社区制度建构活动的分析
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摘要：体制改革造就社区的多元结构，形成居民、市场、政府以及民间组织的多中心格局，带来了社区资源分配的变化，也创造了一些新的社区资源。但是社区各中心所能获得的资源以及资源类型是不一样的，导致其在社区建设与制度建构过程中发挥了不同的作用，形成居民主体、政府主导的局面。然而在社区自治的背景下，任何有效的社区建设与制度建构活动都需要居民的广泛参与。
关键词：社区资源;制度;建构
一、引言
经济社会体制改革，导致城市基层社会管理制度发生重大变迁，如何建构新的社会管理制度，建构社区多元互动模式，以适应社会发展的需求，成为迫切需要解决的难题。面对此种情形，国家提出通过社区建设的途径来解决，而社区资源就成为社区建设的关键之一。社区资源是一种特定的社会资源，是能够为社区建设提供帮助的社会资源。社区资源的获得一般有两种路径，一是由社会改革带来的社会资源重组，使一部分社会资源成为社区资源，二是社区组织发挥能动性，由此获得社区资源。改革丰富了社区资源类型，形成物质资源、精神资源、人力资源以及综合资源等不同资源类型，社区居民、社区本身也已经成为一种社区资源，改变了社区单一的资源结构体系，社区资源分配的机制正在形成之中。社区管理制度建构的过程中的首要问题就是社区资源动员的问题，充分调动与合理配置社区内的各种资源积极参与社区事务。社区资源动员与居民的社区意识分不开，当前我国居民的社区意识淡薄，居民参与社区公共事务的热情不高，给社区建设与发展带来困难，有学者认为我国的城市社区参与仍然只是出于国家治理需要的自上而下的制度安排，社区参与具有很强的革命时期形成的国家动员、群众参与的传统色彩。
同时，社区在改革之中也逐渐形成了多中心的治理秩序，政府、市场、居民以及由居民组成的各种民间组织共同建构社区治理的多中心格局，各方在社区互动过程中通过协商、博弈等方式确定自己在社区权力秩序中的位置。本文从社区资源分配的角度，对在社区住房管理以及社区管理制度建构活动中多中心拥有的资源进行分析，以便理解各中心在社区管理制度建构过程中发挥的不同作用。
二、单位制的转型
城市社区管理体制由单位制向社区制的转型与城镇住房体制改革高度相关。城镇住房体制改革停止了住房实物分配，实现住房分配货币化。居民可以通过市场购买所需住房，而原有单位房产，经过买卖，将房屋产权转让给职工个人，从而实现单位住房产权私有化。房屋产权私有化的过程也是单位从住宅管理退出的过程，原有单位小区逐渐成为后单位小区。
城镇住房制度改革是一个系统工程，城镇住房制度改革不仅涉及住房建设投资方式，还包括住房供应方式、住房管理方式。住房管理方式改革是城镇住房制度改革的重要组成部分，它承担着使改革成果进入良性运行轨道的任务，实现对城市居民住房的管理是城市基层社会整合的重要内容。住房管理改革的主要措施就是學习西方，在城镇住房管理中引入市场机制。1981年3月深圳市第一家涉外商品房产管理的专业公司——深圳市物业公司挂牌成立，经过三十多年的发展，物业管理市场化已经基本被群众认可。随着有关物业管理的相关条例和法律逐渐完善，在市场经济条件下产生的新建商品房住宅小区以及其他城市房产建筑基本实施了起现代物业管理体制。随着住房管理市场化、社会化与专业化有效推进，在社区建设的背景下，面对后单位住宅小区管理过程中遇到的一系列问题，为其建构新的现代城市住宅管理制度就变成必然的选择。
社会体制改革之后，单位从社区管理与服务中逐渐退出，居民成为社区管理的主体，同时也产生了新的重要社区管理组织，如业主委员会、物业公司等。“后单位制时期”企业和社区之间关系的分离和断裂，带来了社区公共物品的生产出现费用支付和资源动员的问题。社会体制改革创造了社区管理中的多元结构，使任何一个社区管理制度建构都是在组织、居民、政府共同参与下形成的。改革是社会资源重新分配的过程，改革后住宅小区资源分配都发生了怎样的变化，社区管理制度建构过程中又存在哪些资源呢？
三、社区资源类型
（一）社区社会资源
社区社会资本是社区重要的资源类型之一，包含组织化资源与非组织资源。组织化资源主要指社区中的各类居民自我组织的非营利性基层社会组织以及共建单位组织。社区中的非组织化资源主要指社区意识、居民对社区的归属感以及居民之间形成的各种关系网络。
