吉林省人才政策效能评价研究
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[提要] 经济高质量的发展意味着调整生产力和生產关系结构新环境下对人才供给提出更高的要求。吉林省十分注重人才引进和培养，2018年出台“人才18条新政”促进人才发展，同时2019年7月份又相继出台“1+3”人才新政配套措施。本文从公共政策的“3E”评估模型出发，构建适宜性指标、协调性指标、公平性指标的评价体系，对吉林省人才政策效能进行评价，研究发现：吉林省人才政策实施效果已经初步显现，公平性较好，但协调性和适宜性还不显著。
关键词：地方政府;人才政策;效能评价
本文系吉林省委党校专项课题：“解放思想推动吉林高质量发展”（项目编号：2018gz10）研究成果之一
中图分类号：C96 文献标识码：A
收录日期：2020年2月17日
推动经济高质量发展实质是以高效率、高效益的生产方式为全社会持续而公平地提供高质量产品和服务的经济发展。人力资本的转化与升级是实现“三高”的最优途径。截至2019年底，吉林省在面临经济下行压力不断增大，人才外流形势严峻的双重阻力下，如何摆脱低迷困局，推动全省实现高质量经济发展，已成为全社会关注的焦点。人才红利转化作为地方政府创新驱动的核心要素，为地方政府科技创新成果的取得发挥着举足轻重的作用。因此，人才政策的效能不仅关乎人才体系建设，更是经济高质量发展的关键所在。
一、文献梳理
人才政策主要是引进、留住、培育、发挥作用等方面规定的一系列法律体系，目的是促进人才发挥效用。通过对知网413条人才政策文献进行梳理，总结目前对人才政策的研究主要分为三大方面：一是基于不同人才群体的分类研究。郑代良在《中国高层次人才政策现状、问题、对策研究》一文中指出我国高层次人才在法律较弱化、激励形式化、项目碎片化、重引进轻培养等方面存在的问题，并提出从构建机制和引进企业化等方式上加以改善。盛亚在《科技人才政策的阶段性特征》一文中对不同时期浙江省科技人才政策与经济社会发展的相关性进行论证。二是基于不同地域、领域的人才政策进行分析。刘媛在《江苏三大区域科技创新人才政策比较研究》一文中通过对13个市的科技创新性人才政策进行梳理，分析其中存在的问题并提出对策建议。李燕萍在《国家自主创新示范区人才政策评价》一文中利用内容分析法对中关村和东湖高新区的46项政策进行对比研究，得出国家自主创新示范区人才政策的基本特征和不足。三是对人才政策流程的评估。李锡元在《高层次人才政策效能评估》一文中结合统计年鉴数据对东湖高技术人才政策进行评估，得出政策投入产出效率和政策持久度有待加强的结论。
综上所述，我国学者对人才政策的研究基本上以政策制定的特征和政策目标群体的视角进行分析的。而对于一项政策能否起到真正的效用，关键在于政策评价的有效性、公正性。对于国内目前关于人才政策的评价，更多的从人才政策本身的制度视角，对于政策目标群体的适应性、公平性、协调性来回看政策本身的研究还不多。因此，本文将会把人才政策作为载体，通过对适应性、公平性与协调性三个方面来对政策效能展开研究。
二、吉林省人才政策实施效果
公共政策效能的评估核心在于政策实行出现的结果和不推行政策之前结果之间的差异。另外，人才政策作为公共政策中的一部分，具有其“公共”的属性，对人才政策进行评估时还应考虑到政策体系整体与部分的协调关系，所以对于人才政策的评估可以从“3E”模型出发，构建适宜性、协调性、公平性三类指标。
（一）适宜性指标。人才政策的适宜性主要是指通过人才政策的目标群体对政策的感知、享受、评价的综合判断。斯图亚特·S内格尔的政策评价模型中，政策目标与政策方案之间的关系是决定政策有效性的关键因素。所以，人才政策评估适宜性的指标构建，主要依据的就是政策目标与政策本身的关系，而如何通过具体的指标来论证目标群体对政策的满意程度，成为构建适宜性框架的核心。在构建评价标准过程中，将“吉林省18条人才政策”的享受程度和人才薪酬待遇、人才安家补贴、家属子女保障、补贴补助资金作为主要的评价指标。经调研发现，吉林省成功享受到政策占比85.60%;未享受到政策占比14.40%。其中，调查对象享受人才安家补贴的最多，占比46.54%;其次是享受补贴补助资金，占比为38.27%;再次是人才薪酬待遇，占比14.40%;而享受家属子女保障的最少，占比仅为0.79%。
综上，之所以家属子女保障享受的最少，原因在于：其一，吉林省将引进人才进行分类国内外顶尖人才（A类）、国家级领军人才（B类）、部级领军人才（C类）、省级领军人才（D类）和基础实用人才（E类）。其中，A、B、C、D类人才子女享受基础性教育的人数偏少，很多符合前四类划分标准的人才子女年龄已经过了基础性教育年龄。其二，前四类人才很多进入培养单位，且培养单位含有基础性教育院校，可不享受人才政策相关待遇。而真正需要享受待遇的E类人才却划定在享受政策之外。
