“三权分置”下宅基地流转与农民财产性收入增长的关系
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作者:王婕
摘 要：宅基地“三权分置”政策是国家着眼于农村现代化改革的需要而提出的，为的是实现宅基地功能的现代化复合功能转型。适度放活宅基地使用权是宅基地“三权分置”改革的主要内容之一。探索“三权分置”格局下宅基地流转的可能路径，有助于农民财产价值的显化，进一步促进农民财产性收入的增加。农村宅基地流转还面临着农民流转规则意识不到位、宅基地产权权能不足、宅基地流转行为不规范等困境。推进宅基地有效流转，还需加强宅基地流转政策宣传，健全宅基地“三权分置”法律保障体系，建立宅基地有偿退出机制，优化宅基地流转配套政策。
关键词：三权分置;宅基地流转;农民财产性收入
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）18-0047-02
一、宅基地“三权分置”的价值取向
新时代社会主要矛盾已经转变，实施乡村振兴战略是解决新时代我国社会主要矛盾的迫切要求，宅基地“三权分置”政策也是落实乡村振兴战略的总抓手。准确把握“三权分置”情境下宅基地流转的多维度的价值取向，有助于保障农民安居乐业，并为我国农业农村现代化建设补齐短板。探讨宅基地“三权分置”政策的价值取向，不仅是为在新时代解决“三农”问题提供理论思路，也是探究宅基地流转与促进农民增收内在逻辑关联的依据。
1.农业农村发展维度的价值取向。长期以来，我国农村地区发展明显落后于城市地区，且国家城乡发展政策多偏向于城市优先发展为主，农业农村发展为城市发展需求提供动力。长此以往，城乡发展水平进一步拉大，农村发展速度持续下降，农业发展质量低下，农民生活水平落后等问题激增，明显限制着乡村现代化建设的进程[1]。农村宅基地制度是乡村基础性制度，为满足乡村振兴战略指导农业农村发展以及实现农民美好生活追求目标的诉求，宅基地制度全面深化与改革刻不容缓，宅基地“三权分置”政策也应运而生。根本性解决“三农”问题，就要紧抓土地问题不放松，宅基地作为约束我国农村全面建设发展的主因之一，必须要对其相关制度的改革进行深入探索。宅基地“三权分置”政策优先考虑农村土地资源配置和农民利益诉求，更能推进农业农村发展以及乡村全面现代化建设。
2.城乡资源整合维度的价值取向。随着工业化、城镇化进程的加快，以及城乡融合政策的持续推进，农村人口入市数量持续上涨，但宅基地总面积却只增不减。大量的宅基地处于沉睡状态，宅基地流转不畅、“空心村”现象显现、宅基地闲置数量增多等问题迸发，宅基地资源利用越发低效。进城务工人员的宅基地退出难，切实需要宅基地的农民申请难，造成了资源的极大浪费。借助于“三权分置”政策，农户资格权可在集体经济组织内部实现有偿流转和退出，宅基地使用权可以在一定限制条件之下实现有效流转，既有利于闲置宅基地的盘活，又有利于使农村劳动力的转移，促使其顺利参与到城市建设中去[2]。另一方面，通过宅基地流转能有效提升宅基地资本功能，加速农村现代化进程，与城市土地资源形成资源互通，有效实现城乡土地资源配置与整合，形成城乡统筹发展新格局，助力城乡融合一体化发展。
二、“三权分置”下宅基地流转的现实困境
农民收入可分为家庭经营性纯收入、工资性收入、转移性收入以及财产性收入四大类，宅基地流转所得收入属于农民财产性收入。随着市场化、城市化进程的加快，农民生活条件有了显著提升，宅基地的保障功能逐渐弱化，财产性功能日益凸显，农民迫切地希望从宅基地流转中获得应有收益。宅基地“三权分置”政策是宅基地制度未来发展的基本方向，宅基地使用权流转也从中获得了更大限度的制度支持，但当前宅基地流转仍面临诸多因素的限制，严重掣肘农民财产性收入的增加。因此，破解宅基地流转的现实困境、规范农村宅基地流转已成为促进农村发展，提升农民收入亟待解决的重大问题。