社区中有居民成立的各种非营利性基层社会组织，主要分为文体娱乐类、志愿类、社会服务类以及维权类，然而目前除了文体娱乐类组织一枝独秀之外，其他类组织由于组织、资金等各方面的原因均很难在社区中正常开展活动。同时，每个居委会一般都有共建单位，共建单位一般可以向居委会或社区活动提供场地或者给予一些资金方面的支持，但是这个支持并非是制度性，这就意味着极大的不确定性。
社区中另一个重要的制度性支持的居民组织即业主委员会，是经业主选举产生的代表业主利益的组织。后单位住宅小区业主委员会的构成人员基本都年逾花甲的老人，老人在处理社区公共事务中可能存在精力不足。业主委员会所掌握的住房维修基金及小区的其他公共资源收入都随着住房维修以及物业管理费用的上涨不得不谨慎、节约使用，况且还有部分单位住宅小区尚未组建业主委员会。由于业主委员会成立时间不长，2003年国务院才正式颁布《物业管理条例》，结束了物业管理行业没有统一立法的历史，所以很多制度性规范尚不明晰，致使业委会在居民生活中的权威未能树立起来。没有居民的广泛参与，就无法组建具有权威的业主委员会;没有权威的中介组织，就会造成居民与物业公司在小区管理事务中直接接触的局面，给物业公司带来管理与沟通的困难。
社区中的非组织化资源是社区社会资本的另一方面，即强调居民之间的社会关系网络以及由此产生的互惠互利和相互信赖的规范，在一个社区社会资本存量丰富的社区中居民能够更加轻松的解决集体问题，克服所谓的“集体行动的困境”。然而不幸的是，改革开放之后我国虽然在经济方面取得巨大的成就，但是在社会与环境等领域却付出了高昂的成本。体制改革之后，单位社区开始出现流动人口，不同单位、不同地区的人开始进出小区，同质社区开始向异质社区发展，居民在单位制期间建立的联系纽带开始断裂，居民之间变得陌生，社区成员之间的凝聚力、信任感与认同感开始下降，社区成员对于社区的归属感也呈现下降趋势。邻里关系淡薄、关系网络疏离、社区参与不足、制度规范建构落后于社区发展需求等，社区社会资本流失，社区作为居民之间联系的纽带变得脆弱。 （二）居委会资源
居委会是基层社会的重要组织，建国之初我国的居委会制度就逐步发展起来。1954年第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市居委会组织条例》，对居委会的性质、工作等各方面做了规定。这一时期居委会的自治程度相对较高，居委会干部都由居民选举产生，工作人员基本都是义务工作，在群众中有较高的威信。1958年之后，居委会的发展与工作开始受到严重的行政干预，其性质逐步由群众自治性组织向行政性组织转变。批复的组织和场所，居委会的自治资源遭到破坏。20世纪50年代中后期至80年代这一时期，我国城市已经建立起单位管理的主导模式，居委会只是发挥补充作用，居委会拥有和能够动用的资源在数量与类型上都非常少，国家通过单位组织把社会资源和服务分配给职工及其家属。这种一元化的社区资源支持体系在保障社区居民日常生活有序发展的同时也实现了社区价值的统一和社区归属感的提升，但是这种单一化资源模式使居民对单位产生依附性和依赖心理，对实现社区资源向多元化配置发展非常不利。同时单一化的社区资源主要是以单位福利形式给予的，大大弱化了成本—收益平衡的理性交易概念，使得社区资源的配置标准日渐模糊。传统单一化资源供给制度的后果使服务交易观念的缺失，并为改革之后社区服务向现代化转型带来巨大困难。20世纪80年代之后，特别是随着改革的深入，1989年《中华人民共和国城市居委会组织法》颁布，居委会组织由传统向现代转变，随着社区服务、社区建设的提出，居委會成为城市基层社会治理的重要主体。但是居委会自身的自主资源很少，所能发动的资源也很少，居委会的办公经费等其他资源几乎全部来自于政府的支持。居委会所能自主支配的资源较少，其活动空间受到较大限制，许多工作无法展开，在社区秩序建构的具体事务中所能发挥的作用受到抑制。现实生活中，居委会承接了许多政府性行政工作，应接不暇，而用于服务居民的工作时间与精力就大为减少。
（三）市场化小区资源
经济社会体制改革使社会主义市场经济迅速发展，在社会资源的分配中发挥越来越重要的作用。对住宅进行管理的主要市场主体是物业公司，因此如何让物业公司进驻老旧住宅小区并维持其生存是运用市场解决后单位住宅小区管理的关键。将小区资源市场化是获取管理与服务的重要方式，那么在小区中有哪些资源是可以市场化的呢？
