中国财政转移支付制度改革分析

作者:未知

  【摘要】中国是一个中央集权国家,地方政府的活动均会受到中央的限制。一般意义上看,往往是中央政府集中的财力较多,承担的事务却较少;而地方政府得到的收入较少,而承担的事务却多。于是,需要调整中央和地方政府间的利益关系。通过改革财政转移支付制度能够有效促进经济均衡及全国基本公共服务均等化。本文将对此做一个阐述,并提出相应的建议。
  【关键词】财政转移支付制度 一般性转移支付 专项转移支付
  一、财政转移支付制度概述
  中国当前的财政转移支付制度是经济改革的结果,也对经济的稳定和发展起到了重要的作用
  1、财政转移支付制度概念
  关于财政转移支付制度,存在着两种解释。
  广义的财政转移支付制度,指的是一国根据事权和支出责任相匹配的原则,从而确定不同级政府财政收入的制度。既包括地方上缴给中央的财政收入,也包括中央下拨给地方的财政资金的一种制度。
  狭义的财政转移支付制度,一般指的是中央政府划拨给地方政府财政资金的一种制度。
  2、当前的财政转移支付制度的形式
  财政转移支付的形式,按照国际通行分法,一般有两种:税收分享和财政拨款。
  税收分享。主要有税基分享和分成分享两种做法。前者指的是对于同一个税基,不同级的政府都可以按照一定的税率进行征收;后者则是先由某一级政府先进行征收,然后按照一定的确定的比例将所征税金在各级政府间进行分配,我国目前的增值税就是这种类型的典型代表。
  财政拨款。财政拨款是财政转移支付的经典形式。有均等化拨款和专项拨款两种形式。前者即为通常所说的一般性补助,没有限定条件的补助,它是中央政府根据地方政府组织收入的能力与必要支出水平相比较,然后按照均衡拨款公式计算的补助形式。它的主要目的是要满足地方政府的必要的财力需求。而在使用用途上,中央政府并不限制款项的具体用途,地方政府可将此类补助视同为自身收入进行使用;后者为有条件补助,它是中央政府根据一定目的和条件拨付给地方政府的特定的补助形式。主要承担的作用是平衡地方政府因提供具有区域外溢性的公共产品或者因为推行中央政府的政策而产生的过多支出。中央政府为了达到某种目的才会进行专项转移支付。
  二、我国现行财政转移支付制度存在的主要问题
  尽管近几年中央不断扩大对中西部地区的转移支付,但两个地区的差距反而在扩大。这固然有各地经济发展水平存在差距的原因,但财政转移支付制度本身存在问题也是重要原因。现行财政转移支付制度主要有以下几个主要问题:
  1、转移支付补助结构不合理
  财政转移支付结构不合理。目前世界上的国家基本都采用两种形式的财政转移支付,即一般性的转移支付和专项转移支付,并且以前者为主要形式,后者为适当补充。2014年在中央对地方进行的转移支付中,一般性转移支付27217亿元,专项转移支付19569亿元,专项转移支付的占比已经超过了四成(数据来源:中华人民共和国财政部网站http:∥yss.mof.gov.cn/)。在目前的实际工作中,一般性转移支付的比重偏低,所起到的平衡地区差异作用仍然有限。且中央对地方进行的专项转移支付往往需要被补助地政府拿出对应的财政资金,这无疑会进一步加剧经济困难地区的困难,中央对其进行补助的初衷就不會顺利的进行。目前国内的财政转移支付现状不仅和国际社会主要实践经验有冲突,也和国内的经济、社会形势不符。
  2、财政转移支付资金缺乏监督
  主要体现为三个因素:一是法律规范不足。《预算法》的不合理规定造成了我国财政转移支付立法缺乏一个统一的法律规范。2015年出台了《一般性转移支付办法》。虽然近年来又不断结合实际情况不断的进行更新与调整,有一点起到了规范了财政转移支付制度的作用,但是法律效力低下,且对大部分的资金并没有具体的管理办法;二是人大监督不足。审查预算是人大的重要议程,但是由于我国人大召开时间和预算年度存在事实上的不一致,导致每年人大召开时预算已经开始执行了数月了。并且按照现行法律规定,中央在地方预算批准后进行拨付的转移支付资金,其分配使用不再需要由人大进行审议和批准,这就导致了事实上的缺少人大监督;三是审计监督不足。由于只有部门规章,在进行审计的过程中相应的法律依据就不是那么的充分。同时,由于我国对政府部门进行的是内部审计,与财政部门一起属于政府组成部门,且审计经费等重要款项均需由财政部门进行核定,因此也缺少审计应有的独立性。
  3、中央政府集中的财力不足