1.农民流转规则意识不到位。城乡一体化进程不断加快，越来越多的农民成为新市民，举家进入城市购房、工作、上学，农村宅基地得以闲置，农民也更加希望能从这些闲置宅基地中获得财产性收入。宅基地在一定限制条件下流转，确能有效显化其财产价值，切实增加农民财产性收入。但由于农民对于宅基地流转规则认识不清，盲目参与到宅基地流转中去，导致隐形流转现象激增、农民宅基地利益冲突事件频发，甚至部分农民私下卖出宅基地后因尚无住房保障，且不允许再次申请宅基地而流离失所。实地调研显示，部分村干部及绝大多数普通农民对于宅基地“三权分置”政策均处于毫无了解状态。换言之，宅基地使用权流转问题的最新相关制度及规则，广大农民仍处于认识不清的现实情况。农民位于宅基地流转的主体地位，掌握着宅基地使用权流转的主动权，其流转规则意识薄弱，成为导致宅基地流转后续问题产生的重要原因之一。
2.宅基地产权权能不足。随着农村经济持续发展、宅基地“三权分置”政策持续推进，农村宅基地理应与城市商品房在价值权能上处于平等地位，但事實上两者实际价格仍处于一低一高两个极端。究其原因，是农村宅基地的产权权能仍不足。宅基地产权是有关宅基地财产的一切权利的总和。宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”成为宅基地制度改革的一大创新，但是，现阶段广大农村地区普遍存在宅基地产权不明晰、产权主体模糊或虚置现象。农村宅基地使用权的流转仍受到诸多条件限制，导致国有土地与集体宅基地产权权能相离，农村宅基地与城市土地无法实现同地、同权、同价，城市商品房与宅基地农房价格差异越发明显。农村闲置宅基地可通过转化为集体经营性建设用地入市，但农民从中可分配到的利益却少之又少。再者，宅基地资格权与使用权在确定过程中，其权能范围尚不明晰，过于笼统的界定标准，导致农民仍未完全拥有宅基地及其地上房屋的产权功能，农民利用宅基地流转获得相应的财产性收入受到严重阻碍。
3.宅基地流转行为不规范。宅基地“三权分置”背景下，受宅基地流转暂时收益前景影响，农村宅基地流转面积大幅增加，宅基地流转交易量激增。现实情况是，绝大多数的宅基地流转，都是私下交易，缺乏有效且规范的协议，有的甚至不符合宅基地流转规则，因宅基地流转不规范导致的利益纠纷时有发生，农民成为最大受害者。流转程序不合规范，宅基地产权不明晰，加之流转收益的分配关系尚不明确，这无疑使得宅基地流转纠纷风险更甚。再者，当闲置宅基地成为农村集体建设用地之后，其流转权利掌握在村集体手中，因村集体相关责任人缺乏实际经验，未按相关法律规定流转的现象时有发生，农民正当的财产收益权利得不到维护，难以真正参与到宅基地收益分配程序中去，公平合理地获得宅基地增值收益分配的目的难以实现，财产性收入的增长被迫竖起障碍。“三权分置”阶段下，宅基地使用权流转规范操作，使其流转有法可依、流转市场有序发展，是未来很长一段时间内需要破解的难题。 三、“三权分置”下宅基地流转的深化思路
宅基地“三权分置”改革是我国农村土地制度新一次的理论和实践创新，将会对我国农村经济社会的发展产生长足的深刻影响。切实推进宅基地“三权分置”政策实施，保证“三权分置”政策落到实处，将对激活宅基地市场，激发乡村经济活力有着不可或缺的重要意义，更能有效推动乡村振兴战略的实施。因此，探寻“三权分置”制度架构下宅基地有效流转的深化路径，规范宅基地流转中所面临的各项问题，并对“三权分置”相关配套措施进行优化，在保障各方利益的前提之下，探索出一条符合我国国情和农村实际的高效、规范的宅基地流转路径，为农民增收注入活力。
1.加强宅基地流转政策宣传。宅基地规范流转程序要从流转源头、流转主体抓起，各级地方政府及相关职能部门必须做好宅基地流转政策及规则的宣传和培训工作，落实好基层宅基地管理工作，让广大农民深刻认识到宅基地流转的现实意义，使其积极、规范地投入到宅基地流转进程中去。在政策宣传时，要注重宣传内容的准确性和完整性，既要包括宅基地“一户一宅”“三权分置”等制度内容，也要涵盖宅基地产权权能、收益分配规则等知识内容，并且要让农民了解并学习最新的宅基地流转规则。宅基地流转宣传工作要做到提升农民参与宅基地流转积极性，还要保证参与过程的高效合规。农民法律意识不强也是导致其盲目参与宅基地流转的原因之一，在宣传宅基地流转政策的同时，也要注重宅基地相关法律法规的宣传，让广大农民认识到依法参与流转的重要性，帮助农民树立规则意识，在流转中既要保护自己的合法收益又要认真履行自己应尽的义务。