首先，居民缴费的物业管理费，居民愿意花钱买服务并认同服务交易行为是重要的市场资源。居民缴纳物业管理费的前提是小区拥有一定规模的居民，适度的市场容量能够确保住房管理市场化的基础。但是后单位住宅小区的面积一般较小，市场容量不大且不均衡，所以有的小区即使所有的居民全部都交纳物业管理费，物业费的总额也不是很高。其二，部分居民对服务交易行为还不能够接受或认同，形成要服务不要花钱的状态。服务交易意识是重要的市场化资源，单位长期以福利形式向小区提供公共服务模糊了居民对服务交易的认识，带来观念上的障碍。
其次，住宅区停车位收费是小区公共收入的重要来源。住宅区内的公共用地、道路为小区居民共有，居民可以将这些收入运用到小区公共管理当中来。由于后单位住宅小区大部分建于上世纪60、70年代，其功能就是满足职工的基本住房需求，没有规划停车用地，停车位都是后来划定的。由于政府与单位没有在住宅建设方面没有做长远的规划，没有预料到现在居民对服务需求的增长与变化，以致某些小区有，而有些小区没有或只有很少停车位，造成停车位紧张的局面。
最后，某些后单位小区还存在物业经营性用房，一般用于出租，然后向租户收取租金，作为小区公共收入的来源之一。由于后单位小区主要建设于上世纪60、70年代，并没有专门规划建设物业经营性用房，一般是将原先用作他用的房屋改为物业经营性用房，因此不是所有老旧小区都有物业经营性用房。除了上述三种小区最常见、最重要的市场化资源之外，某些小区还存在一些公共广告费收入。这些可以市场化的资源是支持住房管理市场化方式存在的基础。
但是兴建于单位制时期的住宅小区在基础设施、道路、绿化以及空间布局等其他方面皆老化、破损或不足，造成了市场管理的不利基础。住宅小区在房屋结构、空间布局、配套设施等基础设计与规划方面存在的“先天缺陷”与物业服务的“后天不足”密切相关。而居民对于社区公共生活的参与不足与对服务交易行为的不接受，在组织与观念上给社区管理制度建构带来极大困难。
（四）政府资源
改革开放30多年以来，社会主义市场经济迅速发展，政府在管理能力与财政实力上都得到极大增强，为政府在社区管理制度建构过程中发挥更大的作用奠定了经济与管理方面的基础。
与社区所能获得的其他类资源主体相比，政府在提供公共服务与公共物品方面具有足够的财力、物力与人力，在动员社会力量方面具有组织优势。特别是在社区建设的背景下，政府资源供给对社区发展尤为重要。具体说来，政府向社区提供社区基础设施建设、办公用房、社区工作人员工资以及组织、制度等方面的支持，几乎涉及社区建设的所有方面。政府作为公众利益代表，有义务促进公共产品的合理分配，但是政府组织也如其他任何组织一样，有自己的利益需要，在社区建设方面就表现为加强对基层社会控制。当前政府资源在社区资源体系中的主导性地位是由政府与社会力量发展的现实以及由此形成的制度架构决定的，资源供给的优势地位更加强化了政府在社区中的支配能力和权威压力。
随着城市社区管理体制的转型，社区发展所依托的资源呈现出由单一向多元化发展的态势，但是从社区资源投入的种类与规模上来看，政府资源依然占据主导地位。面对单位住宅小区迫切需要改变的社会现状，但是仅凭居民与社区组织拥有以及调动的资源，是无法对住宅小区面貌进行较大规模的改造。因此，不得不依赖政府，希望政府能够采取有效行动并承担相应责任。从以上的分析中可以得出，在社区秩序重构的过程中依赖政府的主要投资并非偶然的结果，而是社会资源分配结构所决定的。 四、结语
从社区各主体所拥有的资源总量及资源种类中可以发现，虽然社区建设与制度建构中存在多种资源，但是政府显然在社区资源分配结构中处于优势地位，其他方面无法与政府相提并论。体制改革虽然使居民成为社区建设的主体，但是由于居民及社区自身并没有掌握足够的资源，存在资源动员的困难，社区资源分配结构显然与居民主体地位并不协调，从而在社区建设与制度建构过程中形成居民主体、政府主导的局面。但是必须认识到，改革造就的社区多元结构对社区建设与制度建构产生了重要影响，社区建设与制度建构就是调整社区内各种关系结构，需要民间组织、市场与政府的共同参与，尤其是居民对社区公共生活的广泛参与。
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（作者单位：中共枞阳县委党校）
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