自筹资金解决。这些都无疑大大加重了农村的财政负担。
　　由于地方政府债务以财政“兜底”，使本来就步履维艰的地方财政雪上加霜，地方财政保证正常运转都非常困难，更没有能力投入公共设施和满足群众日益增长的对公共服务的需要。所以群众对县乡财政的认同程度降低，税收“取之于民，用之于民”的性质被一些人曲解为“取之于民，用之于官”，地方财政难以发挥其应有的公共财政职能。
　　政府债务的存在增加了地方财政运行的压力，地方财政新增财力大部分用于偿还部分债务，这导致地方政府要么无法执行中央和省出台的一系列财政支出政策，要么举债实施。这就造成恶性循环，使地方政府超负荷运转。
　　
　　二､形成地方政府债务的原因
　　
　　1.财政体制方面。在1994年实行分税制改革后，财政的集中度大幅度提高。与此相比，中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行。地方政府经济建设投入增加，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力匮乏。而现行的转移支付制度又不完善，中央对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要，加上财政金融体制不健全，导致地方政府只能举债解决支出压力，政府债务增加。地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地违规融资。
　　2.行政管理体制方面。现行的政府绩效评价和监督体系不完善，个别地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，不惜融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，加上监督管理的缺位，也导致了政府债务增加。
　　3.经济改革方面。由于有些经济改革本身存在较大缺陷，不仅没有产生应有的经济效益，反而由地方政府承担改革成本，导致政府债务增加。在我国经济体制转轨中，由于政府职能转变滞后，政府对经济､社会微观领域事务干预过多，产权不清，许多经济社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。
　　4.经济建设方面。县域经济的经济增长对我国经济的发展具有重大意义。但中央政府对县域经济发展没有给予相应的财力支持，而地方政府既要完成上级下达的经济考核指标，还要通过发展经济缓解地方财政支出的压力，解决地方经济改革和运行中存在的社会保障､公共服务､基础设施､投资环境方面的问题。因此，地方政府只能以举债方式来解决这一问题。
　　
　　 三､对策
　　
　　1.合理确定地方政府的财权和事权。造成地方财政困难､地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府､地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出。适当减少地方政府的行政层级，地方政府采取省――县(县级市)二级制。在地方政府财政级次减少之后，今后地方分税制的建设应以县级为重点完善的级次。乡镇政府管辖区域小，人口也不多，相对于县级政府而言，具有更多的服务性质和辅助性质，重点放在维护社会秩序､增进社会公益等方面。在县与乡的职能划分中，尤其应突出县级政府的管理职能。省以下财政管理体制的改革，要特别注重结合新农村建设中的县乡综合改革和“省直管县”改革试验，努力减少财政管理层次，提高行政效能，进一步缓解基层困难，在切实体现财力与事权相匹配､以事权定财力､以责任定财力､财力支出向基层倾斜原则的同时，切实加强和优化基层基本公共服务的财政保障。进而逐步形成全套的事权明细单，规范支出责任。
　　2.进一步完善财政转移支付制度。中央政府给地方政府财政补助在世界上很普遍。例如美国州和地方政府近20%的收入来自联邦政府，日本地方对中央政府的依赖更大。中国的收入差别主要表现在沿海和内陆省份之间､城乡之间､城市高收入和低收入者之间。收入分配的差距增大，需要政府更多的转移支付。按照经济发展水平和财政收入情况，加大对农村地方政府的转移支付力度。省以下财政转移支付制度的设计，应在考虑本地实际情况的基础上，必须与中央对地方的转移支付制度设计相协调。要将转移支付制度建设与加强预算管理工作结合起来，将规范化的转移支付制度建设当作财政管理的重要内容。转移的程序､方式､数额应透明､公开。
　　3.优化地方税体系。从经济效率上讲，既然地方政府提供的公共产品多，就应该考虑在分税体系中加大地方政府的税收收入份额。重新构建中央税体系和地方税体系，中央税系应以关税､消费税为主体税种，按照彻底的分税制要求，共享税应尽可能少。但是在我国这样幅员广阔､地区经济发达程度和产业结构差别如此之大的国家里，如果共享税没有一定的数量和收入规模，恐怕难以实现各个地区之间财力的合理分配。所以，应当保留适当数量的共享税。从经济稳定和收入再分配的角度，可以将增值税､所得税和资源税等税种作为共享税。新的地方税体系主要包括营业税､城乡维护建设税､城镇房地产税､耕地占用税､车船使用税､印花税､环境保护税､遗产税与赠与税､社会保障税､土地税等税种。开征物业税(不动产税)，将其培育成为地方政府财政收入的主体财源。力求尽快通过试点取得经验，在清理整顿房地产收费的基础上，合并房产税和土地使用税等税种(包括外资企业房地产税)，建立统一的物业税，把其税基放在不动产的保有环节。总体上应减少税种，降低费率，减轻企业和个人负担。优化地方税收的同时，税种划分要考虑征收的难易程度，要便于课征。

　　4.加大农村生活与服务设施的投入，使广大农民享受到公共财政的阳光，构建农村公共财政体系。建立公共财政是一场深刻的革命，是对原有计划体制下集权型财政脱胎换骨的改造，无论从深度还是从广度上都超过任何一次财政改革。公共财政应向农村倾斜。应合理划分农村义务教育的责任的分工，义务教育经费支出由中央承担，经费的分配使用则由县级政府统筹安排。农村的社会保障体系，应该主要包含农村最低生活保障制度､农村医疗保险制度和农村社会养老保险制度这三项内容。属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担。依据这一原则，诸如环境保护､农业基础设施建设､救灾救济､优抚安置､社会福利､农村基础教育､基本医疗服务等项支出应由中央､省级政府承担，县级政府负责管理，乡镇政府承担具体事务。县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围内的行政管理､社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。
　　5.大力推行费改税，降低行政成本，提高行政效率，部门收入变为地方公共收入。费改税的目的是防止强势阶层多占或独占公共资源，费改税应由法律法规规定。从事一项生产经营活动，只能设计一､二种税，做到简单明了，简便易行。这样行政机关就不必再维持一大批收费人员，既大大减轻了行政收费机关的工作量，也减少了企业主协调的难度，使政府的行政成本和企业的商务成本都大为降低。把部门收入变为地方公共财政收入，权和利脱钩。费改税后，政府非税收入只剩下国有资产的经营收入､国有资源的有偿使用收入(比如矿藏､国土等)､有准入限制的竞争性项目的招投标收入以及行政管理中的罚没收入，这些都要成为各级地方财政的公共收入。
　　6.完善政府绩效评价和监督体系，减轻地方政府财政支出压力，化解地方财政风险。必须加快地方政府行政管理体制改革，淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，将地方政府的职能从经济发展与经济建设方面转换到公共管理和公共服务上来。严格按照《预算法》办事，强化财政预算的分配和监督职能，避免财政赤字。要加强负债管理，建立规范的使用､审批制度，不断提高资金使用效益。进一步精简地方政府的行政机构数量，压缩地方财政供养人员数量和比例，缩小地方财政的供养系数。通过精兵简政，节约行政开支，完善公车使用制度和楼堂馆所控制制度，大力减少政绩和形象工程。建立问责制，对造成重大损失的必须问责，特别是领导干部决策失误造成重大损失的必须追究责任。
　　责任编辑王安庆

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