推进内蒙古城乡融合发展的基础、问题与路径
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作者:赵秀清 祁婧
摘 要：近年来，内蒙古城乡统筹发展取得了明显成效，但城乡发展不平衡仍然是最大的发展不平衡，“十四五”期间，推进城乡融合发展，是解决社会主要矛盾的必然选择，也是拓展发展空间的强大动力。本文深入分析了农牧民市民化进程滞后、城乡公共资源配置仍不合理、农民增收长效机制有待完善、城乡要素自由双向流动障碍、投资融资渠道窄、中心城区辐射带动力不足、特色小镇培育创建尚不成熟等一系列内蒙古城乡融合发展中存在的突出问题，从人口双向流动、资源合理配置、城乡产业融合、公共服务均等化四个方面寻求内蒙古城乡融合发展的新路径。
关键词：城乡融合 问题 路径
党的十九大报告提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，这是对我国新时代城乡关系发展做出的重大战略部署。从统筹城乡发展、城乡发展一体化再到城乡融合发展，既是新时代对城乡关系的一种新的描述，更是新的历史方位下解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题的战略方向。近年来，内蒙古城乡统筹发展取得了明显成效，但城乡发展不平衡仍然是最大的发展不平衡，全区城乡要素合理流动机制还存在缺陷，城乡要素双向流动通道还未完全打通，要素交换还不平等，一些突出问题亟待解决。面对新形势，有必要探求内蒙古城乡融合发展的新路径。
一、推进内蒙古城乡融合发展的基础条件
（一）城镇化率显著提高
改革开放以来，伴随着我区经济社会快速发展，工业化进程已经入了工业化后期前半阶段，大量乡村人口向城市转移，城镇人口比重明显上升，城镇化进程明显加快。2001-2018年，全区人口增长6%，而城镇人口增长53.3%，并从2007年开始，超过乡村人口数量。2018年，我区城镇人口增加到1589.1万人，城镇化率提高到62.7%，高于全国3.12个百分点，在西部省市区居第2位，在全国省市区居第10位。随着农业转移人口进城落户的门槛不断降低、通道逐步拓宽，城市吸纳劳动力的能力不断增强，农业转移人口市民化进程加快。2017年末，户籍人口城镇化率达44.3%，与常住人口城镇化率的差距缩小到17.7个百分点。
（二）城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立
我区初步建立城乡义务教育经费保障机制，实行统一的城乡居民基本医疗保险制度，使城乡居民逐步实现了基本医疗保险制度、待遇及医疗保险经办服务的统一。截至2017年底，全区参加基本医疗保险人数2161.51万人，城镇常住人口基本医疗保险覆盖率达到96%，乡镇常住人口基本医疗保险覆盖率为85.0%。政府投资建设公共租赁住房31.8万套，盘活3.1万套，政府投资公租房分配率达到89.9%，包括进城落户农牧民、外来务工人员在内的28.6万户保障对象获得住房保障。
城乡一体化的基础设施建设取得显著成效。改革开放以来，我区着眼于以城带乡、以工促农、城乡协调发展，积极探索深化城乡配套改革、突破二元结构的路子，着力建设美丽宜居乡村，农村基础设施条件大为改善。全区基本实现了农村牧区安全用水、用电、用网。2016—2017年饮水安全巩固提升受益109万农牧民，升级改造11.77万户、24124公里无电及低标准用电线路，完成16840个嘎查村、81190公里街巷硬化，实施广播电视户户通92.89万户，新建、加固改造校舍1270座、74万平米，建设嘎查村标准化卫生室7511个、文化活动室10801个、便民连锁超市9100个、商品配送中心51个。农村牧区居民生活水平和质量不断提高，汽车、计算机、移动电话等在农村普及速度明显加快，2017年末农村居民平均每百户拥有家用汽车28.5辆、计算机24.2台、移动电话236.9部。
（三）城乡发展差距显著缩小
全区城乡居民收入构成从单一占比较高走向多元共同增长，城乡之间收入差距持续缩小，收入分配格局明显改善。城镇居民人均可支配收入由2010年的18050元增加到2018年的38305元;農牧民人均可支配收入由5780元增加到13803元;城乡收入比由2010年的3.12倍持续下降至2018年的2.78倍。由于农村经济中第二、三产业比重的逐步提高、农牧民外出务工机会不断增加及土地流转带来的财产性收入效应等有利因素，农牧民的工资性收入及财产性收入占比逐步提升。2018年，农牧民工资性收入占比达到21.0%，财产净收入占比上达到3.8%。
（四）农牧业转移人口市民化有序推进
我区稳步推进农牧业人口落户城镇，已取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的其他户口类型，统一登记为居民户口，建立与统一户口登记制度相适应的教育、卫生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，两年累计实现18.4万农牧民及其他乡村人口落户城镇。通过采取鼓励发展劳动密集型产业、家庭服务业，引导农村牧区富余劳动力就地就近转移就业和外出转移就业，组织开展“京蒙劳务对接”和“周边省区劳务对接”工作等一系列措施促进农牧民工转移就业，2016-2017年两年累计全区农牧民转移就业508.68万人，农牧民转移技能培训26.82万人。