  中央政府集中的财力有限,在平衡地区差异方面存在着“有心无力”的现象。目前在平衡地区差异方面主要靠中央政府。因此,中央政府能集中的财力也就决定了中央政府在参与平衡地区差异中所起的作用。2013的中央财政占全国财政收入的比重约为50%,但是集中程度仍然较低。从另一个比重,即政府从国民收入中拿走了多少这个比重来看,虽然目前政府分享的国民收入这个“蛋糕”已经达到了五分之一,但相对于发达国家俱乐部——经济合作与发展组织(经合组织)的平均水平三分之一来说依然有不小的差距。
  4、税收返还的分配、专项转移支付资金使用不规范
  税收返还,不符合当前中国的主要国情。需要指出的是,税收返还是不合适的,是不符合当前中央政府进行财政转移支付目标的。2014年中央对地方的转移支付总额为51591亿元,税收返还为5081.55亿元,占比为约为十分之一(数据来源:中华人民共和国财政部http:∥yss.mof.gov.cn/),但是这中间有超过一半的部分被东部地区拿走了,而且比重还在不断的扩大。因此,虽然中央政府财政转移支付在向中西部倾斜,但是在中央财政在进行财政转移支付的时候,由于这一不合适的形式存在,中西部地区拿到的财政资金并没有多少,这是造成东西部不断拉大差距的一个症结。
  专项转移支付的运用随意性较大,缺少相应的监管,降低了财政资金的利用效率。由于一些支出责任难以确定,专项转移支付资金的数额决定于地方政府要钱的能力。为了加强与中央相关部门的联系,各省,甚至一些县,都在京建立了驻京办,从而更加容易地向中央政府“要钱”。   专项补助是中央针对特殊事务进行的财政补贴,保证在一定时期内完成相应的任务目标。但是专项补助内容太多,项目越多,那么每一个项目分到的资金就不足,不能把资金集中到一起进行大规模的建设。同时,专项转移支付资金功能存在交叉部分,如防洪方面的资金涉及发展与改革委员会、国土部、卫生部等若干部门,这些部门都想对财政资金的利用进行干预,导致了专项补助很难达到既定目标。
  三、西方发达国家财政转移支付制度的实践经验
  根据中央政府与地方政府财政关系的不同,可以分为分权型与集权型两种。分权型,指的是一个国家的不同级次的政府权力划分比较彻底,本级政府主要对本级议会负责,受上一级政府的干预比较少,财权和事权相对匹配;集权型,主要是中央政府集中大部分的财力,然后通过转移支付制度来调整中央和地方的利益冲突,从而提高地方的公共品供给能力。接下用例进行说明。
  1、德国
  概述:德国一般在政治上认为是一个联邦国家,但很多权力却集中于中央。例如,全国政府在立法上一致,全国都实行统一的税制。中央权力高度集中,只允许地方在自身的地方税种保留十分有限的差异。为了处理好各地政府之间的关系,其规定各地区的公共物品和服务都必须保持共同性。
  德国财政转移支付的主要特点:税收共享。德国的税收共享也很有特点。德国在税收划分中将所得税、增值税列为共享税法律规定所得税州和联邦各占一半,增值税则没有确定明确的分享程度。但是,在增值税进行分享的时候,联邦政府拿走资金的剩下部分,即分给州的部分,四分之三按人口数额进行分配,四分之一按经济能力分配,这在促进平等的过程中很有作用。
  横向转移支付,这是它的最大的特点。大体程序是:首先由联邦和州财政部门分别测算出全国的和州的“居民平均税收额”,并且用州的和全国的数据进行对比来确定哪些州比较穷,哪些州比较富,然后再根据协商的情况由相对富裕的州将财政资金转移到相对穷的州。需要指出的是,资金转移通过的是财政结算系统,比较透明和公开。
  2、法国
  概述:法国一直是一个权力在中央的国家,权力高度集中于中央政府。法国在行政级次上分为四个级次:中央、区、省和市镇。在财政制度上实行的是比较规范的分税制管理体制。并且和行政级次相一致,财政级次也分为四个级次。在财权和事权划分上也比较清晰。
  法国财政转移支付的特点:法国的财政转移支付形式在上世纪80年代有一个变化:80年代之前主要以转型转移支付为主;80年代之后则主要以一般性转移支付为主。具体形式主要有四种:一是综合运行补助。主要是根据各地的人口、公路、财力等计算出来相应的补助额进行的补助,大约会占到45%。二是分权综合运行补助。中央政府在把事权下放的基础上下放相应的财权。三是税收减免损失补助。主要是中央政府对地方政府因推行中央政府的减税政策带来损失而进行的补助。四是财力调节基金。中央政府通过将部分发达地区的财力转移一部分给不发达地区从而实现的横向均衡。
  3、对我国的启示