（二）协调性指标。政策协调性主要指两方面的内容：一是政策本身与其配套政策之间是否协调;二是执行政策的相关职能部门之间、政策执行程序之间是否协调。人才政策协调性指标的构建也是基于这两个方面进行构建，包括人才资金支持、人才就医、人才服务、人才薪酬待遇、人才家属子女保障、人才住房保障、人才安家补贴政策之间的协调性。也包括“1+3”新政配套措施之间是否协调。通过调查结果显示，政策目标对象对人才政策扶持各方面表示满意的要远多于表示不满意的。通过对比发现，调查对象对人才资金支持和人才安家补贴满意度最高分别为49.97%和47.56%;而调查对象对人才家属子女保障满意度最低为41.12%。
综上分析，政策目标之所以对人才资金支持和人才安家补贴满意多过不满意，按照不同层次类型给予相应安家补贴（税后）A类200万元，B类120万元，C类60万元，D类30万元，E类3万～10万元。A、B类人才安家补贴对于当地房价的形势基本上能够满足需求，C、D类人才的安家补贴也能够解决住房要求的燃眉之急。并且对于在当地购买房产对于人才政府规定开发商还应有优惠政策。人才家属子女保障满意度最低主要是人才家属工作安排需要各职能部门之间相互协调配合，在实际的办理工作中，存在协调性较差的现象。 （三）公平性指标。政策公平性更多指的是公共政策选择的价值性体现。最直观的表现于政策价值在形成过程中的利益表达—利益综合—利益认定。通过政策价值的认定过程来体现政策的公平性。人才政策的公平性在于政策的实施是否满足大多数人的利益，真正实现利益的合理分配。另外，通过政策制定后政策目标群体对于政策的利益诉求，能够对政策本身进行调整，也从侧面证明政策的公平性。吉林省在2018年2月份制定人才18条新政，通过实施以来社会各界对人才新政的评价，在2019年本着“1+N”的思路，对18条人才新政进行配套措施的完善，这是体现政策利益诉求与政策调整完善，实现利益公平性的直观体现。另外，通过调查对吉林省出台人才政策方面的评价情况所示，其中66.92%的企业对吉林省出台人才政策方面的评价表示满意（包括非常满意和比较满意，占比分别为35.97%和30.95%）;11.48%的企业对吉林省出台人才政策方面的评价表示不满意（包括比较不满意和非常不满意，占比分别为6.90%和4.58%），此数据也证明大多数调查对象对吉林省人才政策的公平性是满意的。
三、吉林省人才政策效能评价
（一）人才引进政策缺少创新性。吉林省人才政策对于全国其他省份，特别是经济发达的南方和沿海城市并没有政策的独特性和新引力。因为自然条件、区位条件、收入水平和软环境等因素影响，若想引进人才、留住人才，就不仅仅在制定人才引进政策时基本都把重点停留在“落户”、“住房”等基础条件上，还应体现人才流动的政策特点和政策创新性。
（二）人才政策体系协调性有待完善。吉林省更多的为人才引进以及人才服务，而人才的引进只是人才政策体系中的一个方面，现有的人才政策一味追求人才引进，忽略人才激励、评价等人才体系建设。同时，“1+3”人才新政之间的政策协调性欠缺，如《吉林省引进人才配偶就业及子女就学实施细则》中虽对引进人才配偶的工作安排做出详细的分类，但地区之间工作调动需要跨地区、跨部门来完成，各部门之间的协调性有待加强。
（三）人才政策缺乏影响力和执行力。人才政策制定出台后，各地区缺少政策宣传，并且对政策的理解能力有所差别，难以形成充足的社会影响力，各地区相关部门对人才引进政策了解不深，导致执行力度不强，影响了人才引进政策的实施效果。
四、结论
（一）因地制宜制定人才政策。结合本地区政务环境、人文环境、法治环境、创新环境、市場环境、信用环境、金融环境制定人才政策，充分挖掘本地区人才吸引度，增加本地区人才吸引力，体现人才引进政策制定的差异性。
（二）完善人才政策体系建设。各地应从人才的引进、培养、保障、激励、评价等方面，全面构建人才政策体系。加强人才政策规范化，从而建立健全人才政策体系。
（三）提高人才政策影响力和执行力。各地在出台人才政策后，应加大宣传力度，采用全方位、多角度宣传模式，提高本地区人才政策的吸引力。要督促各相关部门深入了解相关政策，真正认识到人才政策落实的重要性，提高相关部门对人才政策的执行力度，保障人才政策的实施取得高效能。
主要参考文献：
[1]郑代良.中国高层次人才政策现状、问题、对策研究[J].科研管理，2012（9）.
[2]盛亚.科技人才政策的阶段性特征[J].科技进步与对策，2015（6）.
[3]刘媛.江苏三大区域科技创新人才政策比较研究[J].科技管理研究，2012（1）.
[4]李燕萍.国家自主创新示范区人才政策评价[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2016（2）.
[5]李锡元.高层次人才政策效能评估[J].科技进步与对策，2014（21）.
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