（五）城镇化布局和形态不断优化
我区积极促进城市群融合发展，基本形成以呼包鄂城市群核心区为龙头，锡赤通城镇带、呼伦贝尔—兴安盟城镇片区、乌海周边城镇片区协调发展的“一核多中心，一带多轴线”城镇发展空间体系。大力推动大中小城镇协调发展，加快推进特色小镇和乡村建设，基本形成以呼和浩特、包头、赤峰等大城市，通辽、鄂尔多斯、乌海等中等城市，呼伦贝尔、乌兰察布、巴彦淖尔等小城市，及小城镇协调发展的新型城镇化体系，城市规模结构更加完善，区域中心城市辐射带动作用更加突出。截至2017年底，全区共有20个设市城市、旗县城关镇69个、建制镇388个;累计创建完成12个国家级特色小镇、4个国家级美丽宜居小镇和10个国家级美丽宜居小镇村庄。
二、推动内蒙古城乡融合发展中存在的问题 （一）农牧民市民化进程滞后
我区农村牧区人口转移到城市和二三产业不充分，“转而不迁”的现象突出。我区作为经济欠发达地区，城鎮户籍含金量较低，中小城市和小城镇产业支撑力较弱，就业吸纳能力不强，降低了农牧民进城落户的意愿。近几年城市房价高居不下，子女教育、医疗保险等制度还不完善，提高了农牧民进城安居乐业的门槛。农村牧区的产权交易市场尚未培育，土地流转的制度体系建设不足，农民承包地、宅基地、林地等固有要素流转意愿和流转程度低，也限制了农村牧区人口向城市转移。2015年以来，我区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距有逐步扩大趋势，由2015年的16.14个百分点扩大到2018年的18.51个百分点，且明显高于全国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率16.21个百分点的差距。
（二）城乡公共资源配置仍不合理
我区农村牧区基础设施和公共服务设施的历史欠账仍然较多、短板依旧突出，对二三产业的配套支撑不足。城乡综合交通运输的叠加优势没充分发挥，城市公交、农村客运等交通方式之间的衔接不够紧密，综合交通运输网络还未形成，城乡交通一体化服务功能受到削弱。2017年，全区33.4%的村（嘎查）不通公共交通;27.7%村（嘎查）没有安装自来水垃圾、污水集中处理的村覆盖率仅为38%和6.4%;乡镇人口城乡居民基本养老保险覆盖率仅为45.3%。
（三）农民增收长效机制有待完善
虽然我区城乡收入比由2010年的3.12倍持续下降至2018年的2.78倍，但城镇居民人均可支配收入与农村牧区居民人均可支配收入的绝对差不断扩大，由2010年的12270元增加到2018年的24502元。农村牧区居民人均可支配收入增长率放缓，由2011年最高的20.1%下降到2018年的9.7%，农民持续增收面临比较大的挑战。从农牧民人均可支配收入结构情况看，内蒙古农牧民务工收入较少，增收渠道有待拓宽，2017年内蒙古农牧民工资性收入占可支配收入比为21.1%，比全国平均水平低近20个百分点。
（四）城乡要素自由、双向流动仍然存在障碍
我区城乡要素市场发育仍相对滞后，产业带动资源要素在城乡中优化配置作用不明显，难以支撑城乡融合发展的进一步深化拓展。在城乡融合发展过程当中，行政化色彩较为浓厚，市场交易市场调节，市场要素流动以及优化配置等方面的灵活性还有待进一步的提升。农村牧区发展缺乏要素支撑，主要表现在城乡金融资源配置失衡与人才资源短缺问题严重两个方面。我区现行金融体系对农业农村的覆盖广度和深度都不够，农村承包土地经营权、草牧场经营权抵押贷款处置变现难，农业金融保险服务较为短缺。我区农牧业人力资本水平仍然偏低，并呈现老龄化趋势，根据内蒙古自治区第三次全区农牧业普查主要数据公报，全区农牧业生产经营人员年龄集中在36至54岁之间，占比48.84%;受教育程度主要集中在初中，占比46.55%。
（五）投资融资渠道窄
城镇化建设资金需求量大面广，既有当期投入，又有远期代际投资，需要政府、金融机构和社会资本多方力量给予成本合理、期限匹配的资金投入。我区城镇基础设施建设存在融资渠道单一、融资难度大等问题，加之土地收入下滑，地方政府举债能力受限，各地方在城市基础设施建设融资上压力日益突出。我区城镇建设资金以政府财政资金和举债投入为主，以社会资本通过PPP等模式投入为辅，但部分地方政府债务率超过风险预警线，偿债压力使财政资金投入和继续举债空间收窄，以财政为主的新型城镇化发展投融资机制难以为继，迫切需要在去杠杆的同时开拓新的资金来源。
（六）中心城区辐射带动力不足，特色小镇培育创建尚处于起步阶段
目前我区呼包鄂城市群发展不够成熟，赤峰、通辽等区域中心城市带动能力不足，中心城区经济中心职能和区域服务职能并不突出，经济首位度低。县市区之间联系和统筹不足，对人口的吸纳能力较弱。县域经济社会发展水平低，城镇规模较小，多数乡镇只有块状城镇雏形，没有形成集中型城镇，辐射功能不明显，属于典型的“麻雀乡镇”。特色小镇培育创建质量还有待提升，存在发展基础弱、产业同质化及民营企业主体作用发挥不足等问题，发展建设水平与国家要求还存在一定差距。