2.健全宅基地“三权分置”法律保障体系。当前，宅基地“三权分置”政策的理论主要是基于经济学的现代产权理论，面临着与法学研究领域中的物权理论的衔接困难[3]。但要求“三权分置”全部与西方物权范畴统一解释，未免有削足断履之嫌[4]。“三权分置”目前仅是宅基地流转路径上的一种尝试，将其纳入到国家法律上来还面临着许多仍待解答的问题。宅基地“三权分置”的顺利实施必须要在必要的法律保障之下进行，但现行法律体系中，仅有《物权法》及《土地管理法》等法律对宅基地有部分设计。按照宅基地“三权分置”的基本要求，对相关法律条例进行修改与完善。一要夯实农村宅基地集体所有制根本地位;二要落实宅基地农民资格权，保证农民户有所居，尊重其流转主体地位;三要适度放活宅基地使用权，放宽或解除这些法律对于宅基地使用权流转的限制，酌情为流转环节加入限定条件，以使得宅基地价值有效显化。法律才是规范宅基地流转市场有序发展的一把利器，健全宅基地法律法规体系，既能保证流转有法可依，又能保障纠纷处理有法可循，赋予并确保农民获得更多的财产权益。
3.建立宅基地有偿退出机制。宅基地闲置浪费，农村“空心化”是客观存在的现象而不全是问题。任何事物都有两面性，宅基地大量闲置的现状不能回避，既要看到其带来的问题，也要看到其提供的发展机遇。针对大量宅基地利用率低下的现状，必须要建立节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度。宅基地有偿退出机制是赋予农民充分选择权，尊重农民自身意愿的制度设计。在不违背法律规定的前提上，因地制宜制定宅基地有偿退出机制，保证宅基地资源得以高效利用的同时，也有助于农民土地财产性收入的增加。宅基地闲置也为农村发展带来了新的机遇，结合宅基地有偿退出机制，腾出空置农房及宅基地，为乡村基础设施建设以及农房再利用提供空间，助力乡村生态环境治理工作。再者，通过限制宅基地的盘活利用，为更高层次的产业提供土地资源支撑，充分发挥乡土资源优势，吸引人才入乡驻村，为乡村产业发展持续增添动力，为农民增收注入活力。
4.优化宅基地流转配套政策。把握宅基地“三权分置”政策要义，借助直接或间接方法路径，促进农民财产性收入增加。一是优化农村社会保障制度。“三权分置”制度背景下，宅基地使用权流转实现了可能，不可避免的是流转过程隐含着风险，因此必须进一步优化农村社会保障制度为宅基地流转农户生存提供保护，也有助于促进宅基地流转的健康长效发展。宅基地流转后针对农民可能出现的收入较低等问题，要制定基本的补贴制度和保险机制，同时也应建立农民集体资产获益权保障机制，保证集体成员能获得宅基地的财产性收益，合理分配到应得收益。二是积极探索宅基地使用权抵押担保机制。“适度放活宅基地和农民房屋财产权”，探索科学的农民住房抵押贷款模式，允许农民将宅基地使用权和农民住房财产权作为抵押申请贷款，为农业生产经营或其他产业经营提供发展资金[5]。专业的宅基地抵押服务平台，能够更加科学合理地评估宅基地价值，确保农民流转收益不受减损。实践表明，农村宅基地使用权抵押运行机制，在运行后期对推动农业生产有更加持续的效能，间接助力农民财产性收入增收。
参考文献：
[1] 严金明，迪力沙提，夏方舟.乡村振兴战略实施与宅基地“三权分置”改革的深化[J].改革，2019，（1）：5-18.
[2] 陈振，罗遥，欧名豪.宅基地“三权分置”：基本内涵、功能价值与实现路径[J].农村經济，2018，（11）：40-46.
[3] 董新辉.新中国70年宅基地使用权流转：制度变迁、现实困境、改革方向[J].中国农村经济，2019，（6）：2.
[4] 董祚继.“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新[J].中国土地，2018，（3）：4-9.
[5] 覃建芹.宅基地制度改革与农民财产性收入增收[J].农村经济与科技，2019，（19）：13-15.
[责任编辑 文 娇]
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