  通过对发达国家的研究发现,在一个完善的财政转移支付制度下都具有以下特点:一是权责划分比较规范。往往是由中央政府承担属于全国行的职责,比如国防安全、全国性公共品的供给等,地方政府承担的往往只是一些地方性的事务,比如本地区公共品的供给等。而且加入中央政府将本属于自己的事务委托下去时,往往会有相应的专项资金,从而避免了地方政府出现财政困难的情况。二是财政转移支付制度法律法规都比较完善。财政转移支付都有相应的法律法规作为支撑,在运行过程中也会受到相应的权力机关的监督,保留了对负责人的追责制度,使得财政资金的使用效率比较高。三是都有一定程度的直接由富裕地区向贫困地区直接进行财政转移支付的作为。无论是集权国家还是分权国家,都有由经济发达地区向不发达地区直接进行财政转移支付的制度。直接进行这种财政转移支付,使得资金的转移速度大大加快,减轻了转移压力,同时又拉近了全国人民的距离,提高了国家凝聚力。
  四、完善我国财政转移支付制度的建议
  改革财政转移支付制度的完善,不仅可以提高资金使用分配的科学性与合理性,提高公共产品和服务的供给能力,而且也减少地区之间的经济差距,实现中央宏观调控目标,理顺中央利益相关者和当地政府的关系。它不仅是一个金融问题,而且是一个经济和社会问题。深化财政转移支付制度改革,目前的做法是一致的,都是为了促进经济平稳较快发展,同时也考虑到了各方的利益,促进改革步伐的配合,这是目前的一个重大问题。深化财政转移支付制度的改革是一个系统工程,我们需要一个明确的目标的背景下进行改革,并且通过一系列的改革,来保护制度的变迁。
  1、完善财政转移支付法律建设
  要进行符合法治精神与和谐理念的财政转移支付法律制度,通过法律来规范中央政府和地方政府的利益关系。现行的制度中,地方各级政府既是财政预算资金的使用者,又是财政预算资金的分配者,分配者和使用者为同一个主体,这不符合民主法治的原则。因此,在适当的时间,通过全国人大及其常委会出台适合中国现阶段国情的《转移支付法》,约束和规范转移支付资金的拨付和使用。而且必须明确的支出,只有国家各级权力机关有权进行财政预算资金的审批,各级政府只能是预算的执行者,审查监督的主体应该是国家及地方权力机关,由权力机关对预算及财政资金的使用进行审批。
  2、优化财政转移支付的结构
  要进一步的推行转移支付项目的整合,在进一步明确中央和地方的权责的基础上,合理地确定财政转移支付的项目。对地方政府因地区原因而不能提供基本的公共物品和服务时,中央政府应通过均等化的轉移支付来进行平衡;对原本属于中央政府的事务,但下放到了地方政府的,中央政府应对地方政府进行相应的补助;对地方政府因贯彻中央政府相应的宏观调控政策而受到损失时,中央政府也应进行相应的专项补助。就目前现状来说,主要有以下几个方面值得改进:一、取消税收返还。税收返还是当时为了维护地方政府支持改革,调动各地改革的积极性而推进的一项转移支付,是为了维护各地的既得利益。随着时间的推进,税收返还的数额也不断增大,东部发达地区的税收返还额远远高于西部地区,这不符合财政转移支付的均等化目标。要及时的取消这一形式。二、优化结构。一般来说,一般转移支付体现的是均等化的目标;专项转移支付体现的是国家宏观调控政策,两项占的比重的不同就是中央政府对均等化和宏观调控的看重不同。就当前中国经济的发展来看,均等化的目标越来越重要。因此,要加大一般转移支付在财政转移支付中所占的比重。
  3、建立横向和纵向相结合的转移支付形式
  从国际实践的经验来看,横向与纵向相结合的财政转移支付制度是具有生命力的,能够提高财政资金的使用效率,并且对推动各地区之间经济的均等化增长也有重大的推动作用。而在目前,我国采取的是单一的纵式,这种形式在一定程度上,特别是在经济发展的过程中,推动了地方政府积极贯彻中央政府的政策,加强中央对地方的可控性方面起到了重要的作用,但是采取这种单一的转移支付形式,也具有相当的弊端;其一是加大了中央财政的压力;其二则是由于中央政府认知的限制,往往在财政资金的拨付中不能正确拨付应有的数额。因此,势必要推行横向转移支付的形式。但是,在目前,仍然需要由中央政府对国家经济进行宏观调控的情况下,纵向支付仍然需要占有相应的比重,可以有纵向转移支付为主、横向转移支付为补充的形式,在财政的均等化作用需要更加突出的时候再进一步扩大横向转移支付的比重。而且在目前,西部地区已经直接在接受东部地区的支援了,财政转移支付的横向模式仅仅需要的是将这一制度固定下来,作为一项稳定的国家政策而已。
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