三、推进内蒙古城乡融合发展的路径
城乡融合的方向在于发展，路径在于融合，目标在于振兴。城乡融合发展包括要素、城乡经济、城乡空间、基础设施建设、城乡公共服务、生态环境多方面的融合。“十四五”期间，内蒙古要以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，破除体制机制弊端，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
（一）要切实解决好农村牧区转移人口市民化和城市人才入乡激励的机制设计，促进人的双向流动
城乡融合发展，人是第一位的。要逐步打破传统户籍制度的限制，使城市居民和农牧民享有相同的权利和待遇，建立有利于促进农村转移人口市民化和鼓励城市居民到乡村创业和生活的人口流动机制。如在住房政策上，要在城乡之间建立统一的住房制度，允许城乡居民在城市和乡村同时拥有基本保障性住房。同时，要制定更加可操作的财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业，让农村的广袤土地能吸引人才、留住人才。在充分尊重农民工宜城则城、宜乡则乡的双向选择基础上，重点是要有力有序有效深化户籍制度改革，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，提高城市的包容度，为农民工进城创造更加好、更有利、更有吸引力的条件，引领更多的农民工转化为城市居民。
（二）促进城乡要素自由流动，实现资源在城乡之间的合理配置、均衡配置和优化配置
城乡要素的自由流动是城乡融合发展的本质要求和重要体现，要积极创新城乡在土地、资金、技术方面的制度安排，推动优质要素向农村流动。在土地要素方面，加快完成农村承包地确权登记颁证及房地一体的宅基地使用权、农村集体建设用地使用权确权登记颁证，完善农村承包地、宅基地的“三权分置”制度;建立集体经营性建设用地入市制度，推进在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市等措施。在资金要素方面，鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，撬动更多社会资金投入;加大开发性和政策性金融支持力度，开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权等担保融资，加快完善农业保险制度，支持通过市场化方式设立城乡融合发展基金;完善融资贷款和配套设施建设补助等政策，鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域。在技术要素方面，建立健全有利于农业科技人员下乡、农业科技成果转化、先进农业技术推广的激励和利益分享机制。 （三）以城乡产业融合为导向，构建城乡融合发展的经济基石
發展融通城乡的产业，建立城乡共享的经济体系，是重塑城乡关系、促进城乡融合发展的经济基石。加快推动呼包鄂及乌兰察布协同发展，促进区域中心城市产业升级和功能升级，通过产业链分工和技术溢出把一般性的发展空间让渡给周边城镇，弥补小城镇产业发展的不足。以农牧业供给侧结构性改革为切入点，提高农牧业整体竞争力，形成结构更加合理、保障更加有力的农产品有效供给。发挥我区农牧业资源丰富的优势，做强生产、加工、储藏、包装、流通、销售各环节，促进农牧业产业转型升级，打造农牧业全产业链。合理定位周边农业发展特色，发展都市型农业，满足城市多样化需求，推动农业生产经营与城市其他产业互相渗透。
（四）以城乡公共服务均等化为突破口，夯实城乡融合发展的支撑保障
不断提升基本公共服务均等化水平，是城乡融合发展的重要要求。一是统筹城乡基础设施建设，加快推动乡村基础设施提挡升级，强化城乡基础设施连接，推动水电路气等基础设施城乡联网、共建共享。二是统筹协调城乡教育发展，建立健全城乡义务教育资源均衡配置机制。建立乡村教师补充机制，推动教师资源向乡村倾斜，推行城乡义务教育学校标准化建设。三是加快推进镇村卫生服务一体化，健全乡村医疗卫生服务体系。加强乡村医疗卫生人才和医疗卫生服务设施的建设，开展紧密型县域医疗卫生共同体建设试点工作，发展“互联网+医疗”优质医疗服务，缓解农村牧区居民看病难、看病贵的问题。四是是促进基本公共文化服务标准化、均等化，加快构建农村牧区公共文化服务体系。发挥县级公共文化机构辐射作用，加强乡村综合性文化服务中心建设，促进阵地文化、流动文化与数字文化服务相结合，提升服务效能。五是调整优化财政支出结构，创新基本公共服务供给的社会参与机制，增强城乡基本公共服务供给能力。积极探索公共服务市场供给模式，建立多元参与机制。
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（赵秀清 内蒙古发展研究中心高级经济师;祁婧 中国社会科学院大学博士生，内蒙古发展研究中心宏观处助理研究员）
责任编辑：张捷
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